城乡融合视野下农村社区公共安全管理面临的挑战与对策

◎彭文静

习近平总书记曾深刻指出，公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。特别是在城乡融合背景下，农村社区建设已经成为解决当前城乡融合发展的有效途径。可以说，农村社区公共安全管理事关农村社区居民根本利益，农村社区公共安全管理是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分，承担着化解灾害风险、处置突发事件、保护人民群众生命财产的重任。当前，我国正处在社会转型关键期，社会风险和社会冲突无形之中增加了农村社区公共安全管理难度，因此，我们应该从农村社区公共安全管理问题出发，掌握农村社区公共安全管理特点和规律，不断提升农村社区公共安全管理水平。

一、城乡融合与建设农村社区的必要性

城乡融合作为城乡发展一体化发展重要路径，国家很早就从政策和财政投入方面支持城乡一体化发展，党的十七大报告就明确提出将推进城乡一体化发展作为当前工作的重要任务，努力开创城乡经济社会发展一体化新格局；在十八大报告中也明确指出，推动城乡发展一体化，解决好“三农”问题是全党当前工作的重中之重；在十九大报告中也提出，要以城乡融合发展促进乡村振兴。可以说，当前推进城乡融合已经成为当前党的重要工作，因此，我们应该更加深刻的理解城乡融合的科学内涵。

首先，更加科学的理解城乡融合。城乡融合是城乡一体化发展的重要目标，城乡一体化发展并不是简单的让农村城市化，农民市民化，推进城乡一体化就是将农村发展成为城市。这种理解显然带有一定片面性。城乡一体化发展从最本质的层面理解，应该是将城市建设的更像城市，将农村建设的更像农村，根据城市和农村发展实际，采取不同的发展策略和发展方式，实现城市和农村协调发展、平衡发展、可持续发展［1］。在发展过程中，我们要保持城市和农村各自发展特点，同时也要相互借鉴，城市要吸收农村发展优点，农村发展也要吸收城市优势资源。在城乡融合视野下，要让农村保持良好自然风貌和特色文化，同时也要在基础设施和配套公共服务上有所作为，让农村人也享受到城市生活的便利性，否则不仅农村人口还将大量外流，甚至根本无法吸引优秀人才。长此以往，农村将会消失，就会动摇农业发展基础，甚至会影响国民经济正常发展。

其次，将城乡融合发展作为乡村振兴战略实施现实路径。党的十九大报告明确提出要推进乡村振兴战略，通过解决“三农”问题为实现“两个百年”奋斗目标奠定基础。可以说，实现城乡融合既是时代发展的必然要求，也是推进乡村振兴战略的现实途径。一方面，城乡融合发展是当前现代化建设发展的现实路径，城乡融合发展就是充分发挥城乡互补性，将城市公共服务和基础设施进一步向农村地区延伸，而农村应该通过建设现代农业、生态农业、绿色农业为城市提供良好产品供给和绿色生态环境。实现城乡融合，城市离不开乡村支撑，没有乡村支撑城市发展将会成为无水之源；同样乡村发展也离不开城市带动，如果没有城市带动，农村现有资源根本无法实现效率发展和效益发展，推进城乡融合是乡村振兴战略的现实路径。另一方面，城乡融合有利于解决“三农”问题和“城市病”问题，城乡融合发展就是要解决经济社会发展的不合理因素，解决城乡发展之间各种障碍和问题，在基础设施、生态环境、公共服务、市场规则和生产要素之间实现共通共享。改革开放初期，我国大量农村剩余劳动大量向城市转移，促进城市经济发展；但随着改革深入，我国劳动力红利逐渐减少，大量优质劳动力在城市定居，当前农村人口凋零问题亟待解决。同时，我们也要看到，城市在发展过程中也出现了环境、基础设施、汽车、水资源等城市病，要想解决这些问题就需要坚持城乡融合发展，促进乡村振兴。

