行政首长妥善应对行政诉讼的方略

吴越萱 吴黎宏

1.华中师范大学法学院，湖北 武汉 430079；2.江西省人民政府办公厅，江西 南昌 330036

近几年来，随着我国发展进入关键期，改革进入深水区，各种矛盾交织叠加，一些新的社会问题不断涌现；一些行政机关及执法人员在工作中未能坚持依法行政、依法办事，对人民群众的诉求不作为或乱作为；人民群众的法律意识不断增强，越来越多的公民与法人学会拿起法律武器来维护自己的正当权益，“民告官”已经成为社会常态，致使我国各地行政诉讼案例呈高比例增长态势。

如何妥善应对和处理行政诉讼，是各级行政机关及行政首长必须认真面对的一个问题。自新修订的《行政诉讼法》施行以来，各级政府及其部门依法履行行政应诉职责，行政机关负责人出庭应诉已经从个别逐渐发展成为一种常态。但消极对待行政应诉，行政机关负责人出庭率低，执行法院生效裁判不到位、行政应诉能力不强等问题仍然存在。一些行政机关首长害怕当被告，不愿出庭应诉，多是委托法律顾问或工作人员处理涉诉案件，往往是“出庭的不管事、管事的不出庭”；有的即使出庭了，“也多半是走过场，只停留在宣读书面的答辩状、最后陈述的层面，在法庭调查、辩论等重要环节上发言的很少”，[1]“出庭不出声”的现象较为普遍，没有妥善处理好行政应诉工作。

行政机关首长不能妥善应对行政诉讼，不利于及时化解行政争议，不利于提高行政机关依法行政水平，不利于推进法治政府建设。行政机关首长不出庭应诉，群众“告官不见官”，不能与行政机关负责人之间正面交流沟通，诉求得不到正面回应，诉讼案件就难以及时妥善处置。更为严重的是，行政机关首长和其他负责人不出庭应诉，群众会理所当然地认为政府机关根本没有诚意来解决问题，认为行政机关和法院官官相护，政府的公信力势必会受到影响。这样一来，群众怨恨情绪越积越多，矛盾也越来越深，最终转变成上访闹访，有时甚至引发群体性事件。

行政机关首长未能积极主动地做好行政应诉工作，原因是多方面的：

一是认识不到位，主观上不重视。一些行政机关首长对通过行政诉讼规范行政行为的认识不够，不重视行政诉讼。有的脑子里依然存在“官本位”思想和“权比法大”的观念，认为领导干部是管理者，群众是管理对象，官贵民轻，思想上很难接受被推上被告席的现实；有的认为胜诉与负责人是否出庭关系不大，关键在于证据和法律；有的认为法院与行政机关之间不存在领导关系，法院无法在制度上对行政机关进行制约，不能从思想认识上引起重视。

二是法律素养不够，法治能力不强。行政诉讼的参加人要做到从容出庭应诉，需要具有丰富的行政法律知识和一定的行政司法经验为基础。而大多数行政机关首长却不具备这样的素质，他们不熟悉繁杂的行政法律法规，未对相关法律进行深入了解，不熟悉庭审流程，到了法庭上容易出洋相。由于自身不具备出庭应诉的基本能力，就从内心深处产生了怕当被告、怕出庭、怕应诉的畏难情绪。

三是过于看重面子，思想上有顾虑。有的行政机关首长怕当被告，怕败诉影响自己的政绩，或认为行政审判会影响政府的权威，对行政诉讼持抵触情绪；或是觉得上法庭打官司不光彩，认为当被告尴尬难看，与老百姓对簿公堂失身份、丢面子；或是担心庭审表现不佳，犯了错误或闹了笑话得不偿失，不愿意坐被告席。正是由于这些面子问题，严重影响了行政机关首长的出庭应诉率。

其实，辩证地看问题，行政机关首长的依法出庭应诉的积极意义是多方面的：

一是有利于及时化解行政争议。行政机关首长参加应诉，与原告平起平坐，引发行政相对人感觉受到应有尊重，缓解行政相对人的对立情绪。层级审批制和首长负责制是行政行为的突出特点。行政首长比普通工作人员站位更高，对本机关行政行为各方面的情况更加熟悉，行政机关首长参加应诉，便于对被诉行政行为作出具体合理的说明解释，有利于行政机关提高举证、质证水平以及行政诉讼的质量，提高应诉的针对性；可以减少诉讼外的层层请示汇报，对纠纷做出实质意义上的及时处理，避免延误时间，提高诉讼效率。行政机关首长出庭应诉，因其对被诉行政行为比较清楚，更能配合法院查明事实，更能理解法院的判决，有利于行政案件的执行。

二是有利于增强行政机关依法行政意识。行政机关首长出庭应诉，就代表行政机关负起了应该负的法律责任，可以在本部门起到践行法治的示范表率效应，进而增强法治观念，促使行政机关懂法守法，在法律的范围内行使权力；同时，行政机关首长“当庭倾听原告一方的诉请，便于行政机关检视自身行政行为的合法性和正当性，倒逼行政机关提高依法行政水平”[2]，尤其是对提高领导干部自觉运用法治思维、法治方式认识问题、解决问题的意识和能力具有直接推动作用。

