乡村振兴与城镇化进程中城乡要素双向配置

蔡秀玲 陈贵珍

〔摘要〕 大量农村剩余劳动力和资本等随着要素单向流动的城镇化而不断向城镇转移，使农村发展失去生产要素的有力支撑，乡村衰落已成为中国现代化进程中面临的重大挑战。实施乡村振兴战略应将乡村与城市确立为并行发展的两个主体，实现乡村与城市有差异化的发展，使城乡要素在市场主导和政府引导下双向流动、优化配置。现阶段在旧的制度障碍尚未完全消除、新的制度供给还不充足的背景下，囿于资本等要素的逐利性，完全依靠市场实现生产要素的双向流动会对农村发展和农民福祉产生何种影响尚难下定论，需要在“乡村振兴战略”这一顶层设计下探索城乡共建共享循环系统等要素双向配置互动发展机制，通过深化土地制度改革，完善乡村基础设施建设，支持建立多种形式的利益联结机制等举措切实降低城乡要素流动成本，引导要素向乡村集聚，带动乡村产业振兴，实现城乡互促共融。

〔关键词〕 乡村振兴；城镇化；城乡要素；双向配置；差异化发展；城乡互促共融

〔中图分类号〕F291.3；F320.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）06-0051-08

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“农民工市民化进程中城乡要素平等置换分层路径研究”（13BJL064）

〔作者简介〕蔡秀玲，福建师范大学经济学院教授、博士生导师，福建福州 350017；

陈贵珍，福建师范大学协和学院讲师，福建福州 350116。

一、 问题缘起和文献简述

农业、农村存在的问题引起党中央的高度重视。自2003年以来的中央一号文件无不聚焦于三农问题，先后提出了“新农村建设”“美丽乡村建设”等统筹城乡发展战略，然而这些战略的发展思路多是将农村置于城市的从属地位，使用的政策手段也多是城市和工业对农村的反哺和扶持。基于新时代发展的需要，党的十九大报告进一步明确提出“实施乡村振兴战略”。乡村振兴，其关键在于通过现代高效农业和农村一二三产业融合实现产业兴旺，打破以往城镇化进程中要素单向流动的格局，实现城乡要素双向流动，特别是引导要素向农村配置已成为当务之急。

关于城镇化进程中城乡要素双向流动问题其实早已引起国内外学术界的广泛关注。文献检索显示，国外的相关研究主要集中于城乡间流动的生产要素类别，如人口、资金、能源、信息和技术等，以及它们之间的相互作用及其对城市和乡村发展的影响。Princeton（1975）認为城乡要素流动体现在人口流动、商品流动、资本流动、社会和公共服务五个方面〔1〕；Gugler（1991）提出“人、商品、技术、货币、信息和思想在城乡间的双向流动”不只是发展过程的特质，而且是乡村和城市本身的特征。〔2〕国内学者对城乡要素双向流动问题的关注始于对劳动力要素双向流动的研究，如段娟、曾菊新（2004）一改政府和理论界大多重视农村剩余劳动力转移及由此带来的问题，首次提出了城乡劳动力双向流动概念。〔3〕景普秋、解阁阁（2015）研究了人口、资金、资源、信息等生产要素及产品在城乡空间范围内的双向流动及优化配置过程。〔4〕此外，学者们也从流通成本、城乡二元居民权益等视角探讨了要素流动的障碍问题，并从不同角度构建要素双向流动机制，如张闯（2009）以企业为研究对象，构建了城乡要素双向流动的系统概念模型〔5〕；解安（2011）构建了中国特色的城乡互动双向流动模型〔6〕；张国献（2012）建构了城乡劳动力双向流动保障机制、资本要素自由流动激励机制、土地要素流转机制、技术扩散传导机制、优秀人才引进机制和信息交流互动机制。〔7〕自党的十九大提出乡村振兴战略以来，学术界对乡村振兴战略的内涵、意义、面临困境和实施路径等进行了多层面、宽领域的研究，但大多属于对十九大有关精神的解读，仅从两方面展开了较为深入的探讨：一是乡村振兴和城镇化的关系。全国人大农业和农村委员会主任陈锡文2018年8月到广东做专题报告时指出，中国国情决定乡村必须振兴，并提出了乡村振兴和城镇化非对立的观点〔8〕；康永征、薛珂凝（2018）认为乡村振兴战略与新型城镇化的发展战略目标是一致的，只是发展主体和关注区域有区别而已。〔9〕二是乡村振兴战略中的要素流动机制研究。韩俊（2018）提出通过加强制度性供给，解决农村“钱、地、人” 的问题〔10〕；郭素芳（2018）认为我国还面临诸多阻碍城乡要素双向流动的因素，需要构建要素主体共享的利益联结机制、市场主导和政府引导相结合的功能互补机制、各项政策协调配套机制以及乡村内生发展动力机制，以保障城乡要素双向流动，特别要引导生产要素向农村流动。〔11〕

