乡村振兴战略的内涵、思路与政策取向

◎关浩杰

一、引言

近年来，我国“三农”工作取得了历史性成就。农业现代化水平逐渐提升，粮食综合生产能力稳定在1.2万亿吨；农村生活条件日益改善，基础设施建设不断完善，贫困人口数量逐步降低，2015年降至5575万人，贫困发生率降至5.7%；农民收入不断增加，城乡收入差距缩小至2015年的2.72：1①罗必良.明确发展思路，实施乡村振兴战略［J］.南方经济，2017（10）：8-11.。但是仍存在诸多问题，比如农业竞争力较弱、城乡公共服务不均等、城乡收入绝对差额逐步扩大（2015年为2.1万）等，已经成为制约我国社会经济发展、全面建设小康社会的瓶颈。随着我国社会主要矛盾发生变化，城乡发展不平衡、农村发展不充分问题日益严峻。

在粮食价格“天花板”和成本“地板”双重挤压，目前我国粮食增效、农民增收、粮食增产 “三增”问题凸显。2017年10月18日，十九大报告中审时度势提出“实施乡村振兴战略”。乡村振兴战略的提出契合了时代发展的要求和社会主要矛盾的变化，为新时代乡村发展指明了方向，也将为推动农村地区经济社会发展注入强大动力。该战略的提出为乡村的发展带来了前所未有的发展机遇，同时也提出了更高的要求和期待。

二、乡村振兴战略实施的现实性和必要性

（一）农业竞争力低，影响农民收入提高

近年来，随着国家支农、惠农政策力度加大，农产品结构不断优化调整，农产品竞争力也呈现增强态势，总体表现为“两高一低”特征②武凤平，张亚瑛，佟丹丹.我国农业竞争力的格局、外部趋势及提升策略［J］.改革与战略，2017（9）：71-77.，即劳动密集型农产品（水产、畜禽和果蔬等）和特色农产品竞争力较高，而土地密集型农产品（粮食作物、棉花、大豆等）竞争力较低。面临我国当前农业发展新形势，发展新业态、推进农村产业融合发展有助于提升农业整体竞争力③陈锡文.开创发展农民就业的第三空间［J］.农村工作通讯，2017（9）：56.。目前导致我国农业竞争力低下的瓶颈和根源问题在于农业经营规模过小，只有解决这一问题把农业经营规模扩大到具有规模经济效应的可持续发展底线之上，农业其他方面一系列问题才能够得到缓解④何秀荣.关于我国农业经营规模的思考［J］.农业经济问题，2016（9）：4-15.。

（二）城乡基本公共服务不平衡，制约农业农村发展

1.教育水平不平衡。教育资源分配是教育公平的起点，我国典型的二元城乡结构，导致教育资源在各个层面的分配不均衡，进而造成我国城乡教育发展不平衡和农村地区教育发展不充分并存的局面。城乡教育资源配置不平衡主要表现在师资、办学条件和教育经费投入三个方面。城乡本科及以上毕业的专任教师学历比存在一定差距，尤其是学前教育和小学教师，城乡差异较大，城市本科及以上毕业的专任教师比例均为农村地区两倍以上。同时城乡专任教师职称结构也存在明显差异，尤其是高级职称教师，城市比例远高于农村地区；从办学条件来看，农村地区生均校舍建筑面积要高于城市，但是农村地区校舍资产值低于城市，尤其是小学，城市生均教学仪器设备资产值及每百名学生计算机配置台数均为农村地区两倍以上（2013年比分别为2.27倍和2.32），在城市高中在校人数是乡村13.42倍的情况下，城市生均图书册书也超过农村地区；经费方面，2011年以来，我国加大对农村地区九年义务教育经费投入，城乡义务教育阶段生均经费差异较小，城市略高于农村地区，国家通过对教育资源分配的调控，通过向乡村大幅度倾斜，使得城乡基础教育资源的差距得以缩小⑤文军，顾楚丹.基础教育资源分配的城乡差异及其社会后果——基于中国教育统计数据的分析［J］.华东师范大学学报（教育科学版），2017（2）：33-42.，但是长期以来教育资源配置不合理形成目前农村地区发展不充分的问题更为凸显。

