农业高校预算管理存在的问题

刘 罡

农业高校预算是指根据本校事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划，高校通过预算对办学资金进行有效地筹集、分配和使用，从而为学校事业发展目标的实现提供基本保障。高校预算管理的成效直接影响到学校的财务及运行状况，影响到学校事业的全面协调和可持续发展，因此，预算管理在农业高校的内部治理体系中具有举足轻重的作用。

一、我国农业高校预算管理的现状

1.从管理体制看，农业高校的预算管理体制受财务管理体制影响。我国《高等学校财务制度》规定：高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校可以实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。与此相适应，我国农业高校的预算管理体制也分为两种，前一种体制的财力和预算权高度集中在学校一级，后一种体制的财力和预算权相对分散在学校和二级单位两级，二级单位有相对独立的财权和财力。

2.从预算编制方法看，农业高校的预算编制方法逐步改进。农业高校预算编制方法以前采用的是“增量法”，也就是以上年度的实际收支为基础，根据预算年度的财务状况，在总体预算和具体项目适当增减的基础上，综合确定当年的预算。后来逐步演变为“基数加增长”的编制方法，也就是以以前年度的预决算数为基础来编制当年的预算，基数确定后就保持稳定性和连续性，但也导致预算安排与实际需要有脱节的可能。进入新世纪以来，随着国家财政管理体制的改革，“零基预算法”应运而生，该方法以零为基础编制预算，一切从实际需要和财力可能出发；“零基预算法”在高校实施后，预算编制水平和科学性进一步提高。

3.从预算的资金来源看，农业高校与其它高校相比，财力基础比较差，经费自筹和创收能力弱，社会捐赠和捐助太少，学校资金严重依赖财政拨款。与此同时，农业高校办学基础条件比较薄弱，所属农场、实验站等教学科研设施落后，亟待投入和改善。农业高校可预算资金的缺乏，严重地影响了预算的编制和收支平衡，制约了学校事业的发展。

4.从预算资金的使用看，农业高校逐步加强了预算执行控制。在学校层面，建立起了适合本校特点的预算控制制度，落实校内经济责任制，提升财务信息化水平，增加资金使用控制功能，严格经费使用审签制度。在二级单位层面，经过多年的规范和要求，资金使用的审签制度得到落实，规矩意识和责任意识大大提高，资金使用的规范性大大提高。

二、我国农业高校预算管理存在的问题

（一）预算管理体制与高校发展趋势不适应

与综合性高校相比，农业高校普遍规模较小，经费总量偏少，在历史上形成了学校统一领导、集中管理的预算体制，财权和财力高度集中在学校一级，办学资金和资源配置由学校说了算。这种体制固然有强化学校统筹资金能力，集中财力办大事的优点，但同时也严重地削弱了学院等二级单位的办学积极性和自主权，资金资源配置与学院实际需求并不匹配，财权和事权不统一，责任与权力也不对等。这种预算体制与当前高校主动放权的趋势不符，导致了学院层面的工作积极性、主动性不高，不去主动地想办法筹集资金，等靠要思想严重，不担当不作为的现象也时有发生，严重影响了农业高校事业发展。

（二）预算编制方法有待进一步改进

目前农业高校预算管理的基础相对薄弱，预算编制方法不够科学合理。一是预算编制与学校的事业发展规划脱节，预算编制时往往考虑当前的事情较多，长远的事情较少，学校的发展规划做的很好，但是年度预算没有与之进行相应的匹配，缺乏应有的资金支持。二是高校部门预算和校内预算存在“两张皮”现象，部门预算是学校的全面预算，是对上对外报告的，校内预算则是部门预算的具体分解和落实；由于学校重视程度不一，编制时间和口径不同，导致两套预算无论在形式还是内容上均存在较大差距，相互脱节。三是“零基预算法”的落实有待加强，校内预算申报单位缺乏必要的专业编制人员，对该编制方法理解不深，或者单纯考虑部门利益，在申报时脱离实际，盲目申报，质量不高，严重影响了零基预算的落实。四是校内预算编报的流程有待优化，预算编制是一项涉及面广的系统工程，参与的部门和机构众多，如果没有对各自的权限和责任划分清楚，梳理和优化好流程，将会严重地影响预算编制工作。

（三）预算执行缺乏有效控制措施

有的学校对预算执行重视不够，内部控制意识淡薄，缺乏必要的监管和问责机制，预算资金执行的效果不佳。一是预算刚性不强，虽然预算经批准下达，但在使用时违反预算要求随意变动开支内容、擅自扩大开支范围、违规提高开支标准的现象屡有发生。二是没有严格的预算调整程序，或者没有严格地按照规定的程序进行预算调整，导致预算调整混乱，资金使用无序，出现超预算或无预算支出等情况。三是预算资金执行进度缓慢，农业高校的预算资金特别是国库资金，往往有执行进度方面的考核，甚至要求当年必须执行完毕；但在执行中有的部门重视不够，责任落实不到位，导致资金执行滞后，大量结余，严重影响了预算资金的执行效果。

