推进农业水价综合改革的难点与对策

摘要：目前，全国农业水价综合改革已由试点转为全面推开，在取得明显进展的同时，也存在部分地区进展不快、配套政策不落实、干部群众积极性不高等现象，笔者根据深入调查研究，分析认为存在改革的工程基础还不牢靠、地方财力不足、政策空间有限等原因，结合工作实际，提出了四方面对策建议，供有关方面参考。

关键词：农村；水价；综合改革；研究

全國有2000多万处以小水池、机井、塘坝、渠道等为主的小型农田水利设施，这些设施直接服务于农业生产和农民生活，发挥了很好的作用。这些设施也与大多数农村公共设施一样，点多、面广、量大，运行管理好是一个难题。近年来，推行小型农田水利设施产权制度改革和运行管护机制创新、农业水价综合改革和健全基层水利服务体系，对扭转小型农田水利设施重建轻管趋势、强化工程运行管理发挥了一定作用，一些规模化种植经济作物区域依托农业水价综合改革成功引进社会资本参与农田水利设施建设和管理，但在大多数地区农业水价综合改革推进还面临一些困难，原来制度设计的促进节水、促进工程良性运行等两项效益还没有充分体现。

一、当前面临的主要困难

（一）改革进展不快。2016年国办印发《关于推进农业水价综合改革的意见》要求用10年时间基本完成农业水价综合改革。据分析，全国应实施农业水价综合改革的有效灌溉面积约8亿亩，目前已实施约1.3亿亩。大部分省份不同程度存在农业水价综合改革方案不细、保障措施不实、相关部门沟通协调不到位等问题。各地还不同程度存在改革方案目标不明确、任务不具体等问题，整体改革进度不理想。

（二）配套政策难细化。目前农业水权制度尚未建立，作为最严格水资源管理制度中“三条红线”之一的用水总量已落实到县级行政区，尚未落实到行业，不具备进一步细化到灌区、农户和田块的制度体系。各级地方政府出台的推进农业水价综合改革文件中基本未就建立农业用水的精准补贴提出具体政策。

（三）部分地区存在畏难情绪。农业灌溉水费是一项生产经营性收费，实行农村税费改革后，农业灌溉水费实际上成为面向农民直接收费的项目，尽管灌溉付费如同农民购置种子、化肥、农药等生产资料性质一样，但由于农民的水商品意识不强，农民对水价调整较为敏感、不同程度存在抵触情绪。不少地区把灌溉水费作为农民负担监控，这些地区基层政府难以承受改革成本，对推进改革存在畏难情绪。

二、原因分析

（一）改革的基础不牢。各地现有农村水利设施普遍存在建设标准低、年久失修、不配套，农村河塘淤积、堵塞严重、水系紊乱等突出问题，中型灌排泵站设备完好率只有40 %左右、60%的中型灌区不配套，灌溉服务不能让农民满意，水费就难收缴。目前大中型灌区支渠以下大部分缺乏用水计量设施，农村机井大多只能采取以电折水代替精准计量，农业水价综合改革要求的总量控制和定额管理难以落到实处。

（二）价格调整空间有限。国办文件要求农民水费总体不增加，现行全国平均地表水灌溉水价在0.09元/立方米，约为运行成本的50%，全国亩均灌溉用水380立方米，如果水价达到运行成本且水费支出基本稳定，则每亩需要节水190立方米，单方水的节水成本在5—8元，不但节水成本巨大，而且大部分地块不具备这么大节水潜力。

（三）精准补贴难落实。推行农业水价综合改革中设定了超定额累进加价制度，目前各省发布的灌溉用水定额综合考虑了作物生长需要和水资源条件等因素，总体偏松、偏大，正常情况下很难触发累进加价，但对节水能力不足以弥补水价调整的部分，意味着精准补贴只能来源于财政补助，目前中央财政用水农田水利类资金不能用于水费精准补贴，更多的需要加大地方特别是县以下财政投入，而任务重的多为农业大县，县级财政困难，落实精准补贴相对困难。加上田间农田水利工程水价管理政策空缺，造成直接负责受益范围较广工程运行管理的农民用水户合作组织运转困难、作用发挥受限。