综上所述，学术界普遍认为需要通过城乡要素双向流动促进乡村振兴，开放市场，依靠市场机制实现城乡要素的双向流动，但是，面对现阶段旧制度障碍尚未完全消除，新制度供给还不充足的背景，一味不考虑资本等的遂利性，完全依靠市场实现生产要素的双向流动是否可行？乡村振兴战略需要哪些政策配套改革和机制完善？本文将就此展开研究。

二、要素单向流动的城镇化为何无法避免乡村衰落

1.农村劳动力外出务工并非农业劳动生产率提高的结果

发展中国家一般都存在两种性质不同的经济部门，即生产率低下的传统农业部门和生产率高的现代工业部门，两个部门在生产规模、生产方式、生产效率、资本运用、收入水平等方面存在明显差异。对此，刘易斯将经济发展的过程归结为经济结构转变的过程，即农业所占比例逐渐下降而工业所占比例逐渐上升的过程，这种经济结构的动态演化是通过农业劳动力不断向工业部门转移，引起农村人口向城镇迁移流动实现的。囿于西方经济学说和发达国家的经济实践，许多发展中国家将城市化作为经济发展以及破解城乡二元结构的唯一方式，认为只要将农业剩余劳动力转移到现代工业部门，农业劳动生产率和农民的收入就会得到相应提高。我国改革开放后随着工业化和城镇化的不断推进，城镇非农产业吸纳了大量的农业剩余劳动力就业，至2017年底，已经有28652万农业剩余劳动力转移到非农产业就业，城镇化率达到58.52%。但是问题在于，在城镇化过程中形成的城市对农村的吸附效应与资源单向流动格局已致使农村失去了生产要素的有力支撑，农村经济明显滞后于城市经济，农业现代化明显滞后于城镇化，企图通过城镇化带动农村现代化的效果不明显，城乡之间不平衡发展的问题依然突出。一是农村人口结构失衡。改革开放40年来，大量农村劳动力进入城镇从事非农产业，青壮年劳动力大规模外移必然影响农村人口结构，根据2017年《中国人口和就业统计年鉴》数据显示，2016年农村60岁以上老年人所占比重达到19.2%（同期全国平均水平为16.7%），比2010年占比增加4.2%。另据国家统计局发布的《2017年全国农民工监测调查报告》数据显示，2017年我国农民工总量达到28652万人，其中外出农民工数量为17185万人；在全部农民工中，男性占65.6%，其中50岁以下的农民工占比为78.7%。青壮年男性劳动力大量外出就业，一方面影响农村人口结构，致使农村老年人口比重远高于城市，另一方面影响农业的发展，长期依靠留存农村的儿童、妇女和老年人如何推进农业和农村现代化？！二是城乡收入差距依然存在。改革开放几十年来农业剩余劳动力不断向非农产业转移非但没有因此有效地拉近城乡收入差距，相反，随着相对高质量的青壮年劳动力向城镇集聚进一步扩大了城乡之间的人力资源差距，加之城乡在要素资源、产业布局、经济组织形式等方面固有的全方位的差距，导致城乡收入差距显著。如图1所示，改革开放以来，我国城乡收入差距总体上经历了一个“由缩小到扩大”的变化过程。1978-1988年呈缩小趋势，1978年城乡收入差距倍数为2.57，1988年为2.17，但1989年以后城乡收入差距又开始扩大，特别是2002-2012年，城乡收入差距都在三倍以上，最近几年虽有所降低，但依然处于高位，2017年城乡居民收入比达到2.71∶1。在城乡收入差距扩大的同时还面临财富差距扩大的问题，而且这一问题随着城市房地产价格的暴涨已变得越来越严重。三是城乡基本公共服务和社会保障供给水平依然存在差距。公共服务作为一种社会资源分配方式，是政府维护社会秩序、促进经济发展和社会和谐的手段，其中最基础、最核心，与人民群众生活密切相关的部分便是基本公共服务。自1949年后我国逐步形成的城乡二元基本公共服务供给制度，将城镇和农村割裂为两个区域分别发展，农民与市民成为不同的群体，享受不同的基本公共服务供给体系，此乃导致城乡差距的制度根源；近年来政府十分重视对农村地区基本公共服务的投入，城乡差距在逐步缩小，但无论从质还是量上看，城乡基本公共服务供给水平依然存在差距。四是农村产业发展依然滞后。根据国际经验，发达国家农业现代化都以科技化、集约化、效率化、生态化为内在要求。我国农业经营以小规模分散的家庭经营为主，规模小、集约化程度低，许多农村地区至今还是靠传统的生产方式经营农业，农业机械化水平整体偏低。事实表明，经过改革开放40年来工业化与城镇化的有力推进，城乡差距却仍然存在，而且城镇化不仅没有破解城乡二元结构，反而由于要素单向流动导致乡村衰落；多数地区的农村劳动力外出务工并非农业劳动生产率提高的结果，而是相对耕地面积而言劳动力相对剩余以及部分地区的土地撂荒所致。

