改革开放40年来中国生态环境监管体制改革回顾与展望

〔摘要〕 改革开放40年来，伴随着中国经济的快速发展和生态环境的复杂变化，生态环境监管体制改革也走过了40年的历程，对于防治环境污染和保护生态环境发挥了重要作用。2018年是我国改革开放40周年，国务院整合成立生态环境部，生态文明建设目标对生态环境监管提出了更高的要求，必须进一步深化和完善生态环境监管体制改革。本文从提高政治站位、推进机构改革、拓宽监管主体、完善政策法规、提高监管费用和加强监管手段等方面全面回顾了40年来中国生态环境监管体制改革的内容，总结改革成果与经验，分析监管体制改革存在的问题诸如横向职能分散、纵向监管乏力和监管主体结构失衡等。最后，根据生态文明建设指导意见，从生态环境政策、监管网络、队伍建设和监管主体等方面对我国生态环境监管体制改革进行了展望。

〔关键词〕 改革开放40年；生态环境监管；体制改革

〔中图分类号〕X321 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）06-0028-08

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“中国大气环境污染区域协同治理研究”（17ZDA063）

〔作者简介〕郑石明，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，广东广州 510641。

一、中国生态环境监管体制改革背景

1978年是中国改革开放元年，从此走上一条蓬勃发展的康庄大道。伴随40年改革开放历程，我国生态环境监管体制改革同样经过了40年的发展，为我国生态环境保护工作做出了重要的贡献。在改革开放初期，为了大力发展经济，未能很好地重视环境保护，生态环境监管不力导致了我国生态环境不断恶化的局面。近十几年来，尤其是党的十八大之后，党和国家充分意识到生态环境的重要性，将生态环境保护提升到了前所未有的高度。党的十八大报告提出“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的生态文明建设目标，要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”，将生态文明“升格”到与经济、政治、文化和社会建设同样的地位。随着党的十八大以来生态文明制度建设的发展，自上而下加强环境保护的政治意愿不断强化。〔1〕

2015年4月25日，党中央、国务院印发了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，既是落实十八届三中全会精神的重要举措，也是基于我国国情做出的发展战略部署。生态文明建设是发展理念和方式的根本转变，涉及经济、政治、文化、社会建设方方面面，并与生产力布局、空间格局、产业结构、生产方式、生活方式以及价值理念等紧密相关，是一项全面的系统性工程。〔2〕2018年3月，在《中华人民共和国宪法修正案》中，生态文明被历史性地写入了庄严的宪法。生态文明写入宪法，具有了更高的法律地位，拥有了更强的法律效力。因此，完善与生态文明建设要求相适应的生态环境监管制度体系，是整个系统的重要一环，也是生态文明建设的重要保障之一。本文拟通过梳理改革开放40年来中国生态环境监管体制改革历程、监管机构变迁等，整理生态环境监管体制改革标志性政策以及总结取得的成功经验，提出生态环境监管存在的问题和如何转变监管思路，并展望今后生态环境监管体制改革的方向。

二、生态环境监管体制改革研究综述

（一）生态环境监管研究

生态环境监管体制是指环保部门为了保护和监管生态环境，进行统一监管并结合有关部门分工负责相结合的体制和责任机制〔3〕，国内外学者对此展开了研究。贺璇等在《“运动式”治污：中国的环境威权主义及其效果检视》一文中指出，我国的环境治理属于环境权威主义治理方式，环境监管是改善环境质量的关键措施，只有采用强制性的环境监管才能实现污染的有效治理。〔4〕龙文滨等则通过实证研究说明环境监管政策通过为组织或个人的环境行为提供制度性压力来实现改善环境质量的目标，制度性的环境监管是指政府通过制定涉及环境的法律、法规、政策、规定，以法律、制度的强制性压力来鼓励、引导、约束组织或个人的环境保护理念和行为。〔5〕李万新等则指出学者、实际工作者和公众普遍认为导致中国环境恶化的一个主要原因是政府环境监管和执法不力。而自由市场的倡导者认为只要有清晰的产权和补偿机制，理性经济人可以同时追求自我利益和保护环境。〔6〕Gilley认为自上而下的环境监管也存在较大弊端，它并没有为地方政府改善环境质量提供有效激励，环境治理的民主参与程度并不高，中央的各种环境监管政策往往得不到有效执行。〔7〕Li & Reuveny 等人指出民主国家具备的广泛公民参与、直接选举制、利益集团的博弈与游说等体制特征及制度运作促使“环境民主”（Environmental Democracy）作为其主要的环境监管模式。〔8〕

（二）生态环境监管体制改革研究

在我国改革开放历程中，生态环境监管体制也处于动态变化中，少数学者对此进行了相关研究。王金南等在《国家生态环境监管执法体制改革方案研究》一文中论述了建立独立的生态环境监管执法体制的必要性，评述了目前我国生态环境监管执法体制存在的问题〔9〕；芮元鹏等在《探索构建政府、市场和媒体三方共治的环境监管模式》中探索建立政府、市场與媒体三方共同监督、协同治理的长效机制〔10〕；周适在《环境监管的他国镜鉴与对策选择》中指出生态环境监管体制要强化依法处罚和问责力度，强化垂直监管并改进属地监管，加大监管资源向基层倾斜的力度。〔11〕

综上所述，学者们从法律、监管主体等不同角度对我国生态环境监管体制改革进行了分析，但都没有从历史的角度对40年来我国生态环境监管体制改革的具体内容进行研究。因此，本文将回顾改革开放40年来生态环境监管体制改革的主要内容，总结成功经验，分析存在的问题，并以生态文明建设目标为指导，展望我国生态环境监管体制改革的方向。

三、中国生态环境监管体制改革的回顾

（一）生态环境监管体制改革主要内容