事业单位内控建设取得的成效及问题——以省级农业科研院所为例

李 霞 董合忠

制定、完善和有效实施一系列管理制度和管控措施，继而形成一套权责一致、制衡有效、运行顺畅、管理科学的内部控制体系，对于提高单位内部治理水平，促进农业现代化建设具有重要作用，是省级农业科研院所内控建设的目标，也是事业发展的重要保障。在省级农业科研院所推行了三年多的内控建设取得了一定成效，但尚局限在经济业务层面上，甚至不能全部涵盖，单位层面的内控管理仍处于粗犷阶段。本文以省级农业科研院所为例，总结了事业单位内控制度建设取得的成效，分析了存在的共性问题，提出了相应的对策和建议。

一、内控制度建设取得的成效和具体做法

为保障农业科研单位科技创新事业健康发展，省级农业科研院所经过发展，在业务层面已形成一套相对固定的管理模式，内控也有一定的基础，尤其是近三年的时间进一步加强和完善了管理制度和管控措施，大都形成了一套便于实施、结合实际、管控有度的内部控制体系。为实现单位管理目标和任务，通过制定制度、采取措施和明确流程，使得内部控制成为保护单位资产、预防和发现错误、舞弊、浪费、滥用权力和管理低效的重要措施。总体来看，省级农业科研院所内控建设取得显著成效，主要体现在省级农业科研单位对内部控制建设逐步重视起来，通过宣传、培训等方式对内控的重要性和现实意义以及内控的基本信息都有了一定的了解；同时，在内部控制制度，特别是财务管理制度建设上有了很大进步。这种认识和意识上的转变，以及对内控制度建设的加强，为全面实施内部控制打下了基础。根据对山东省农业科学院3个二级研究所的调查，各单位在内部控制方面主要采取了以下措施和作法。

一是成立领导小组，明确职责。确立“一把手工程”，成立以单位法人牵头的内部控制建设工作领导小组，全面组织实施内控规范事宜。明确内控工作领导小组作为内部控制的决策机构，统筹安排研究所内部控制建设和执行的全面工作，将内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，涵盖单位的相关业务和事项，实现对经济活动的全面控制。

二是查找风险点，完善制度，流程再造。各单位在研究所范围内开展了内控自查自纠调查，分析总结各岗位工作存在的问题，通过调查问卷的形式查找风险点。梳理单位人员管理、基地管理、固定资产管理、成果转化程序及预算调整等经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析了各类经济活动风险，确定风险点。单位层面控制从内控工作职能、内控机制及管理制度的建立健全、关键岗位人员管理、依规编制财务信息等方面进行了分析；业务控制层面从预决算、财务收支、政府采购、资产、项目建设、合同等六个方面进行了梳理，在此基础上相关管理部门共同再造工作流程，并对内部管理制度进一步补充完善。

三是引入综合内控，加强制度落地。内控建设机制的完善最终体现在落实上。3个研究所皆建立了以财务控制为核心的综合内控，实行经济业务先置入管理系统后再进入支付环节的预算执行控制方式，发现问题时直击问题关键、抓住问题要害，完善制度细节，增强工作力度。尊重科研实际，做好协调配合，实行科研管理共管。对经济业务岗位职责进行了完善，建立岗位机构设置和授权管理制度，明确了业务归口管理、归口审批，实现三权分离、三员管理。

四是明确单位管理部门参与科研项目执行。这一管理创新，一方面能够让管理人员更多的了解项目执行的相关业务，从监督角度加强内控力度；另一方面是把科研人员从繁杂的管理事务中解脱出来。

五是加大宣传培训，增强风险意识。自开展内控建设以来，单位领导有意明确规程严格按流程定事，管理部门从程序化控制上加入具体措施，财务部门频繁宣传指导业务经办注意事项，并分析公开案例原因和处理结果，从意识和操作两手共同抓。

六是加强内部控制团队的力量。各单位通过人员转岗、工作调动和引进人才等方式，不断加强内部控制团队的力量，特别是注意引进高学历的财会人员与固定资产管理人员。3年来，所调查的3个研究所新引进从事内部控制建设的研究生以上学历人员12人。同时，采取新进博士科研人员在管理部门实习半年的培养措施，有利于科研专业人员快速熟悉单位工作流程和环境，增强内控意识带动科研发展。

二、内控制度建设存在的问题

农业科研事业单位内部控制建设起步较晚，虽然在长期的实践中已形成一套自我管理模式，但离目前要求的内部控制还有一段距离，而且由于自身的体制特性和复杂性，内部控制建设仍存在很多共性问题。总结对3个研究所的调研情况，具体体现在以下的几个方面。

（一）对内控管理重视程度需要进一步提高

和大多数农业科研单位一样，所调研的3个研究所也存在科研人员学历较高、待遇较好，而管理和服务人员学历较低、待遇较差等普遍现象。一个专业科研单位要发展，不仅仅需要管理层有前瞻性的专业眼光，还需要有科研和产业突击队，更需要有强大的政策落实团队。管理本就具有双重角色，既要服务好又要监督到位。可在实际工作中，具有农业科研特点的单位因更注重专业技术水平的提高，对内部控制管理的意识较淡薄，加上人事管理政策的不完善，造成管理和科研两条腿走路不协调，发展不平衡。