（四）预算资金绩效考评工作有待加强

随着我国预算改革逐步深入，国家对预算资金使用的绩效考评越来越重视。但从目前情况看，农业高校预算资金绩效考评的基础还很薄弱，绩效理念、制度建设、组织实施、结果运用等方面都存在一些问题。一是学校对绩效考评不重视，长期以来形成了“重投入、轻产出；重分配，轻考核”的错误观念，尚未有效地开展绩效考评工作。二是缺乏相应有效的绩效考评制度，考评指标设置不科学、不完整，难以科学准确地反映资金的产出和效果；而且已有的考评基本依靠财务部门在推动，相关业务职能部门参与不够，绩效评价往往变成了对预算资金的财务评价。三是绩效考评结果运用不充分，既没有与下一年度预算安排挂钩，也没有作为对项目负责人奖惩的依据，导致绩效考评流于形式，没有发挥应有的作用。

三、完善农业高校预算管理的对策

（一）建立与高校发展相适应的预算管理体制

随着国家财政管理体制改革的深入以及对高校“放管服”政策的落地，农业高校也应当以“统一领导，分级管理”作为预算管理体制改革的指导思想，逐步完善校院两级预算体制，以适应高校发展的需要。具体来说，农业高校应当通过适度的分权和授权，将学科建设、教学、科研、人才培养、对外交流、人才聘用等权力下放给学院，同时按照事权与财权相匹配的原则，将相关的财力和财权下放给学院，扩大学院层面的资源配置权利。采用这种分权的预算管理体制，学校层面只需做好事业发展规划、规章制度建设、年度业绩考核等工作，其他的交由学院承担，权责相适，必将极大地调动学院层面办学的积极性，促进学院积极筹集办学资金，科学合理进行预算，规范有效使用资金，进一步提高办学资源的配置效率。

（二）改进预算编制流程和方法

农业高校首先要树立全面预算、全员参与的意识，明确学校预算编制的流程，规范预算申报单位、财务部门、工会教代会、财经领导小组、校长办公会、党委常委会等机构的职责和权限，各司其职，各负其责，确保预算编制工作顺利进行。其次，学校预算编制要与事业发展规划和年度工作计划紧密衔接，确定预算重点投向，在满足日常教学、科研、日常运行的需求外，还要着眼于学校未来发展的需要。第三，切实落实好零基预算编制方法，加强预算编制人员培训，提高编报质量；在确定各部门预算额度时，除了考虑其当年的工作任务外，还要考虑其预算资金绩效评价情况。四是部门预算和校内预算编制同步启动，同时布置，统一口径，做到数据来源同步，实现校内预算和部门预算的有机结合，有效衔接。最后，要建立预算论证机制，对于基本建设、大型维修、大额采购等事项，应当组织专家对项目的必要性、可行性、经济性等内容进行论证。

（三）加强预算执行控制

预算执行的好坏，相关内部控制制度建设是基础。农业高校首先要完善相关制度建设，强化预算刚性，严格预算调整审批程序，各单位未经批准不得自行调整资金使用范围、预算额度和开支标准。二是完善预算执行的责任制，各个二级单位负责人是本单位预算执行的第一责任人，对本单位的预算执行和资金使用负有责任。三是加快预算执行进度，建立预算执行奖惩机制，采取切实可行措施，减少资金结转结余，提高预算执行质量。四是加强预算执行过程的监控，农业高校应当提高财务信息化水平，借助信息化手段，通过程序化和信息化的数据库系统，强化对预算执行的实时监控，及时发现问题、反馈问题、解决问题，以实现预算执行的规划化和精细化。

（四）推进预算资金绩效考评

绩效预算是以目标为导向的预算，其核心是通过制定绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现从注重资金投入到注重支出效果的转变。一要切实重视预算绩效考评工作，下大力气培育绩效管理理念，加强绩效理念宣传，在全校范围内树立绩效观念和绩效意识，把有限的办学资金管好用好。二要建立有效的绩效评价机制，明确工作牵头部门和工作流程，建立绩效奖惩机制，做好绩效考评结果的反馈和运用，并与下一年度预算安排挂钩，与责任人的年度考核挂钩。三要结合学校实际情况，设置科学合理的绩效评价目标，包括绩效内容、绩效指标和绩效标准；绩效目标应当准确反映资金的预期产出和效益，并且可衡量、可实现。四要加强绩效评价的信息化建设，充分运用信息网络手段，为绩效分析、绩效评价提供有效的技术支撑，利用好项目库这个现代预算管理的有效载体，将预算项目绩效的相关信息输入到项目库中，提高绩效考评的效率。