涉农惠农资金“中梗阻”现象的分析及对策

刘卫

摘要：近年来，国家不断加大支农惠农力度，涉农惠农政策的“真金白银”越来越多，国家对农村的资金扶持力度之大前所未有。然而，普通农民群众对此感受并不明显，其原因很大程度在于涉农惠农资金被中间渠道拦截，导致资金无法顺利落实到农民手里。涉农惠农资金在实际运行过程中产生的弄虛作假、骗取套取、挤占挪用等“中梗阻”现象，严重损害了农民的切身利益，对党和国家新农村建设事业产生极坏的影响。本文对涉农惠农资金“中梗阻”现象进行了剖析，探讨了涉农惠农资金“中梗阻”问题产生的影响和原因，并提出了相应的解决对策。

关键词：惠农资金；中梗阻；对策

近年来，国家不断加大支农惠农力度，涉农惠农政策的“真金白银”越来越多，国家对农村的资金扶持力度之大前所未有。然而，普通农民群众对此感受并不明显，其原因很大程度在于涉农惠农资金被中间渠道拦截，导致资金无法顺利落实到农民手里。加强对涉农惠农资金“中梗阻”的治理，已成为当前各级政府面临的较为严峻的现实问题，亟待加以解决。

一、涉农惠农资金及其“中梗阻”概述

（一）涉农惠农资金的范畴界定

本文所说的涉农惠农资金，指的是由中央、省、市、县各级政府安排的用于支持农村经济社会发展，旨在解决“三农问题”的财政专项资金。从资金性质上可以分为财政补贴、政策奖励和专项补助三类，从资金用途上可以分为工程项目类补助资金和生产、生活及社会补贴性资金。具体涉及财政、农业、林业、水利、交通、社保、民政、教育、医疗、卫生等多个部门，涵盖农业产业发展、农村基础设施建设、农村社会保障体系建设等多方面的资金。总之，凡是投向农村，用于扶持农村各项事业发展，农民能从中受惠的财政资金，都可纳入涉农惠农资金范畴。

（二）涉农惠农资金的运行模式以及理想状态

涉农惠农资金的运行模式，是以各级政府根据我国农村实际制定支农惠农政策，由各级财政将涉农惠农政策配套的财政专项资金列入预算，并逐级拨付使用。工程项目类补助资金一般是由乡镇政府在充分的调研基础上，结合农民诉求向县级以上政府申报项目，待项目通过审批立项后，县级以上政府将项目资金分批拨付使用，项目实施结束后，通过报账的方式补助到位。各种补贴性资金，有的是通过银行账户或现金直接发放和兑付到农民手中，如种粮直补、农资综合直补、低保、五保等；有的是通过补助到单位，对农民个人实行减免的方式补贴到位，如新农合、家电下乡等。

涉农惠农资金运行的理想状态具体表现为，政策制定科学合理，项目申报真实可行，在充分的政策宣传和信息公开、透明的资金发放渠道、完善的监管机制等基础上，落实国家支农惠农政策不走样，使用涉农惠农资金不打折扣，政策落实和资金发放不会被中间渠道拦截，每一笔资金都投向农村，每一分钱都用在农民身上，实现农业增长、农民增收、农村社会和谐稳定。

（三）涉农惠农资金使用的现状

1.涉农惠农资金发挥巨大作用——缓解“三农”问题

大量财政支农惠农资金的投入，为农村经济发展注入了新鲜血液，激发了农村经济发展的活力，提高了农业的综合生产能力，促进了农业和农村经济的持续发展，强化了国民经济的基础。在各种支农惠农资金的支持下，农村生产生活条件得到极大的改善，农业产业化建设取得长足发展，农民收入呈几何式增长。大量财政补贴性资金投入到农村医疗、教育、卫生、社会保障、困难救济等领域，在很大程度上缓解了农民的负担，提升了农民的生活质量，农民生活幸福指数大大提高。

2.涉农惠农资金管理使用问题——“中梗阻”现象

虽然涉农惠农资金的投入给农村带来翻天覆地的变化，对农村经济社会发展产生了重大而积极的影响，但是在其实际运行过程中仍然存在诸如挪作他用、截留滞留等现象，大大降低涉农惠农资金的使用效率，未能充分体现国家实施支农惠农政策的初衷。在政策的执行过程中，存在国家政策达到农民这里时会发生变化或走样，政策落实和资金使用上张冠李戴。上述这些现象我们统称为涉农惠农资金“中梗阻”。