最后，农村社区发展是城乡融合发展的必然结果。一方面，当前随着城乡融合发展，推进城乡基本公共服务均等化迫在眉睫，但由于制度原因和历史因素影响，我国广大农村地区在基础设施建设和公共服务方面始终滞后于经济发展，公共财政对于农村建设和发展支持有限，依赖于农村现有资源很难跟上市场化改革步伐，特别是当前集体经济组织能力较弱，对于农村社区建设支援有限。加之，当前城市与农村之间生产要素流通不畅，农村公共产品供给不足，农村经济社会发展已经受到严重影响［2］。虽然近几年开展了新农村建设，但财政支持比重和公共服务投入还是没有惠及所有村庄，与城市社区相比，很多农村地区仍然没有摆脱脏、乱、差问题，广大农村居民还没有切实享受到改革开放发展成果，因此，当前农村社区建设正是解决这些问题的有效途径。另一方面，推进农村社区发展是适应当前基层社会组织管理方式变迁的现实需求，新中国成立以来，我国广大农村社会生活实际上都处于一个较为封闭的同质性社会之中，生活基本围绕农业生产展开，在组织管理体系上村委会发挥绝对领导核心作用，而权利和福利享受是建立在村民户籍和村土地集体所有制基础之上，其中有部分农民和外来人口因为不具备上述条件而无法享受相应福利待遇。而随着改革开放逐渐深入，农民与土地关系逐渐弱化，村庄维系作用也同样在减退，村委会作为农村社会管理的作用和能力也随之弱化，一些经济较为发达，交通便利的村庄，人口流动性大，社会管理和服务难度更大。特别是在治安方面，诸多突出问题逐渐显现。因此，构建新型社会组织和管理方式成为农村发展的必然需求，农村社区也就营运而生。而农村社区公共安全管理是农村社区建设的重要内容，但从实际发展看，当前我国农村社区公共安全还存在诸多亟待解决的问题和挑战。

二、城乡融合视野下农村社区公共安全管理面临的主要挑战

当前，城乡融合已经成为实施乡村振兴战略的重要路径，对于促进农村经济社会发展，推动城市基础设施建设向农村覆盖，促进城市公共服务向农村地区延伸，推动农村社会建设等方面都有积极作用。在此背景下，农村社区也得到了快速发展。但在成绩背后，我们还要看到，当前农村社区公共安全管理还存在政府重视程度不够，相关法律制度还不够健全，相应组织建设不完善，财政投入不足和管理人员素质有限等诸多问题。

首先，虽然农村社区发展得到了国家政策和财政支持，但部分地区主要领导还是没有真正意识到农村社区对我国乡村振兴战略和城乡一体化发展战略的现实意义，特别是对于社区安全体系建设支持力度还不够，相关部门对农村社区监管管理还不够。当前，我国正处在社会转型关键期，各种社会矛盾和利益冲突不断爆发，由于对农村社区公共安全管理重视程度不够，导致很多安全管理方面问题出现。在农村社区治理和服务过程中，各个参与主体都从自身利益出发，而没有真正深入社区治理本身，将自己利益置于整体利益之中，最终导致社区安全保障性不足［3］。此外，在管理方式方法上也存在不合理地方，农村社区作为新兴事物，更需要各级部门和社会组织精心呵护，但从实际效果看，县乡两级和具体参与社会管理相关部门对农村社区管理还不够，一方面是由于当前规章制度的不完善，缺少管理依据和管理手段；另一方面，是由于当前管理部门服务意识还不到位，并没有将农村社区作为一个独立服务单元来看待，导致农村社区公共安全管理部门权力过于集中，外部又缺少有效监督，工作质量和服务水平有限，严重影响了农村社区和谐稳定。

其次，农村社区公共安全管理法律制度不完善。当前，关于农村社区公共安全管理方面国家还没有出台一部完整的法律，一旦发生问题矛盾只能从已有的法律法规中寻找零散规定，且这些规定出台初衷也不是针对农村社区公共安全管理，这就导致为数不多的法律法规在内容上也比较模糊，针对性和操作性都不是很强，对于农村社区公共安全管理参与各方的权利和责任落实不够明确，措施落实也缺乏时效性，最终必然会影响农村社区公共安全管理水平。同时，我们也看到，当前部分农村社区为加强公共安全管理也仿照城市社区管理结合农村社区公共安全管理特点制定了一些社区安全管理制度，但由于专业性和权威性有限，往往不能约束和整合各方力量投入到农村社区公共安全管理工作之中，最终导致管理工作力不从心。此外，在农村社区公共安全管理组织方面，还存在管理组织不健全、管理组织职权分割不明确，管理主体还不够明确，因此，在具体管理工作落实上很容易导致农村社区公共管理效率过低，虽然有组织但并不能发挥出其应有作用。

再次，农村社区公共安全管理财政投入不足。农村社区安全管理的重要提前就是拥有完善的安全基础设施，而这些基础设施建设必然需要大量资金投入，显然当前羸弱的农村集体经济并不能支撑起如此复杂的安全基础设施建设，这就需要政府公共财政投入，但当前政府对于农村社区安全管理重视程度不够，仅有部分公共财政投入到农村社区公共安全领域，导致农村社区公共安全教育基础设施建设不够完善。同时，随着信息技术发展，传统社区安全防范技术已经很难在对高科技手段犯罪分子起到防范作用，因此，就更需要加强农村社区公共安全基础设施建设，从而达到更好的安全标准，让农村社区居民更安心。