2.医疗水平不平衡。目前，我国城乡医疗水平差异仍比较大，主要表现在城乡医疗条件、医疗队伍及医疗方面的投入等方面。农村医疗条件较城镇相比差距较大，医疗设施条件相对落后，医疗队伍参差不齐，医生技术水平普遍低下等问题并存，导致农民在乡村医疗机构只能看常见病症，遇到大病时乡村医生及医疗设备水平不匹配，时常造成因在乡村医疗机构看病延误治疗最佳时机。2015年，我国城乡每千人口卫生技术人员分别为10.2人和3.9人，执业医师分别为3.7人和1.6人，注册护士分别为4.6人和1.4人，城镇每千人口卫生技术人员均为农村2倍以上；城乡每千人口医疗卫生机构床位数分别为8.27张和3.71张。2014年，我国城乡人均卫生费用分别为3558.31元和1412.21元⑥2016年中国统计年鉴中缺失2015年的数据，所以数据只有2014年数据.。总体来看，目前农村医疗卫生方面无论从硬件方面还是软件方面相比城镇均比较落后，农民享受到的医疗服务与城镇差距较大，优质的资源一般集中在城市，尤其是大城市，农民重大疾病面临看病难的问题。

3.基础设施建设不平衡。目前，我国城市基础设施逐步完善，农村地区也得到明显改善，但是受历史和资金等方面因素影响，供给数量和质量总体均不能满足农村需要，城市明显要优于农村地区。城乡基础设施建设不均衡主要体现在以下几个方面：（1）城乡居民出行道路条件。目前城市几乎均为水泥路或柏油路，而农村地区，尤其是边远地区主要还是以砂石路和烂泥路为主，为农村居民出行带来较大不便；（2）饮用水源。目前城市自来水实现全覆盖，农村地区自来水覆盖面较低，部分地区饮用水还是来自井水；（3）生活燃料。城市目前基本能够实现天然气全覆盖，而农村地区目前主要还是以液化气和煤为主，甚至边远地区主要还是以烧柴为主，基本没有天然气供应。

（三）农民收入水平相对不高，降低农业生产积极性

近5年来，我国农民收入稳步增长，由2011年的6977.3元增至2015年的10772元，年均名义增速为11%，但是近年来农民收入增速明显放缓，2011年为14.13%，2015年下滑至8.9%，主要原因为农民家庭经营收入增收乏力，2015年仅为6.28%，由此也暴露出农业比较收益较低，竞争能力不高，务农不富，造成农民种粮积极性不高，长期不利于国家粮食安全。目前我国城乡收入差距缩小至2.72：1，相对差距减小，但是城乡收入绝对差额呈现扩大态势，2015年达到21018元，为农民收入的近两倍（1.95倍）。随着国家一系列支农、惠农、强农政策的推出，农民转移性收入和财产性收入有了明显提高，但是财产性收入绝对值仍比较小，2015年仅251.5元。

三、乡村振兴战略的内涵

乡村振兴战略的提出是新农村建设的升华，乡村作为多元经济类型协同共生的空间，其各方面协调发展是推动全面小康社会建设的重中之重，是推动农村地区乃至全国各地区全面发展和繁荣的关键。笔者认为乡村振兴战略实施应按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总体要求，以五大发展理念为引领，以围绕农业供给侧结构性改革为主线，以农村一二三产业融合发展为抓手，让农业成为一种体面的职业、农村有体面的生活、农民有体面的收入即“三农”的“三体面”，促进工业化、信息化、城镇化及农业现代化“四化”同步协调发展，实现我国乡村经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”协调全面发展，最终实现城乡一体化协调发展。