（二）对单位内部管理薄弱环节和风险隐患认识不足

单位内部管理主要集中在涉及内部权力集中的资金支配使用、国有资产监管、政府采购、科技成果转化、大型维修维护、人事管理等重点领域和关键岗位。虽然单位内部权利约束制度已建立，但因一人多岗现象严重，加上风险意识淡薄，工作流程和制度约束未能落到实处。

在人才结构上单位更注重科研专业人才的配备和培养，大多都是科研人员兼管理岗位职责，处于工作方便的考虑，很多工作环节不避讳岗位不兼容情况，这种特殊性令内控制度落实面临困难重重。

（三）综合内控管理意识有待提高

内控管理是单位内部各部门协调统一全员参与的系统工程，不是某个部门能独立完成的。现实情况中，单位人事、财务、科研等各职能管理部门往往各管一面，管理部门之间不容易就各环节工作内控形成统一的综合内控管理思路，综合内控协同完善管理的思想尚未深入；科研项目组重视科研工作，往往忽视与项目执行内控管理结合，缺乏项目执行安全有效的内控意识。同时，管理职能部门与科研业务部门没能有效沟通，内控信息上下交流不畅，导致单位内控管理资源不能有效聚集，整体支撑力不足，综合协调的内部控制管理意识有待提高。

（四）内控建设缺少公认的既定标准

目前农业科研单位内控建设还未形成公认的标准，一般让财务部门牵头进行建设，从财务角度建设一是站位有局限性，管理高度达不到，继而使单位的科研人员对内部控制制度的重要性认识有误，易将内部控制与财务制度混为一谈，对内控的执行也心有怨言，存在主观规避意识，以财务为主的内控措施与监督任务较重。

在内控落实中有的领导认为资金支付由单位财务部门统管，执行风险能够得以防范，内控体系的完善意义不大，这种意识使内部控制制度不能充分发挥作用；而且单位受编制的限制，财务岗位有限，财务人员人手不足，每人都是兼岗多个职位，只能采用手续不全不给报销等手段加强内控落实，虽短期取得了一定的成效，长远来看，精力有限，不能从根本培养自愿按规矩办事的意识。具体事务中需要分离的环节重重，又无法定期轮岗，需要各部门之间的紧密联系，不利于内部控制的操作实施；审计部门、稽核部门、纪检部门也只能事后控制，出现问题才介入，内部控制存在很多隐患。

三、加强内部控制制度建设的思考

根据单位在内部控制机制建设中发现的问题、实践体会以及阶段性的成果，我们认为今后步工作应侧重在权责划分、岗位权限、决策程序、权利制衡、制度的完善等方面进行加强。

（一）院所共管，权责明确

单位内控领导小组要科学运用内部控制机制原理，结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构，依托制度规范和信息系统，完善内控体系，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节。要采取措施、明确权责，切实履行好内部控制建设的主体责任，建立公平、公开、公正的竞争和激励机制，积极引进社会第三方参与单位内部控制建设和发挥外部监督作用，形成单位内部控制建设的合力。要充分发挥下属单位内部控制与主管部门监督机制的相互促进作用，形成监管合力、优化监督效果；主动争取主管部门审计、监察等部门的支持，共同推动内部控制建设和有效实施。

（二）因人设岗改为依职定岗，岗位授权到人

要精挑细选，发现“关键少数”成员。在遵循科研-产业-管理6∶1∶3、科研团队中带头、骨干、成员1∶3∶6三位一体的基本框架，抓关键少数，调动全体职工的积极性，发挥每个人的优势，建立权责分明、岗位管理、目标明确、奖惩有效的绩效管理机制，实行定岗定责的“双向选择”和“集中竞聘”机制，强化分工岗位目标和团队合作绩效奖惩办法。

（三）内部管理制度的制定应严格决策程序

在内控活动当中，突出的最薄弱环节是缺乏合理有效的监督。不论制度制定的有多完善，在缺乏有效考核与控制的状况下是很难发挥出其存在的实际作用的。没有有效的考核监督与控制，财会核实质量就很难得到保障。在研究制定内部管理制度时，严格按照单位内部决策程序进行，以单位正式文件形式印发，并在单位内部以适当方式公开。

（四）加强内部权力制衡，规范内部权力运行

分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。单位根据自身的业务性质、业务范围、管理架构，按照决策、执行、监督相互分离、相互制衡的要求，科学设置内设机构、管理层级、岗位职责权限、权力运行规程，切实做到分事行权、分岗设权、分级授权，并定期轮岗。同时，对重点领域的关键岗位，在健全岗位设置、规范岗位管理、加强岗位胜任能力评估的基础上，通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求，建立干部交流和定期轮岗制度，不具备轮岗条件的单位应当采用专项审计等控制措施。对轮岗后发现原工作岗位存在失职或违法违纪行为的，要按国家有关规定追责。

（五）建立健全一系列规章制度

应进一步修订完善单位财务管理办法、内部信息公开公示制度、内部报销制度、项目管理办法、项目预算调剂、科研财务助理岗位设立、间接费用统筹使用、劳务费分配管理、结余资金使用、横向经费自主管理等内部管理制度和细则，搭建财务部门、科研管理和科研项目负责人共享的数据信息平台，完善内部风险防控机制，确保国家下放的项目管理权限“接得住、管得好”，各项制度权责明确、流程清晰、操作性强、务实管用。