论我国行政管理征信体系的建设*——以珠三角地区为例

林扬惠 李婉君 古海涛 黄心瑜 万晓咏

广东外语外贸大学，广东 广州 510006

一、问题的提出

行政管理征信体系，也称公共征信体系，就是以电子政务为基础，从海量的政务信息中收集并整合公共信用信息，建成公共信用信息共享交换平台，从而实现政府及其职能部门之间信用信息共享，方便政府进行公共信用惩戒。①

目前，行政管理征信体系的发展取得较大成就。各地积极探索建设公共信用信息共享平台，以实现信用信息整合应用。对外现已建有公开信用信息的平台网站，国家级的有“信用中国”，地方各省各市也有相应的平台网站如“信用广东”、“信用广州”等；政府部门内部，依托电子政务信息平台，已建有信用信息交换平台，进行内部的信用信息交换共享。各地也颁布了各自的《公共信用信息管理办法》(以下简称《管理办法》)、《信用信息分类目录》等相关规定，对公共信用信息的收集、披露、查询、应用等方面进行规范和管理。

然而，我国的公共信用信息体系建设仍旧处于“摸索”阶段，由于缺乏全国公共信用信息管理统一标准，各地颁布的《管理办法》呈现零散化、多标准的特征。基于此，各地在建设行政管理征信体系中仍然存在“信用信息共享难度大”、“隐私权保护不足”等问题。本文将对上述问题进行详细分析并尝试提出解决措施。

二、行政管理征信体系建设面临的主要困境

信用信息的收集、共享和披露是行政管理征信体系的重要环节。通过收集并有序共享信用信息，各部门的信息实现互联互通，从而各部门能形成对某一信息主体的信用状况的了解。信用信息共享之后，还需要面向公共公开和披露信用信息，这是一个完整的征信过程。在目前的建设过程中，信用信息的共享和披露都存在一些问题，阻碍着行政管理征信体系的进一步建设。以下将分析信用信息共享难度大和信用信息披露中的隐私权保护两大困境。

(一)信用信息共享难度大

所谓信用信息共享难度大，即信用信息由于各种原因而未能实现有效共享，信用信息未能被充分利用、流通，也难以发挥出其最大价值。有两点原因：一是公共信用信息的征集困难。公共信用信息的征集是建设该体系的前提和基础，若是无法征集到足够的、完整的信用信息，后续的归集、共享等更无从谈起。其次是信用信息的归集标准不统一。各省市各有标准，严重阻碍了信用信息跨地区跨部门互联互通以及规范共享。下面将围绕这两方面详细分析信息共享难度大这一问题。

1.公共信用信息征集困难

目前，政府各部门均掌握着大量能够反映信息主体信用状况的信息，但公共信用信息的征集却比较困难，具体原因如下：

一是政府部门在公开信用信息上有各自的利益考量。信息在某种意义上是一种重要的资源，不同部门实际掌握的信息量是有所区别的。一个部门掌握的信息量越大，在政府的管理决策中更具优势地位。那么对于原本具有优势的部门来说，公开和共享信息会使其失去原有的优势。另外，公布信用信息会面临信息错误的风险。从信息收集到信息公布的各个流程均有可能出现错误。一旦出现错误，不仅会影响年末该部门的考核情况，甚至会影响该部门的公信力。

二是信息建设成本的问题。政府在财政上给予的经费是确定的，但是不同部门对各自信息建设的投入和分配是不同的。于是，有的部门在企业信息数据库建设维护方面投入较多，而有的部门在信息数据库方面投人较少，随着部门内部成本的增加，部门对外提供服务的积极性也就不同。

三是相关法律法规缺位。由于缺乏法律法规的保护，很多部门不是不愿公开，而是不敢公开。地方政府的公共信用信息公开实践是需要在法律法规的保护下“摸着石头过河”的；没有政策，就意味着风险需要自身承担。例如，公共信用信息的公开范围不明确，因此产生了很多信息保密责任纠纷。在只规定了基本可公开的信息，而没有对其他信息作出规定的情况下，政府部门是不愿冒险去公开信息的。