经济发展是乡村振兴及各方面协调发展的前提。经济基础决定上层建筑，农村地区农业是基础，自古有“无农不稳、无工不富、无商不活”说法，农业的发展需要二三产业联合带动，农村产业有机融合发展作为我国农村经济新的增长点，有助于推动产业升级、提升农业竞争力、促进农村地区经济发展，形成“地方财政收入增加→公共服务支出增加→公共基础设施（教育、医疗、交通、通讯等方面）完善→吸引更多毕业生或优秀人才，有利于人力资本积累→为促进乡村经济发展奠定良好基础（优质劳动力、资金和科技等要素优化配置）”良性循环，为推动农村地区经济可持续发展提供内生动力，有利于构建乡村可持续发展的内生增长机制。

政治建设是乡村振兴的保障。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，也是全党工作重中之重，基层结构稳固则村民生活安然。基层民主政治建设是中国特色社会农村基层民主制度和农村治理一种行之有效的方式，农民作为乡村的主人公，构建自治、法治及德治相结合的乡村治理体系，切实保证农民群众民主权利，解决乡村发展中面临的矛盾和问题。

文化是乡村振兴的灵魂。乡村文化是城市文化的根柢，是乡民赖以生存的精神依托和意义所在，因其具有广泛的群众基础，在民族心理和文化传承中有着独特的内涵。乡村文化的建设离不开经济的发展，经济发展为其提供必须的物质条件基础，同时文化的传承和创新又须与城乡发展相匹配，否则就会制约社会、经济的发展。

社会稳定是乡村振兴的关键。经济、政治和文化的协调发展能够促进社会的和谐发展，在某种程度上也能够反映出乡村振兴的状态。农村一二三产业融合发展，以农业为基础，依托二三产业带动农业发展，增强农业竞争力，同时能够在农村地区创造更多工作岗位，实现农民就地转移，解决农村空心化问题及农村留守老人、留守儿童和留守妇女“三留守”问题，有利于农村地区社会稳定。

生态文明是乡村振兴的出发点和归宿。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。乡村是根，城市是一个大树的树冠，所有叶子的能量最终要回归根的。因此，乡村生态文明建设直接关系着我国生态文明建设的成效。农村作为生态产品供给的重要基地，对整个生态系统具有支撑和改善作用。应发挥生态文明引领作用，改造传统农业，以生态文化提升乡村文明，以生态文明统领乡村振兴，真正将绿水青山变为金山银山，同时留得住美丽乡愁。

四、思路与建议

（一）乡村振兴思路

实施乡村振兴战略，必须明确工作思路与着力点⑦罗必良.明确发展思路，实施乡村振兴战略［J］.南方经济，2017（10）：8-11.，农民是主力军，农业是主阵地，农村是主战场。乡村振兴依托主体应该是农民，充分发挥农民主人公主观能动性，增强农民自身责任感和使命感；产业基础是农业，根本路径是要促进城乡要素双向流动，以产业有机融合为抓手，提升农业产业竞争力，充分激活农业和农村活力。实施乡村振兴战略应把经济发展放在首位，当然并非以牺牲资源环境为代价，提升农村发展内生动力。按照梯度优先发展的思路，在条件允许（有一定产业基础）的地方先行实施，逐步带动周边地区经济发展，最终实现乡村经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”全面发展，实现乡村振兴。

（二）推动乡村振兴的政策取向

1.顶层设计是保障。国家层面做好协调工作，做好顶层设计，统筹规划，为各地区实现乡村振兴指明方向，同时统筹协调各部门，为地区工作开展提供全方位支持。同时，制定并完善配套政策，比如财税政策、农业政策、农村社会保障体系等。各地区政府部门应依托地区资源禀赋和实践，做好总体规划，具体贯彻落实。地方政府应制定相应人才引进政策，并提供相应金融支持，完善劳动力市场，加快农村劳动力转移，促进城乡要素双向流动，实现资源优化配置。