2.城乡二元结构本质上是一种国家主导的制度设置

城乡二元经济结构一方面是经济发展过程中源于城乡不同的资源和产业特征自然形成的，体现了工业化进程中“城乡分离”的基本特征，有其不可避免性。从世界经济发展历程看，城乡二元经济结构是发展中国家从传统农业社会走向工业化和现代化必经的过渡形态，随着工业化与城镇化的推进，城乡二元经济结构将向一元化发展。另一方面，我国城乡二元结构的形成与固化不仅与其他国家有相同的原因，更有其制度背景，是通过一系列城乡分割的制度安排人为形成的。这种城乡二元制度几乎涉及人民生活的方方面面，包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、生育制度等14种制度。这些制度既是对城乡居民身份的认定，也是对利益关系的界定，具有二元性、城市偏向性以及由此形成的城乡分割性等显性特征。十八大以来，为了切实有效解决“三农”问题，改善城乡二元经济结构，党和国家根据时代发展的特点和现阶段工农业发展的实际情况，先后出台了一系列破解城乡二元结构的政策措施，使之开始逐渐松动，城乡之间的不公平也在慢慢减少，但城乡有别的户籍制度与土地制度始终存在，且对限制城乡要素的双向流动起着不可忽视的作用，特别是城镇要素往乡村的流动。

3.农耕文明国家乡村人口占比大是普遍特征

国务院参事仇保兴研究认为，世界上的国家大体可以分为两类，一类是“新大陆国家”，这些国家的人口构成以外来移民为主，如美国、澳大利亚等，城镇化率可以达到85%以上甚至90%；另一类国家是具有传统农耕历史的国家，以原住民为主，如法国、意大利、德国和日本，城镇化率的峰值一般只能达到65%左右。〔12〕中国是典型的以农耕开国的民族，拥有5000年的农耕文明传统，且大多数农村地形崎岖不平，不可能发展大规模机械化作业的农庄，只能走多样化的特色农业发展道路。绵延5000年的乡村文化和根深蒂固的“乡恋和乡愁”，使得多数农村转移劳动力更愿意年老归乡，特别是随着户籍制度改革的逐步推进、各项惠农政策的实施以及城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度的并轨，使城乡户籍背后的经济福利差异逐步缩小，多数农村人口已经不再愿意放弃农村户籍落户中小城市与小城镇，而主动选择与乡村绑在一起，成为“城-乡两栖人”。我国现有近6亿乡村原住人口，在不考虑人口增长的前提下，即使达到65%的城镇化峰值，农村依然还有4亿多人口，如果不能实现农业现代化，城乡二元结构将难以打破。