2.信用信息归集标准不统一

如前文所述，由于我国仍未规定国家级别的公共信用信息管理规范标准，因而在归集信用信息时缺乏统一的标准。以珠三角的三个城市——广州、深圳、惠州为样本，来探究何谓公共信用信息，如何以立法方式规范公共信用信息管理。这三个城市的《管理办法》都规定公共信用信息实行目录管理，同时要求市公共信用信息主管部门会同信息提供主体每年度编制并公布，但从归集的信用信息的分类来说，这三个城市的标准存在一定的差异。

关于公共信用信息的归集标准，规定于广州市《管理办法》第6条、深圳市《管理办法》第11、12条、惠州市《管理办法》第13条。通过对比三市的具体规定可以得出以下几点不同之处：

一是按信息属性划分不同，广州和惠州将信用信息的归集分为基础信息和提示信息，深圳市则分为基础信息、监管信息、涉诉涉裁信息、其他信息。

二是按信息主体划分不同，广州和深圳分为公民、法人和其他组织两大类；惠州市则分为企业、事业单位、社会组织和个人。

三是与司法有关信用信息的表述不同，广州市表述为“法院判决、裁定、调解和执行信息”；深圳市表述为“涉诉涉裁信息”；惠州市表述为：“因未执行法院生效的判决、裁定和调解而失信的相关信息”。三个城市之中，深圳市的表述是不包含调解信息的，惠州市和广州市的表述没有涵盖“决定”和“劳动仲裁裁决”，在范围上存在差异；广州市和深圳市对于司法信息的限制也有较大区别，惠州市的表述相对明确，限定为已生效且因未执行的司法判决、裁定和调解。广州市的表述过于宽泛，不够明确、具体，因未执行法院生效的判决、裁定和调解而失信的相关信息是执行信息的其中一种具体情形。

四是专项许可和资质信息归属不同。专项许可和资质信息在深圳市分类为基础信息，在广州市和惠州市被分类为提示信息。

信用标准化是信用体系建设的基础，在不同地区信用信息的归集标准不同将导致在跨地区、跨部门中规范共享难以实现，不利于信用信息互联互通。

(二)信用信息披露中的隐私权保护不足

个人公共信用信息的收集和披露会带来信息公开与隐私保护的冲突。为平衡公共利益与个人利益，行政管理征信体系相关立法中包含了处理该冲突的规定，一定程度上保护了个人隐私，但仍存在许多不足，如禁止收集的信息范围界定不清、涉及隐私权的权利义务规定不完善、披露期限的相关规定分散且操作性不高等。

1.禁止收集的信用信息范围界定不清

明确禁止收集的信息范围意在划分公共信息与个人隐私的界限，在目前已有的法律、地方性法规中，有些仅规定了行政机关不得收集或公开涉及个人隐私的政府信息，但并没有对“个人隐私”进行具体解释；有些仅是列举禁止收集的信息类型，但是无法穷尽所有可能涉及个人隐私的信息。上述方法都无法清晰地界定禁止收集的信息的范围，这会导致行政机关拥有过大的解释权利，有可能不当扩大信息收集的范围，侵犯个人隐私。

2.涉及隐私权的权利义务规定不统一、不完善

征信所涉及的信用信息数据包含着许多个人隐私信息。在实践中，信息收集和披露工作不免会出现差错，无意中会导致个人隐私的泄露；况且如果没有法律机制的约束，任由征信活动自由发展，无法规避个人隐私的侵害，因此我们必须要赋予信息主体相关的权利，规范征信活动的运行，以免造成个人隐私侵害。但结合深、广、惠三市相关规定，发现涉及隐私权的权利义务规定并不统一，也不完善。具体来看，只有深圳市规定了赋予信息主体知情权，规定了信息提供单位向公共信用信息平台提供自然人公共信用信息的，应当以书面或者数据电文形式告知信息主体本人，但依法公开的信息除外；只有惠州市规定了赋予信息主体同意权，规定行政机关和金融机构在查询信息主体未向社会公开和涉密的信用信息时，须经其授权同意；三市唯一的相同规定是都赋予信息主体异议权，信息主体发现其公共信用信息不真实或不完整，可以向公共信用信息平台提出异议，要求更正。