三是有利于提高群众的法治信仰。行政机关首长出庭应诉，可以拉近行政机关与人民群众的距离，彰显诉权平等、程序公正的理念。“特别是在一些涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件的案件中，行政机关首长可以利用法庭这个庄严的场所，阐释和说明重大公共决策的法律依据和科学根据，便于行政相对人和社会公众理解政府决策，更加自觉地支持和拥护政府依法行政”，[2]让行政诉讼案件成为定纷止争的重要渠道，成为一堂生动的普法教育课，对引导公民依法理性表达诉求，畅通公民权利保障机制，改进社会治理起到重要引领作用。

党的十八届四中全会明确要求，党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。2014年11月修订、2015年5月1日施行的《行政诉讼法》第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关首长要切实强化法律意识、责任意识和担当意识，妥善应对和处理行政诉讼，不断提升依法行政工作水平。

一是树立法治思维，端正思想认识。树立法律面前人人平等的观念，“民告官”或“官应诉”，都是法律赋予的权利，每个行政官员都应自觉而坚定地遵守法律、维护法律，决不允许任何组织和个人凌驾于法律之上和超越法律之外。行政机关首长出庭应诉，是行政诉讼实践中的一个重大突破，既是对法律的尊重，也是对人民群众的尊重，是社会进步的必然。对行政诉讼要端正认识，改变思维定势，把它当作对行政管理工作合法性的一次检验。胜诉了说明本机关的行政管理工作经得起检验；败诉了可以促使对自身存在问题的反省，避免将来犯更大的错误。要从内心树立法治理念，自觉履行法律规定，养成出庭应诉意识，摒弃“怕当被告、怕出庭、怕应诉”的心理障碍，以积极的心态当好被告，心平气和地应对行政诉讼。

二是把握主次统筹安排，适度选择应诉案件。行政机关首长统管部门全面工作，政务繁忙，特别是劳动和社会保障、土地、林业、公安、计划生育、拆迁、房屋登记等执法领域，涉及的行政诉讼案件数量比较大，其部门行政首长不可能全部参加，也无必要。因此，如何确定参加庭审的行政诉讼案件应诉者，自己参加哪一个或哪几个案件，这需要行政首长统筹考虑、合理安排。“行政机关负责人并非一定是行政机关的法定代表人，还包括副职负责人。特别是分管某项业务的副职负责人对案件可能更为熟悉。《行政诉讼法》规定行政机关负责人‘应当’出庭应诉，说明出庭应诉是行政机关负责人的法定义务。但法律对‘应当出庭’的情形没有作出具体规定”。[3]一般来说，对于社会影响重大复杂的案件、涉及本地区人民群众生产、生活和社会稳定的群体性案件、近年来多次发生的同类案件、法院建议行政首长出庭应诉的案件，应由行政首长亲自出庭应诉，不宜委托代理律师或工作人员出庭应诉。

三是及时了解案件情况，认真做好出庭准备。只有慎重对待，准备充分，案情熟悉，才能在出庭应诉时从容应对，对答如流。如果不作准备，临阵擦枪，甚至完全依赖具体执法人员和代理律师，就会导致在庭审过程中对于法官的提问，把握不准关键，答不到点子上，就会出现慌乱和口误，或者只有沉默不出声。宜未雨而绸缪，毋临渴而掘井。行政机关首长要掌握行政诉讼相关知识，提前熟悉案情，深入分析产生争议的原因，准备若干套化解矛盾纠纷的方案，以备在庭审过程中根据行政相对人的请求作出相应的应对，切实做好出庭应诉的各项准备工作。

四是自觉维护司法权威，配合法院做好开庭审理工作。行政机关首长出庭应诉时，应当自觉遵守法庭纪律，服从法庭指挥，规范应诉行为，不能倚仗自己的级别和身份，做出不尊重法庭和法官的言行。应诉过程中，要做到答辩形式规范、说理透彻，提供证据全面、准确、及时；要敢于答辩出声，对于行政机关依法行使职权要理直气壮地予以维护；对于行政裁量权范围内的事项，要敢于表态，敢于拍板，既注意维护好国家利益和行政管理秩序，也注意及时化解矛盾纠纷；要自觉配合法院的审理、调解和裁判，积极协助法院依法开展调解工作，促进案结事了；对于法院的生效判决和裁定，应当依法履行到位。

五是以典型诉讼案例为警示，切实推进依法行政。行政机关首长要注意选择典型案件，组织部门工作人员参加旁听审理，现场观摩庭审活动，发挥法庭诉讼审理的警示作用。及时对出庭应诉案件进行综合分析，举一反三，总结经验教训，及时发现本机关在依法行政中存在的问题，从而有的放矢地采取改进和补救措施，及时纠正失误，加强法律知识培训，规范行政执法行为，力争每项行政管理工作做到依据充分、证据清楚、程序合法、处罚适度，从而扎实推进依法行政，保护人民群众的正当利益，从根源上预防和减少行政诉讼的发生。

[ 参 考 文 献 ]

[1]艾楚涵.浅析被诉行政机关负责人出庭应诉制度[EB/OL].http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=96828.

[2]贺小荣.行政首长出庭应诉是堂法治课[N].人民日报，2016-08-19.

[3]梁凤云.行政机关负责人出庭应诉应注意什么[N].学习时报，2015-07-09.