4.乡村衰退是各国在城市化推进中共同面对的挑战

农村各种可流动的生产要素单向地往城镇流动，导致农村人力资本缺失，弱化了农村地区可持续发展所必要的人力、物力和聚集力，这是所有现代化国家几乎都曾经历过的一个阶段，包括西方部分发达国家在城市化快速推进过程中也都先后经历过乡村衰落的过程。工业化和城镇化本来的意义之一是通过农村剩余劳动力向非农产业的转移带动农业劳动生产率提高，消除城乡差距，但如果工业化和城镇化作为自然过程，对城乡发展产生的结果可能并非缩小，而是扩大。要使这个自然过程能够达到缩小城乡发展差距的效果，政府的适当干预不可或缺。西方发达国家自进入城市化中后期阶段便开始城乡关系的政策调整，出台各种促进乡村发展的政策措施，比如美国在20世纪40年代通过加强农村道路、水电、市场等基础设施建设，发展农业规模经营，注重中小型城镇尤其是卫星城和大学城的建设，吸引公司总部与大学往小城镇集中；韩国在20世纪70年代推行“新村运动”，引导农村公共产品投资；日本于1960年代通过国土开发计划等综合手段提升乡村发展价值和促进乡村振兴；欧洲许多国家则主要通过大中小城市网络化的城镇化建设实现城乡均衡发展。

三、要素双向配置驱动城镇与乡村同步发展的社会历史演化逻辑

现代化是人类历史上一个国家或地区的领先科技从农业社会进入工业社会，最终进入知识经济社会的渐进转变过程。〔13〕长期而言，这一社会历史演化过程是以工业化、城镇化、信息化和农业现代化的同步推进和互动发展互为前提条件，以农业劳动生产率的提高支持工业化的推进，工业化的发展推动城镇化的发展，同时带动农业现代化，农业现代化的有效发展化解工业化与城镇化进程中出现的一系列问题作为逻辑主线的。提升城镇化质量和乡村振兴是我国目前实现现代化进程中两位一体的战略。只有城镇与乡村同步发展才能破解城乡二元结构，而城乡要素双向流动与优化配置是实现城乡同步发展的关键。基于城乡同步发展的社会历史演化逻辑，现阶段需要明确城乡定位的差异性以及不同的使命，允许并促进要素双向流动、优化配置。

1.新时代城镇与乡村差异化发展的重点及其肩负的使命

在开放经济条件下，区域要素结构的变化取决于要素的自然增长和流动，大量外来资源的流入对要素的自然增长会产生叠加影响并促进区域经济增长。在整个工业化与城镇化过程中，农业剩余劳动力向非农产业转移和其中的一部分人口向城镇流动是一个无可争议的社会历史过程，这一过程的基本趋向是农村各种要素单向地向城镇流动，由此带来城镇经济的发展和城市规模、效率的不断提高，但是，当资源单向流动的过程达到一定的程度便会形成一个均衡点，这就是“刘易斯拐点”。在实践过程中，大量农村要素的单向流出削弱了农村自我发展的能力，导致农村经济发展缓慢，进一步倒逼农村要素外流；加上城乡之间不同的制度安排，既使城镇资源向农村流动受阻，也阻碍农村资源的进一步优化。如前文所述，“乡-城”要素长期单向流动势必造成乡村衰落。