二、涉农惠农资金“中梗阻”现象的影响

（一）直接损害农民的切身利益

涉农惠农资金数量大，涉及面广，已经渗透到农村生产和生活的各个方面，全方面惠及广大农民群众。但在实际发放时，很容易遭到来自中间渠道道德风险的狙击，被部分基层干部和具体经办人员利用手中权力采取各种伎俩侵占。

涉及农村生产生活的各种补贴，如粮食补贴、农资综合补贴、农机补贴、家电下乡、退耕还林补贴以及农村低保、社保、扶贫款、救灾救济款等资金被虚报冒领、截留扣留、侵占克扣，使国家出台的一系列支农惠农政策发挥的作用不明显，惠农补贴对提高农村生产生活水平、增加农民收入、减轻农民负担的效果不理想，直接损害了农民的切身利益，严重伤害了农民的感情，支农惠农政策的落实和惠农补贴的落实成为了农民心头挥之不去的痛。

（二）阻碍制约农村经济的发展

每年数额巨大、种类繁多的涉农资金在“中梗阻”问题的影响下，严重阻碍和制约了农村经济的快速发展。项目主管单位和项目实施者相互勾结，通过夸大概算、弄虚作假、虚报支出等手段套取骗取涉农项目资金，造成涉农项目资金损失浪费严重，使得原本用于支持农村基础设施建设和农业产业发展的涉农支农资金被挤占挪用，致使涉农项目建设资金短缺，农村基础设施建设不能满足需求，农业生产能力未能得到有效开发，农业产业发展扶持力度不够，农村经济发展严重滞后。

（三）破坏农村社会的和谐稳定

涉农惠农资金“中梗阻”问题是与农民利益息息相关、农民最关心的问题，不仅关系着党和国家新农村建设各项政策的落实，更关系着农村社会和谐稳定的大局。

涉农惠农资金在项目实施或资金发放过程中遭遇的“中梗阻”问题，不仅直接损害了农民的个人利益和农村经济的健康发展，更严重破坏了农村社会的和谐稳定，以致农民群众在很多时候不相信政府，不相信干部，对政府发出的声音持怀疑态度，使政府公信力严重丧失。

三、涉农惠农资金“中梗阻”现象产生的原因分析

（一）涉农惠农资金运行机制方面的原因

涉农惠农资金从政策制定的源头上留下了“中梗阻”隐患。从源头上看，负责制定涉农政策、管理分配涉农资金的部门众多，因部门职能的独立性，各涉农主管部门之间沟通、协调不够，在制定政策和分配资金时“各办各的席，各上各的菜”。資金拨付使用的中间环节过多，增加了涉农惠农资金“中梗阻”的概率。原本涉农惠农资金拨付使用基本流程为：财政部门→主管部门→乡镇→村→农民个体。在这个流程中，涉农资金由财政部门拨出到落实到农民个体手中，必须经过主管部门的“二次分配”。但在每个预算环节执行过程中，极可能因部门利益或部门利益个人化，使涉农资金在再调整和再分配时面临“中梗阻”风险。

（二）涉农惠农资金监管制度方面的原因

虽然各级政府已经意识到加强涉农惠农资金监管制度建设的重要性，但是在涉农惠农资金实际运行中却屡屡出现问题。其原因主要表现在两个方面：一是制度不健全，体系不完善。涉农资金制度可操作性不高，不能及时有效地对涉农资金的运行情况进行约束；现行制度内容重涉农资金的管理运行，轻监督制约设计，仅有的监督制度也缺乏透明、公开、全员参与的设计；责任追究制度缺乏可执行性，涉农资金管理使用各个环节的具体责任不明确，责任追究往往成为一纸空文。

二是制度成摆设，执行不到位。部分地方政府和基层干部出于主观或客观方面的原因，对涉农资金相关制度规定不理解、不执行、或执行制度存在偏差，不严格按执行各项涉农资金管理使用制度，总想设法缩水走样、搞变通、走形变味。加之涉农主管部门不严格执行涉农资金的监督检查制度，在资金分配时“插手”，资金监管时“甩手”，监督检查流于形式，出现制度执行不力，甚至不执行的情形，使制度存在一定程度上的 “空转”，为不法分子实施暗箱操作提供了可乘之机。

如果说前述两个原因只是为涉农惠农资金“中梗阻”的出现创造了条件、提供了机会，但并不一定会出现“中梗阻”现象的话，那么，一旦负责涉农惠农资金使用和管理的地方干部的价值观、权力观和政绩观发生扭曲，产生了腐败意愿和商业动机，就犹如“猫枕咸鱼”，涉农惠农资金“中梗阻”将无可避免。