三、加快推进改革的对策建议

（一）进一步加强农田水利设施建设。习近平总书记明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，当前，实施乡村振兴战略和国家节水行动对推进农业节水都有明确要求，因此，加强农田水利建设，不但夯实农业发展基础和提升节水能力，而且可以为实施农业水价综合改革创造条件从而更好地促进节水。要按中央部署，2020年基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套与节水改造任务，尽早启动大中型灌区现代化改造工程，进一步巩固大中型灌区在国家粮食安全中的核心地位。大力发展高效节水灌溉，在有条件的地区建设一批重大高效节水灌溉工程，确保国家“十三五”规划提出的新增1亿亩高效节水灌溉面积任务落实。开展中型灌排泵站和小型农田水利设施达标提质，推进农村河塘沟渠整治，稳妥推进节水灌溉饲草料地建设。把灌溉用水计量设施作为重要建设内容，新建和改造工程同步配套计量设施，其他工程尽可能配套计量设施到斗渠口。

（二）进一步完善改革支持政策。在加大财政投入的同时，鼓励地方基层政府和受益主体用好金融支撑政策，鼓励和引导社会资金参与农田水利设施建设和管理。建议中央和地方财政加大对农田水利设施管护的补助，相关部门完善灌排工程运行管理费用补助、农业水价综合改革补助资金使用办法，使用对象扩大到农村集体、农户、新型经营主体、农民用水合作组织、专业化服务组织等，明确“以奖代补、先建后补”的补助模式，允许补助资金用于农业水价综合改革的精准补贴和节水奖励。建立健全农业水价形成机制，大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，大中型灌区末级渠系和小型灌区农业水价，可实行政府定价，也可实行协商定价。供水价格原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平，区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，在终端用水环节探索实行分类水价。实行农业用水定额管理，逐步实行超定额累进加价制度，促进农业节水。

（三）进一步强化农业用水管理。建议逐步将农业灌溉初始水权公平分配到灌区、地块，确权颁证到户，实行农业灌溉用水总量控制和定额管理。健全灌溉用水定额定期修订制度，加强灌溉试验站网建设和灌溉制度推广应用。培育和规范水权交易市场，鼓励农业用水权在灌区内部用水户或用水组织之间进行交易。县级以上地方人民政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可以回购灌溉用水户或用水组织水权内节约的水量，回购的水量可以用于灌区水量的重新配置，也可以用于水量交易。切实抓好用水效率考核与问责，形成农业节水倒逼机制。

（四）进一步大力推进农村水利设施标准化规范化管理。加大《节水灌溉技术规范》等系列农田水利技术标准的宣传力度。建议水利部提出灌区、泵站等农田水利工程管理责任、安全运行、管理人员、管理经费、管理设施、日常监测、维修养护、信息化等方面规范化标准化要求，指导地方细化标准和制定实施方案。全面推广应用农村水利管理信息系统，实现数据全面、准确、实时更新，有条件的灌区、高效节水灌溉项目大力推进工程管理信息化、灌溉精准化。同时，进一步加大农业水价综合改革政策、试点经验、推进举措的宣传，打消基层干部群众的思想顾虑。

参考文献：

1.鄂竟平：持续深入学习贯彻习近平总书记治水重要讲话精神，水利部网站 2018年7月17日

2.《2017年水利部农业水价综合改革座谈会材料汇编》，水利部农村水利司 2017年12月

3.《关于加大力度 推进农业水价综合改革工作的通知》，发改价格[2018]916号

4.《关于推进农业水价综合改革的认识与思考》，温立平 《中国农村水利》 2015年第8期

（作者单位：中国灌溉排水发展中心）

责任编辑：凌玉