城镇化和乡村振兴战略将为城市和乡村两大地域单元的经济活动的和谐有序运行提供制度基础和政策保障。城镇是经济运行的引擎，乡村则是底盘和空间依托，二者协调方可推动两个单元的同步发展，但彼此功能不同，各有侧重。城鎮化的关注点更多的在城镇，主要功能是集聚人口，发展第二和第三产业，提供技术创新。而乡村振兴的重点在于乡村的发展，功能是保障农产品供给，提供生态保障，传承一个地区、国家和民族的历史文化传统。所以，要使乡村成为与城市并行的发展主体，必须牢牢站在乡村发展的角度设计政策，注重发挥乡村主动性；同时乡村振兴不是工业化在乡村的复兴，主要工业仍然应当归属于城市，乡村振兴的重点还是围绕农业产业做文章，根据两个地域单元不同的功能实行差异化发展，同时根据各自不同的功能配置资源，将城镇进一步做强，将乡村不断做实。

2.要素双向流动优化配置在驱动城乡同步发展中的无可替代性

城乡产业分工与协调发展是社会生产力发展到一定阶段的必然趋势。传统观念认为，城市与农村之间是“中间-外围”的关系，农村被动地为城市输送低成本的劳动力、资金和建设用地，同时在产业布局上处于城市的附属地位，城市主导工业，农村发展农业，为城市提供食品来源与工业原料。当前在乡村振兴发展過程中，首先应该将农村上升到与城市平等的地位，深化城乡产业分工和业态分工。从产业发展层面尽管乡村产业的核心主要是农业，但并非自成一体只发展种养业，而是要构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，加强农业结构调整，拓展农业网状产业链、价值链，发展农业+互联网产业，壮大为农业服务的新产业和新业态。以农业生产与休闲农业作为乡村核心产业，以农业基础设施建设、为农业服务的第三产业、农产品加工、农产品贸易和农业科技作为支持产业，以生活性服务业、特色旅游作为配套产业，在此基础上不断衍生农业创意产业、养生产业、乡村文化产业和互联网+产业。

城乡由于不同功能定位、不同产业发展重点，所需的要素资源也不尽相同。目前，城镇工业和第三产业需要的要素资源因收益率相对高于农业，故可以依市场主导进行配置；而往乡村流动的要素则应根据乡村振兴发展中核心产业、支持产业与配套及衍生产业的需求进行必要的配置，依据各地乡村实际情况，由政府做好乡村产业选择，依循产业发展需要引导要素流入，制止打着经营农业的名号拿地，实际却转而经营其他产业的“非农化”资本，也要谨防重走以往“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业发展道路。允许并促进要素双向流动、优化配置，对驱动城乡同步发展具有特殊的无可替代的效用。

四、城乡要素双向配置互动发展机制构建

在现阶段旧制度障碍尚未完全消除、新制度供给还不充足的背景下，囿于资本等要素的逐利性，完全依靠市场实现生产要素的双向流动，将对农村发展和农民福祉产生何种影响尚难下定论。地方政府与有关部门应在中央确定的“乡村振兴战略”这一顶层设计下切实以做好“三农”工作为抓手，探索城乡要素双向配置互动发展机制。

1.建立城乡共建共享循环系统

传统理论认为经济效益的高低决定了要素的流动方向，要素总是从边际收益率低的区域流向收益率高的区域。在我国城镇化推进过程中，由于城市要素收益率高，大量农村剩余劳动力、资本在市场机制作用下从农村流入城市工业和现代服务业，并和城镇先进技术、管理等要素结合共同推动了城市经济的发展，当然也导致了乡村的衰落。实施乡村振兴战略当前亟待改变农村要素被动输出的状况，驱动要素向乡村集聚，但基于各种现实原因单纯依靠市场，双向流动将难以实现，需要政府引导城市精英劳动力、先进技术与管理、工商资本等要素向乡村倾斜配置，和乡村劳动力、生态、文化等要素整合优化，建立现代农业生产体系、产业体系和经营体系，形成城市和乡村共建共享的良性循环系统，对此需要建立相应的要素双向流动配置机制。见图3。