俄罗斯高校公共体育课程内容非常丰富，不仅包括基础体育、专业体育、竞技体育等，更注重实践训练教学，内容涉及身体发展、运动技能训练、卫生、饮食、休息、意志，以及道德品质训练等多个项目，体现了俄罗斯高校体育公共课内容设置的多样化和可选择性。普通的球类、田径类的传统体育项目，增加了轮滑、滑雪、溜冰、舞蹈等新兴体育项目。体育公共课程设置正在转向更富有趣味的项目：锻炼个人技能的内容，同时也涉及了公共安全等方面的课程等。俄罗斯中小学大纲中的内容包括体育知识、体育活动方法和身体完善等三部分内容组成。规定不同年级遵循不破坏大纲内容按学年分配的逻辑性，教学中不得超越国家教育标准要求。

可见，信息主体的权利义务规定并不统一、并不完善，信息主体个人隐私安全得不到有力的保障，当个人隐私被侵犯时，信息主体难以得到相应的法律救济。

3.披露期限的相关规定不一致、可操作性不高

在这个网络技术发达的时代，某些信用信息的披露会导致自然人的隐私泄露。这必然对信息主体的信誉产生一定好或坏的影响，信息有收集，则会有披露，而披露很有可能导致个人隐私的泄露。再者信用信息的披露，直接影响信息主体的信誉好坏，披露越久，信誉修护和重造越困难。因而，对披露期限加以限制是很有必要的。

从目前全国的信用信息管理情况中来看，我国并没有统一的公共信用信息管理办法，自然也没有统一的披露期限规定。只有在《征信业管理条例》规定了征信机构对自然人不良信息的披露期限为5年，那么自然人公共信用信息的披露期限是否能借鉴该规定呢？

再者，许多地方都颁布了各市的《管理办法》，对信用信息的披露期限有着相似却不同的规定。如在深圳市的《管理办法》中规定了“基本信息在有效期内披露；监管信息、涉诉涉裁信息披露期限为5年，从信息首次披露之日起计算。”而广州在《管理办法》中则规定“登记类、资质类信息长期提供查询，其他类别信息、自信用主体的相关行为或者事件终止之日起5年内提供查询。”通过对比广深两地的规定，容易产生几点疑惑：披露期限应如何起算？二是基本信用信息的披露期限是长期，还是有效期？三是不同信息的披露期限是否要有所区别？各种存疑，会导致了相关规定在实践中可操作性并不高。

三、推进行政管理征信体系建设的对策建议

(一)加强信用信息共享的对策建议

1.构建公共信用信息征集共享激励机制

想让政府部门长期积极主动提供公共信用信息，就必须考虑到他们的实际情况，给予适当的激励政策。一方面，建立信用信息征集考核制度。将公共信用信息的征集共享工作纳入到政府部门工作的考核指标之中，将信用信息问题列入部门考核范围，考核结果将作为工作通报、信息化项目建设审批、单位评优等工作的重要依据。这有利于提高行政部门对信用信息征集以及共享的积极性。另一方面，以行政奖励的形式激励相关部门建设信用信息共享工作。如广州在信用体系建设中制定了本市公共信用信息系统考核办法，明确各部门在系统建设、运行、维护和日常管理中的职责，建立信用信息报送、应用的考核制度，对信用信息工作考核达标和完成效果突出的部门予以奖励激励。这一做法值得其他地区借鉴。

统一并细化信用信息的归集标准，并逐步在珠三角乃至省内、国内推广，这有利于促进信用信息跨部门、跨区域互联互通，实现信用信息的规范归集和有效共享。具体做法如下：

一方面，统一信息主体的分类标准。出于与《中华人民共和国民法总则》对于主体的表述保持一致的考虑，按照信息主体应分为自然人、法人、其他组织。公共信用信息以不同的信息主体进行归集，便于相对人获取信息，提高信用信息公开的效率。