（三）涉农惠农资金管理者个人素质方面的原因

一是“官本位”思想对地方干部的侵蚀。部分官员缺乏党性原则，群众观念淡漠，官僚主义等“四风”问题突出，导致权力观和政绩观发生扭曲，想问题、办事情首先考虑的是自己的政治前途和官场利益，为了“捞政绩”而不择手段，甚至不惜牺牲党和群众的利益，把涉农惠农资金也当成可供利用的“资本”而随意支配使用。

二是“拜金主义”对价值观的冲击。在拜金主义的错误理念影响下致职业操守日益沦丧，权力观、利益观出现错位，不能坚持“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的理念，私欲膨胀，道德观念滑坡，法纪观念淡薄，认为“有权不用，过期作废”，把管理涉农资金的权力当作为自己谋取私利的工具，涉农惠农资金成了他们眼中的“唐僧肉”，产生了“靠山吃山”的错误想法，乘机捞上一把。

四、解决涉农惠农资金“中梗阻”问题的对策

（一）优化涉农资金运行体制环境

一是整合资金渠道，统筹项目安排。将目前分散管理的数十项涉农补贴资金整合为五大类，即农村基础设施建设类、农业生产类、惠农补贴类、救灾救济类、社会事业建设类。对性质相同、用途相近的资金进行整合归并，并在每大类范围内建立项目库，科学合理地进行涉农资金项目管理。在内部建立统一协调的制度和机制，由统一的部门对涉农资金和项目进行管理，对涉农资金进行统筹安排，避免多部门、多渠道操作，从而杜绝项目、资金重复和交叉，堵死重复立项、多头申报的口子。

二是压缩分配流程，减少中间环节。一方面，从源头上改革涉农项目资金的分配方式，将涉农资金的分配流程压缩为财政部门→乡镇→村→农民个体，取消主管部门的“二次分配”，由财政部门直接下达专项资金到项目上；另一方面，在惠农补贴发放时尽量减少中间环节，缩小基层干部操作的空间，扩大“直补”范围。通过“指标统一下、资金一户管、服务一站办、结算一线通、补助一折发”的模式发放惠农补贴资金，减少涉农资金“中梗阻”的发生概率。

（二）加强涉农惠农资金制度建设和执行

一是加强和完善涉农资金制度建设。各项涉农资金制度应当有效衔接，形成完善的、可行的、科学的涉农资金管理制度体系。提高涉农资金制度的可操作性和适用性，强化涉农资金的监督制度建设，在加强财政、审计、纪检等日常监督的基础上，广泛引入受益人、利害关系人监督机制和社会监督机制，建立多层次、多形式的监督机制。明确涉农资金管理使用各个环节的职责以及责任人，明确各个环节的责任划分以及相应责任人应承担的责任，并将责任落实到人。

二是加强涉农资金管理制度执行力建设。在加强制度建设的同时，各地各部门要切实加强制度执行工作，不折不扣地执行涉农资金管理使用制度要加强对基层干部的教育和管理，牢固树立群众意识，筑牢思想防线，正确认识和理解制度，自觉执行和维护制度，严格执行涉农资金管理制度。要加强监督力度，将监督重心由原来的事后监督向事前、事中转移，加强涉农资金的全过程监管。要加强责任追究，对各种涉农资金违法违规行为严格查处。通过建立健全制度建设，严格执行制度，认真落实责任追究，加大对涉农资金违法违规行为的惩处力度，把权力关进制度的笼子里，用制度保障涉农资金安全运行。

（三）加强基层干部队伍建设

要加强对干部的教育，提高干部个人素质。切实解决好权力关、地位关、利益关的问题，促使干部明荣辱、知廉耻、守法纪，树立正确的价值观。要加强权力观的教育，引导干部正确运用和行使权力去为群众服务，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，从根源上消除“官本位”思想，增强公仆意识。对涉农职务犯罪行为，要发现一处查处一处，依法从严从快从重惩处，绝不姑息迁就、绝不心慈手软、绝不养痈为患。

（四）加强涉农惠农资金的创新监管

加强涉农惠农资金的创新监管，能够进一步促进资金的使用效益。一方面，通过建立涉农信息的大数据，有效减少虚报乱报现象，提高涉农资金的使用效率；另一方面，利用物联网技术实现对涉农资产的实时监控，有效减轻基层人员的工作量，从而提高监管效率。此外，还可以在监管制度和部门架构等方面进行创新与突破。

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（作者单位：重庆财经职业学院会计系）

责任编辑：欣文