2.构建城镇人力资源下乡通道

收入差距是诱发劳动力要素流动的主要推手。改革开放以来，在存在诸多制度障碍的前提下，主要依靠市场机制，我国的农业剩余劳动力源源不断地向城镇的工业和服务业流动。根据历年《全国农民工监测调查报告》数据，我国农业剩余劳动力向城镇流动的人数在2008年之后一直处于上升趋势，2017年达到28651万人，说明农业剩余劳动力在市场利益驱动下向城镇非农产业转移的通道基本上是顺畅的，目前需要着力推动的是，将城镇基本公共服务覆盖这部分农村转移人口。限于制度原因以及农村产业萧条的现状，让城镇劳动力，特别是精英人才向农村流动还十分困难。因此，打通城乡人力资源双向流动的关键在于构建城镇人力资源下乡通道，减轻其下乡障碍与成本。政府应继续推行“大学生村官计划”“三支一扶”计划、农村特岗教师、志愿服务西部计划、选聘选调生为农村落后地区配置优秀大学毕业生等举措，进一步优化乡村人才环境，构建劳动力城乡双向配置机制，激励高素质人才向农村集聚，成为新型农业主体的中坚力量，与原先从事种养殖业的“5060”劳动力高低搭配，稳步推动乡村振兴。

一是完善农业转移劳动力返乡就业和创业机制。农业转移劳动力外出务工是实现其人力资本积累和能力再造的一种有效途径，可以起到更新知识结构、掌握先进生产技术、提高分析市场和行业需求能力的宝贵经历，有利于在返乡后将资源优势转化为经济优势，自主创业或进行农业生产性资本投资。当前推动农业转移劳动力返乡，一要营造农业转移劳动力的返乡平台和环境，降低农村市场准入门槛和制度性交易成本；二要加大农业转移劳动力创业项目的政策支持力度，强化融资服务、场地扶持、培训服务，建立创业风险防范机制；三要吸收回乡农业转移劳动力进入乡村治理组织，最大限度发挥他们在农村发展和建设中的作用。

二是创建新乡贤激励与参与机制。乡村振兴需要各类专门人才，我国自高考制度恢复以来，各地乡村通过高考走出了许多学有所长的专门人才，他们涵盖各行各业，包括经历过市场经济洗礼或接受过良好教育的党员干部、教师、知识分子、技术人才、企业家和其他知名人士，我们可以将这些来自农村，工作在城镇各行业的人才统称为新乡贤。新乡贤具有独特的血脉、人脉优势，是联系乡村与城市的新纽带，他们可以将现代技术、管理能力、创业经验、产业平台、营销渠道等要素带到乡村，推动当地农村经济文化建设，因此很有必要调动这部分人参与家乡建设的积极性。一方面营造新乡贤参与家乡建设的舆论氛围，通过开展“学乡贤、做乡贤”的评选表彰活动，鼓励乡贤关心家乡的经济建设；另一方面搭建乡贤投身乡村建设的平台，通过乡贤理事会、家乡公众网络平台等形式，邀请新乡贤为家乡发展建言献策，参与乡村建设，传承和弘扬乡村文明，引导新乡贤与当地政府的联系。同时，进一步改善乡村环境、交通、通信等基础设施，缩短城乡生活、消费、娱乐等方面的差距，邀请新乡贤常回家看看，增强新乡贤对美丽乡村的认同度。鼓励掌握各类技能的新乡贤定期回家乡开展各类培训，让村民掌握一技之长。

三是创新市民下乡机制。市民下乡主要是鼓励和引导市民下乡创业或养老。市民可以租用农村空闲农房和农地资源用于生活或者经营，并为农村带来投资和消费、经营新业态，激发乡村消费市场、资本市场、资源市场的崛起。一方面拓展农业休闲、旅游、养老、健康等产业，引导市民下乡进行耕地出租、观光采摘、养生餐饮等消费。据农业部统计，随着2017年农村休闲农业和乡村旅游的蓬勃发展，接待游客超过28亿人次，收入超过7400亿元，从业人员900万人，带动700万户农民受益。另一方面完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，破除农村宅基地不能流动的制度藩篱，允许市民短租和整体旅游开发，盘活农村闲置农房。

