幼儿学前教育中的国家干预及法律对策研究——以幼儿学前法治教育为例

姜 平

云南财经大学法学院，云南 昆明 650221

一、国家干预幼儿学前教育的理论依据

(一)国家财政为幼儿教育提供经济保障已成为世界潮流

工业革命以前，幼儿教育纯属家庭私人行为，工业革命时期，儿童的生存状况空前恶化，大量儿童成为工厂廉价劳动力，千千万万儿童的幸福被牺牲。工业革命所导致的西方的“童年革命”也摧毁了传统的教育理论，把儿童早期教育从“以成人为中心”转化为“以儿童为中心”。“儿童利益优先”的法律原则在欧美国家得以确立。20世纪以后幼儿教育逐渐发展成为公众和国家的责任。随人权运动的发展，国家财政为幼儿教育提供经济保障已成为世界潮流。西方发达国家政府介入幼儿教育的方式很多，如严格幼教机构的审批制度；加强资产监控；制定幼教质量标准并监督执行；建立严格的教师资格和培训制度等，但公共财政支持投入一直是国家介入幼儿教育的重要方式。

(二)幼儿学前教育纳入国家义务教育范畴是历史趋势

在许多发达国家，幼儿学前教育属于公共产品，已纳入国家义务教育范畴。但也有相当一些国家，把它归为准公共产品。我国目前幼儿学前教育属于准公共产品，由政府和市场共同配置。近几年，由于我国城市化进程的速度加快，受国民经济发展水平以及政府财力的制约，在政府配置的幼儿学前教育资源远远不能满足社会需求的情况下，由市场配置的幼儿学前教育得以迅速发展。2017年1月18日在教育部举办的新闻发布会上，教育部发展规划司司长谢焕忠说“2016年全国共有各级各类民办学校17.10万所，比上年增加8253所，其中有民办幼儿园15.42万所，比上年增加7827所，占全国学前教育的比例为53%-54%”。尽管私人学前教育在我国现阶段发展势头凶猛，但本人依然认为学前教育是具有公共外部性的私人产品，应纳入准公共产品范畴。

学前教育的公共产品属性决定了政府投入学前教育的正当性。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》认为，学前教育是“是重要的社会公益事业”。可见，我国官方并不主张将学前教育纳入私人产品范畴。学前教育的公共产品属性在于学前教育在提高一个国家公民整体素质方面负有的法定责任。历史学家罗伯特·布雷姆纳指出的：“在民主国家，儿童是未来的公民，是国家最有价值的资源；为了其自身的安全，国家必须贯彻执行儿童受教育的权利，以使他们成为有益的公民”。

(三)从道德层面讲，政府有义务干预幼儿学前教育，以实现社会公平与正义。效率的考量，也是促进政府加大学前教育投资的动力

儿童是社会的弱势群体，他们的生存高度依赖父母、社会和国家。适格的父母、有序的社会、强大的国家，才能保障儿童的合法权益。幼儿时期是人一生中生理、情感、智力、社会性和道德发展的最关键阶段，这个时期人的可塑性强，教育对人的心理和行为习惯的影响远大于人生的其它时期，具有终身性、不可逆转性。没有那个少年犯天生就是罪犯，童年教育的失败，最终伤害的是整个国家。

政府投资学前教育在我国尚有几亿人仅仅脱离了温饱的国情下，是一项能给整个社会带来正外部性的事业，它有利于打破现阶段在社会底层延续着的“贫困—文盲—贫困”的恶性循环怪圈，实现社会的公平与正义，这是其它任何阶段的教育所不能企及的。在所有的教育阶段中，学前教育的个人和社会投资回报率都是最高的，1998年加拿大的clevdand和Krashinsky的研究发现，给6岁的儿童提供高质的、全日和全年制的学前教育产生的效益是其它公共投资的2倍。政府投资学前教育，能有效降低失业和青少年犯罪率，有利于增进社会的福利与和谐。从经济学上来讲，投资学前教育是政府的一项投资回报率较高的事业，效率的考量，也是促进政府加大学前教育投资的动力。

(四)“市场失灵”为“政府干预”学前教育提供了又一理论依据

“政府干预”学前教育有利于解决教育市场失灵问题。由民办幼儿园提供的幼儿学前教育具有很强的私人产品属性，能满足社会对学前教育的个性化选择性需求，比如以“双语”、“艺术”等特色幼儿园，为幼儿个性发展提供了官办幼儿园所不能提供的众多选择空间，但是，民办幼儿园在发展过程中，存在许多弊端，它的私人产品特点，决定了投资者以追逐利润最大化为目标，资本运转不受法律、道德约束，竞争带来的市场失灵，如为压缩办学条件，压低教师工资、克扣孩子伙食，拉赞助，吃回扣等现象层出不穷。上述问题的出现，折射的是市场的失灵、也呼唤“政府干预”的出台。