另一方面，建议按照信息的属性分为基础信息和提示信息，并且基础信息和提示信息应进一步明确化、具体化，这有利于建立健全信用标准，促进公共信用信息的规范归集和有效共享。例如与司法有关的信息，是否包含调解、决定和劳动仲裁裁决，是生效的、执行的还是因未执行而失信的相关信息。建设信用体系是为了更好促进社会主义市场经济的发展，弘扬诚实守信的精神。在现实生活中，由于商业竞争的策略及经济发展等原因，使得当事人陷入诉讼的可能性较高。若将所有涉诉的信息都盲目归集于失信行为，未免有些不妥。又例如专项许可和资质类信息是应该归为基础信息还是提示信息，应该进一步明确，避免某一企业的专项许可和资质类信息在不同城市被归为不同种类的信息这一情形，带来不必要的麻烦。

(二)完善信用信息披露中隐私权保护的对策建议

1.明确禁止收集的信息范围

在公共信用信息相关立法中明确禁止收集的信息范围时应综合考虑法律规定、信息主体约定、信息与信用评价的关联性、信息对信息主体的影响，因此应明确以下几点：第一，不得收集与法定或约定不符的信息。这是遵循依法治国理念与尊重信息主体个人意愿的需要。第二，不得收集与信用评价无关的信息。征集与公开信息以信用评价为目的，因此与信用评价无关的如血型、病史等信息不必要也不应该被收集。第三，不得收集可能引起他人对信息主体的歧视的信息。信用信息立法要求平衡公共利益与个人利益，像家庭出身、宗教信仰、性取向等，与信用评价无关、对公共利益没有积极影响、公开后可能引起社会对信息主体的歧视、对个人利益有消极影响的信息不宜被收集。总而言之，征集信息要遵循平衡公共利益与个人利益的原则，对信用评价没有作用，涉及个人隐私的信息不应该被收集。

2.确立信息主体的权利体系和法律救济途径

为了更好地保护个人隐私，应确立信息主体的权利体系。具体来说，在征信活动各环节落实信息主体权利规定——在收集环节规定信息主体享有对自身信息的保密权及对公告信用信息平台征集自身信息的知情权，保障个人隐私不被他人知悉；在使用环节保障信息主体享有对自身信息的同意权，使信息主体有权决定个人信息为何人知悉；在信息修护环节，应赋予信息主体异议权，使信息主体可以更正其不完整、不真实的信用信息。

除了明确信息主体的权利，还应进一步对公共信用信息平台和他人侵害个人信用信息隐私所应承担的法律责任进行规定，根据情节轻重和行为性质规定侵权时应承担的行政责任、民事责任、刑事责任，更好地打击个人隐私侵权行为，保护个人隐私。

3.细化信用信息披露期限的规定

关于公共信用信息的披露期限，各地有各地的规定，产生了多个标准。在此情况下，制定统一的公共信用信息管理办法是顺应趋势之举，也是规范公共信用征信体系的运行不可忽略之举。在这种情况下，可以参考我国征信业的立法发展，对照《征信业管理条例》，制定全国适用的统一公共信用信息管理办法，对公共信用信息的披露期限作统一的规定，避免各地不同标准的冲突和矛盾，同时也更方便公共信用信息的公开和有序管理。具体的做法如下：

(1)披露期限的计算以行政文书出具时间为起始时间，若并未出具行政文书，则以其相关行为或者事件记录在相关行政部门的档案之日起算。行政文书的出具，也是相关信用信息公开和披露的一种途径。出具时间是确定的，则相应的公共信用信息披露期限也是确定的，这能避免披露期限的起算时间有不同认定。

而在并无行政文书的说明时，就以其相关行为或者事件记录在相关行政部门的档案之日起算。因为并不是每一条信用信息都会有相对应的行政文书，但是在行政管理征信体系中，所披露的信用信息是由行政部门登记在案而产生的，行政部门登记在档案中的相关信用信息也会在信用信息平台中合理地公开和披露出来，因此以记录在相关行政部门的档案之日为起算时间，相对而言争议会更小，也更容易确定。当然，在其他法律法规有特别规定的情况下，以法律法规的特别规定为准。

(2)如上所述，可以根据不同的信息所反映的不同内容把信用信息分为基础信息、提示信息。其中提示信息又包括不良信用信息和良好信用信息。良好和不良的信用信息，也有着不同的披露期限。