最后，农村社区公共安全管理人员素质有限。与城市社区公共安全管理人员相比，由于农村社区公共安全管理资金投入有限，很多高素质管理人才根本无法引入进来，从事公共安全管理的多是村委会成员或雇佣一些老年人，他们在工作中依然采取过时的思维模式和管理方法，面对日益复杂的农村社区公共安全治理环境，很难在实际工作中取得良好管理效果。随着城乡融合不断发展，农村社区公共安全影响因素逐渐增多，如果仅仅依靠农村社区自身力量进行社区公共安全管理很难做好所有工作。特别是当前农村社区居民文化素质相对较低，部分居民认为社区应该为自己提供一切服务，而不需要自己对公共事业进行考虑，居民很少参与到社会公共安全管理之中，农村社区公共安全事件发生率要远远高于城市社区公共安全发生率。总之，当前由于多重因素影响，在农村社区公共安全管理工作上还存在很多不足，因此，就需要结合当前城乡融合发展时代背景，通过制定行之有效的对策来解决上述问题。

三、城乡融合视野下农村社区公共安全管理问题的应对策略

城乡融合不仅要让农村居民享受到城市的生活质量，同时还要享受到同样的公共服务，而社区公共安全管理服务就是公共服务重要方面，因此，为提升农村居民享受公共服务质量，应该从当前我国农村社区公共安全管理问题出发，通过转变政府职能，提升领导重视程度，制定和完善相关法律制度，加大对社区公共安全基础设施投入，提升管理人员素质，充分调动农村社区居民参与积极性等方面，从根本上解决当前农村社区公共安全管理相关问题。

首先，转变政府职能，提升领导重视。农村社区拥有安全舒适环境是农村社区存在的必要前提，因此，政府应该重新定位自身角色，充分认识农村社区发展对解决“三农”问题的重要意义，对实现农村振兴战略的现实作用［4］。特别是直接对农村社区公共安全管理的主要领导，更要从思想观念和行为方式上进行转变，高度重视农村社区公共安全管理工作。政府作为公共安全的直接提供者和组织者，应该从行政管理职能向社会性服务职能进行转变，将管理触角伸向农村社区，切实履行公共服务职能，为社区居民提供安全保障。同时，在社区管理模式上要进行转变，畅通农村社区居民与政府组织之间的沟通渠道，倾听农村社区居民的心声和现实需求，充分保障农村社区公共安全建设资金，不断完善农村社区公共安全基础设施，为农村社区安全管理创造更加优质环境，并按照相关规定规范各个参与社区管理主体行为。

其次，制定和完善相关法律制度，为管理工作开展提供依据。当前，国家还没有针对农村社区公共安全领域出台专门的法律条文，因此，应该从发展大局角度出发，通过人民代表大会提案方式，提请全国人大及相关部门制定出台一部有针对性、时效性和可操作性的法律条文，对各个参与主体的权利义务关系进行明晰，对相关部门的管理职能进行明确，对各个参与主体的地位进行规范，从而为相关部门开展管理工作提供法律依据。同时，农村社区作为单独组织，也应该根据农村社区公共安全管理特点，结合农村社区管理实际，按照国家相关法律的要求制定相关制度，对农村社区公共安全管理相关工作进行规范。

再次，进一步加大对农村社区公共安全管理财政投入。财政投入是农村社区公共安全管理的前提和基础，特别是在农村社区公共安全管理基础设施建设更依赖于财政投入。因此，政府和相关部门应该从农村社区发展实际出发，从切实保障农村社区居民生命财产角度出发，将农村社区公共安全管理费用纳入到县乡两级财政预算中，并加强财政费用使用监督，将财政投入的每一分钱都使用到合理之处。

最后，提升管理人员素质，充分调动农村社区居民参与积极性。一方面，应该加强农村社区公共安全管理人员素质，在人员选择上引入文化水平和素质较高人员，政府应该加强这部分人员培训，不断提升他们的专业能力和综合素质。另一方面，农村社区公共安全管理服务于农村社区居民，因此，鼓励农村社区居民参与农村社区安全管理，通过社区自治来提升农村社区公共安全管理治理水平。

总之，农村社区安全管理与农村经济社会发展息息相关，作为农村社会公共安全管理的重要方面，对于保障农村社区居民生命财产安全起到不可忽视的作用。特别是随着城乡融合速度不断加快，农村社区安全治理不能仅仅依靠政府和村委会的行政手段，而应该充分发动社区居民参与到公共安全管理之中，同时还应该加强内外联动，不断鼓励社会组织参与社会公共安全管理中来，并且借助多元化管理理念，构建社区、居民和政府之间的沟通平台和渠道，形成主体之间的良性互动，推动农村社区公共安全管理工作不断发展。