四是创新大学生回乡创业机制。大学生经过四年的大学专业学习，掌握了一定的专业技能和现代营销手段，了解家乡的资源禀赋，可以利用自身学历优势、经历优势、互联网背景、同学朋友圈资源等，在自身的人才溢出效应逐渐增强的背景下，将个体性的自发创业整合成社会资源共同参与的市场化拓展，回乡反哺农村发展；同时，由乡村返还他们原先所拥有的承包地和宅基地，在政府财政安排中设立人才专项经费，建立大学生收入补偿机制，对回乡创业就业的大学生发放各类培训补贴、创业补贴、生活补贴、住房补贴、就业社保补贴等，落实小额贴息贷款、自主创业税费减免等各项优惠政策。

3.构建资本下乡的机制和模式

乡村振兴的核心在于产业振兴，而产业振兴需要资本撬动。囿于城乡资本收益率的差异，多年来城乡资本基本处于向城镇单向流动的态势，因此城乡资本双向配置的关键在于构建恰意的资本下乡机制和模式，促进资本参与乡村现代农业建设，支持“市民下乡”，盘活农村闲置资源，比如租赁房屋、土地等，刺激农村消费。

一是发挥财政资金下乡的示范作用。随着我国政府对“三农”问题的重视，公共财政支出逐年向农业和农村倾斜，财政资金对农业的补贴力度不断加大，如图4所示，2004年财政支持农业的资金为2337.6亿元，2011年突破1万亿元，到2016年达到18587.36亿元，占财政总支出的9.9%；中央财政用于“三农”支出的总额累计达到120893.56万亿元，年平均增长率为57.92%。在乡村振兴中，应率先发挥公共财政直接投资、政府采购、税收优惠和财政补贴等方式支持农村基础设施建设和农业产业投资的示范作用，加强支农体系的机制设计，形成财政、土地、税务、金融、交通运输、工业和信息化等部门全方位合力支农的局面；建立涉农资金统筹整合制度，以推进农业供给侧改革为主线，支持绿色农产品、有机农产品建设，支持农业综合开发，培育乡村发展新动能；设立农村发展专项基金，保证农村能够获得最直接的财政扶持，通过以奖代补、先建后补、PPP等政府与社会资本合作方式，借助财政资金撬动更多社会资本用于乡村振兴，形成多元投入新格局。

二是发挥金融资本下乡的杠杆作用。信用中介缺乏、融资难已成为乡村振兴发展的短板。农业项目因投资期限长、收益小，难以获得金融部门的资金支持，特别是20世纪末由于商业银行急剧收缩农村网点，致使目前农村金融发展严重滞后，农村经济发展缺乏必要的资本投入。如图5所示，虽然农村贷款余额从2007年的50384亿元，增加到2016年的230092万亿元，增长了356.7%，但自2009年增速达到34.2%之后，逐渐放缓，2016年增速跌破10%。下一步十分有必要进一步加大金融支持乡村发展的力度，将更多的金融资源配置到乡村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，引导金融机构探索农村金融服务新模式，创新金融产品，为乡村振兴提供良好的金融生态。一方面创新金融服务和模式支持乡村产业发展。针对农业生产的季节性特征，提供满足不同需求的金融服务；针对农业供应链融资加大金融支持力度；对涉农信贷期限长、额度高的融资需求，可探索发放农村土地经营权和农房抵押贷款模式，开展农业设施、设备抵押贷款和生产订单融资等。另一方面加快农村普惠金融发展。提高金融服务的覆盖率，满足农村各类群体，特别是贫困户和新型农业经营主体的金融需求。加强产品创新，打造惠农产品线，弥补农村金融服务短板。