第一，自然人基础信息的披露期限，应至自然人死亡为止。基础信息是了解信息主体不可或缺的信息，其反映信息主体长期、稳定的基本情况。基础信息在政府信息公开制度中，就是可直接在政府网站查询并了解的信息，因此基础信息的披露应该是长期的，在信息主体存续期间都应该进行披露。而在自然人死亡后，为了保护自然人的隐私和信息安全，维护信息主体的生前死后名誉，应及时删除其基础信息，不能再公开和查询该主体的基础信息。

第二，自然人的不良信用信息(如失信信息和其

他信息中的不良记录)披露期限为五年。披露期限届满，应当将该信息从查询平台删除，不再公开。

相对于基础信息而言，不良信用信息里透露出太多自然人具体的信息，对信息主体的信息安全和隐私保护更有威胁性，因此对信用信息的披露应加以一定的期限限制，不能长时间地披露。自然人不良信用信息的披露期限应规定为5年，理由如下：

一是5年的披露期限，是借鉴国外先进征信经验和立足我国国情的选择。许多国家都对不良信息规定了披露期限，但时长不同。如英国规定披露6年；韩国规定披露5年；美国规定一般的负面信息保存7年，特别严重和明显恶劣的、破产的负面信息保存年限为10年。对比来看，5年的披露期限并不算长。

二是披露的时间越长，自然人的隐私泄露的风险和程度越高；对于失信主体而言过于严厉。因为信用体系的目的是鼓励失信主体积极地重建自己的信用而非以严惩为重；且会存在一些并非主观意愿导致的失信行为，对其而言也不宜过重惩罚。但期限若太短，不足以对失信主体起到警示作用。根据世界卫生组织发布的《2017世界卫生统计报告》，中国人预计寿命能达到76.1岁，而5年的披露期限，大约只是自然人生命的十五分之一，则5年的不良信用信息披露期不至于算是严惩，至少在民众看来，“5年”于自然人来说并不足以使其生活和工作陷入绝境，应该是一个能够接受的时间段。

三是参照借鉴《征信业管理条例》中对自然人不良信用信息的5年披露期限规定，在行政管理征信体系中，自然人不良信用信息的披露期限也可设为5年；且现行许多地方管理办法中均规定了不良信息的披露期限为5年，为各地区更容易接受，自然人不良信用信息的披露期限宜定为5年。

第三，自然人良好信用信息的披露期限也为5年。良好信用信息和不良信用信息一样，也需要有披露期限，毕竟信息的公开，就会带来自然人隐私泄露和信息安全受损的风险。一次的良好信用，不能成为信息主体永久的勋章，当良好信用信息需要更新，信息主体需要一直保持守信的形象，否则他们不仅得不到守信激励而且会遭受失信惩戒，因此他们会更加积极主动地保持和创造更多守信的记录。为了公平起见和鼓励信息主体更好更积极地守信，良好和不良信用信息相同，其披露期限也在5年之内。

同时，信息主体有权要求删除相关的良好信用信息，例如一些表彰奖励、志愿服务、慈善捐赠的信息或者要求改变其开放等级，这是出于保护自然人的隐私和照顾个别自然人的需求的考虑。

[ 注 释 ]

①引用于学者吴晶妹一文《未来中国征信：三大数据体系》，“行政管理征信体系”这一概念也是由该作者提出.

[ 参 考 文 献 ]

[1]吴国平.个人信息开放与隐私权保护——我国征信立法疑难问题探析[J].法学杂志，2005(03)：74-77.

[2]孙玉荣.个人信用征信过程中的隐私权的保护[J].法学杂志，2006(03)：59-62.

[3]曾江.域外个人信息隐私权保护及对我国征信立法的启示[J].法学杂志，2009(04)：87-89.

[4]吴晶妹.未来中国征信：三大数据体系[J].征信2013(01)：4-12.

[5]吴晶妹.展望2017年中国征信：尊重市场加强监管稳步发展[J].征信2017(01)：8-14.

[6]王宁江.公共信用信息的边界[J].浙江经济：40.