2.生产要素投入是前提。实施乡村振兴战略，关键要解决好“人、地、钱”这三大要素问题，“人、地、钱”是主线⑧罗必良.明确发展思路，实施乡村振兴战略［J］.南方经济，2017（10）：8-11.。人的问题可以通过城乡双向流动解决，即农村过剩人口向城市转移，获取稳定的工资性收入，城市具有涉农相关知识和技术的高层次人才向农村流动，实现人的要素优化配置。农村过剩劳动力向城市转移是受城镇较高收入水平和较高生活质量的吸引，然而正是因为农村地区乡土气息浓厚，导致城市高学历、高层次人才对其望而却步、望而生畏，即使农村地区具有优越的生态环境。农村地区培养出来的大学生最后较少愿意再回乡，城市中的大学生更不愿意出城，造成农村地区人才源源不断流失，人力资本存量递减。舒尔茨认为：“土地本身不是使人贫困的主要因素，而人的能力和素质却是决定贫困的关键”⑨（美）T·W舒尔茨.论人力资本投资［M］.北京：北京经济学院出版社，1990.P44.，人力资本在经济发展过程中起着关键作用，在乡村发展过程中亦是如此。如何解决人的因素，成为目前实施乡村振兴战略进程中亟需解决的现实问题。目前，我国农村和城市诸多差距导致人才向城市集中的现实，这在一定程度上促进了农业农村的发展，尤其是加速了土地流转，扩大了农地生产规模，但也产生了诸如乡村人口结构严重失衡、留守在乡村的大多数是老人、妇女、儿童等社会问题，造成乡村地区人才空心化。因此，乡村振兴的首要问题应该解决人这一要素，即如何吸引人才回流的问题。人在进行决策时都是理性的，即基于自身利益最大化角度择优选择。

因此，各地政府部门应制定适当的人才引进政策，加大人才引进力度，通常情况下影响就业的因素主要是待遇、发展前景、医疗服务及将来子女教育等方面，薪资待遇问题相比较容易解决，如何能够为回流的工作人员提供较好的医疗和教育问题是比较现实的问题，需要政府各部门进行协调，比如将来就医可以给予特殊优待，教育方面允许在城里一些学校进行择校等方式，以解决返乡工作人员当前及后顾之忧。有效的制度安排是促进经济发展的决定性因素⑩卢现祥.新制度经济学［M］.武汉：武汉大学出版社，2004.第28页.，但是政策的制定要采取精准策略，即政策精准、地区精准和人才精准，不同地区要结合地区资源禀赋及产业优势，制定精准的人才引进政策，吸引亟需的人才。政策支持加上乡村地区天然优越的生态环境，必然将吸引一部分人回乡工作。通过鼓励农民创业和培育一支懂农业、爱农村、爱农民的 “三农”工作队伍，促进农业农村发展人力资本的积累。

土地要素是农业发展的源泉，是农民的“命根子”。盘活土地要素资源是降低农业生产成本，提升农业竞争力的关键。近年来随着“三权分置”制度逐步完善，土地流转有序推进，但是目前我国农业仍然以散户分散经营为主导，长期不利于农业现代化水平的提高。十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年，无疑给农户吃了颗定心丸，为此盘活土地经营权成为今后亟需解决的问题，即将来谁来种地的问题，将土地集中到种粮大户、种粮能手或其他新型经营主体手中，提高农业生产效率，实现资源优化配置。主要可以通过劳动力向城镇、向非农产业转移，创新农业规模经营方式。

乡村振兴离不开资金源源不断的投入，钱的要素也是必不或缺的。钱的要素主要可以通过两个方面来解决，即内因和外因。内因就是主要依靠乡村内部盘活各方面资源要素，依托各地区产业基础，通过产业融合有效提升产业竞争力，创新新型业态，自主创收，当然国家层面应该给予一定的财税政策优惠，乡村地区的创收尽可能用于乡村发展，减轻地方和国家财政压力；外因就是以项目为支撑，依托金融部门提供融资，或者引入社会工商资本参与。