三是发挥工商资本下乡的主导作用。工商资本下乡指向解决农业资本要素短缺的瓶颈，这意味着将第二、三产业积累的资本注入第一产业，在农村形成一二三产业融合发展格局。一直以来，由于农业农村投资回报率低、投融资渠道单一，工商资本投资农业农村的热度不高。近几年来，随着城镇化发展和社会消费水平提升，城镇居民对优质农产品和农业休闲体验的需求不断增长，诱致工商资本开始涌入城镇周边农村地区投资开发现代农业项目。据国家统计局发布的经济数据显示，2018年一季度第一产业固定资产投资增速为24.2%，分别比第二产业、第三产业增速高22.2、14.2个百分点。关于工商资本下乡，关键是如何引导其重点投资农业生产与休闲农业，以及农村基础设施和为农业服务的第三产业等农业支持性产业，包括为现代农业发展服务的其他配套产业和衍生产业，通过“公司+基地+农戶”等模式获取农产品，进行农产品深加工；通过组建股份公司，吸收农户土地入股的模式进行现代农业开发与经营；通过向农户租赁耕地或宅基地等方式进行生产或服务性经营。对上述工商资本下乡所采取的模式，政府与集体组织必须加强监管与跟踪，防止工商资本侵害农户的利益。

五、推动要素双向配置的政策建议

本文认为，在现阶段旧的制度障碍尚未完全消除、新的制度供给还不充足的背景下，囿于资本等要素的逐利性，完全依靠市场实现生产要素的双向流动，将对农村发展和农民福祉产生何种影响尚难下定论，需要在“振兴乡村战略”这一顶层设计下，结合各地的资源优势与特色，做好产业选择与规划，通过市场主导与政府的引导实现城乡要素的双向流动与优化配置。

1.深化农村土地制度改革，夯实城乡要素双向流动的制度基础

农村土地是发展现代农业的核心要素，也是农民生产生活的空间载体和增收致富的核心资产。城乡人力资源与资本只有与土地相结合才能发展乡村产业，但目前城乡要素双向流动的最大障碍恰恰在于农村土地制度。发展现代农业，培育龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，意味着需要在巩固农民土地承包权基础上解决农村土地流转与优化配置问题。一是要稳定承包权，给予农业转移劳动力进城自由和获取农地财产性收益的权利，同时也为返乡创业的农业转移人口提供支持。二是放活经营权，着力探讨农地转包、转让、入股、合作、租赁、互换等流转方式，为农业适度规模经营创设条件。三是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，以当地选择的乡村振兴产业导向为依据，引导闲置宅基地和闲置农房合理配置利用。四是着力探讨农民承包地、宅基地、农房向城镇居民和工商资本流转的方式与模式。如果城镇居民无法到农村购买房屋、经营土地，那么城镇要素流向乡村则无法达到预期效果，因此有必要探索在不改变所有制性质的前提下允许符合条件的宅基地进行置换、转让，先从部分地区进行试点，待条件成熟时逐步放开经营权、资格权自由流转，实现市场优化配置。

2.改善农村基础设施和治理环境，夯实要素下乡动力

增强要素下乡动力，除了给予劳动力、资本等要素适当的补助使其不低于城镇的经济收益外，还需改善乡村生活环境，完善乡村生活性基础设施建设，提升气、电、网、商、运、医等基础设施水平，满足乡村美好生活需求；完善乡村生产性基础设施建设，包括农田水利工程、旅游、农产品加工、包装、物流、冷链、仓储、支付等基础设施建设；围绕创新乡村基础设施的投入、建设、运行机制，积极引导社会资本参与乡村公益性基础设施项目。

3.鼓励建立多种形式的利益联结机制

城市资本、人才等要素参与乡村振兴是个长期过程，需要兼顾不同要素主体的利益，让城乡居民共享农村发展成果。一方面创造条件让农民积极参与乡村经济和建设，他们熟知农业及其衍生产业，可以利用城市资源通过和乡村要素的进一步结合提供具有浓烈乡土气息的产品与服务，吸引更多人才流向农村。另一方面让农民得到合理的回报，通过制度设计强化工商企业的社会责任，鼓励企业优先聘用已流转出土地的农民，为他们提供技能培训、就业岗位和社会保障；通过完善产业组织形式，形成订单生产、股份分红、产销联动、利润返还等多种方式，让农民手中的产业要素参与到实实在在的利益分配当中，同时支持对“保底收益+按股分紅”“固定租金+企业就业+农民养老金”“土地租金+务工工资+返利分红”等各种收益分配形式的探索。

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（责任编辑：张 琦）