二、我国国家干预幼儿学前教育的现状

我国第六次人口普查调查的统计结果显示，我国0-6岁婴幼儿数量达到1.05亿人，其中城市0-6岁婴幼儿数量为2291万人，占比超过20%。庞大的婴幼儿人口基数奠定了我国幼儿学前教育行业的用户基础。随城市化规模的不断扩展，学前教育资源供给严重不足。笔者依据中国产业信息网2016年07月12日刊登的“中国学前教育市场现状分析及发展趋势预测”一文整理的我国学前教育市场现状如下：

(一)我国幼儿学前教育的现状

1.幼儿园数量增速缓慢，供求矛盾紧张

我国幼儿园数量每年增长约5%-10%，但慢于适龄儿童数量增长；民办幼儿园比重较大，质优价廉的公益幼儿园普及程度低，导致幼儿入园难。劣质幼儿机构趁虚而入。

2.民办幼儿园成主力军，高端幼儿园有市场需求

根据教育部统计数据，我国民办幼儿园数量由2005年的6.88万所发展到2014年的13.93万所，在园人数达到2125万人，占比52.5%。民办幼儿园以私立幼儿园和国际幼儿园居多，依托双语、艺术等特色教育，在品牌师资和教育理念上居行业领先水平。高端幼儿园则集中在一线城市，有向二线城市扩张的势头。高端幼儿园尽管收费昂贵，但高收入家庭付费意愿仍然很强。

3.幼儿教育教师资源缺乏，教师学历层次普遍偏低，无证教师占较大比重

师资水平决定幼儿学前教育的品质，有专业、有爱心的幼儿教师是学前教育的核心竞争力。教师的品质决定着幼儿学前教育机构教育的质量和成败。但我国目前幼儿教育教师资源缺乏，民办幼儿教育的私人产品属性，决定了幼儿园的逐利性：克扣幼儿伙食费；降低教师学历要求，招录非幼儿专业教师和无证教师以节省工资成本，低学历和非专业对应的是低工资、低福利，如采最低工资标准，不给教师交纳五险，试想，教师连基本的生存权都没有保障，职业道德从何谈起？

(二)国家干预幼儿学前教育的现状

1.国家财政对学前教育的投入存在着严重的结构失衡，农村学前教育的投入明显低于城市，公立幼儿园学前教育的投入普遍比私立幼儿园高。据相关学者调研，近70%的财政拨款主要用于城市和县镇的教育部门和政府所办的幼儿园。私立幼儿园受到公立幼儿园的挤压，私立幼儿园教师工资、租房成本不断攀升，导致办学经费紧张，享受不到政府的财政及税收政策扶持，导致幼儿园办学规模较小，卫生、安全没有保障。幼儿园安全事故频发。

2.私立与公立幼儿园均存在运营中的市场化与行政管理的边缘化的倾向。国外先进学前教育理念的传播与品牌的成熟推动着学前教育投资的不断升温，但我国政府的教育投资及监管理念却是落后的。幼儿园市场准入门槛低，政府主导的幼儿教材、课程设置缺乏先进性和科学性、法治教育内容空缺。法律的监管方面问题比较多。

三、国家干预幼儿学前教育的法律对策

(一)国家财政扶持是国家干预幼儿学前教育的经济保障

国家财政扶持幼儿学前教育是世界上的通行做法。上层社会群体，居于经济优势，可以选择优质民办幼儿园；下层社会群体，更多考虑的是价格优势，趋于选择低价、低质的民办幼儿园，这不仅牺牲了幼儿学前教育的质量，浪费了儿童宝贵的童年，造成幼儿在起跑线上的机会不平等。从理论上讲，学前教育的公共产品属性，决定了应采取政府和市场共同分担的原则来举办学前教育。以保障其教育的物质基础。应将我国财政对学前教育的资助以法律形式固化下来。

政府对那些希望接受政府资金扶持的各种幼儿教育机构的办学自主性应相应地减弱。2010年“国务院关于当前发展学前教育的若干意见”明确了“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。显然，学前教育关乎一个国家培养合格公民的大是大非问题，岂能完全交由市场？私立幼儿园唯有履行了法定义务，如推行公民道德教育、法治教育后才有资格获得政府财政资金的扶持。

(二)立法是国家依法干预幼儿学前教育的法律保障

要解决“市场失灵”立法是保障。一是将学前教育纳入义务教育阶段，许多国家已把3-6岁幼儿的教育纳入义务教育系列，我国仍然将幼儿学前教育置于真空地带。学前教育一旦纳入义务教育，政府财政扶持力度会加大。低收费或免费必然会挤压低质民办幼儿园的生存空间。优质民办幼儿园也因此能享受到政府的财政扶持，最终实现市场的优胜劣汰。二是确立立营利性及非营利性幼儿园分类登记制度，以吸引更多社会资本进入幼教行业，推动幼儿园资产的证券化，打通幼儿园上市以及资产并购的法律窗口。三是设立严格的市场准入制度，包括投资主体、资金、教师的准入制度。四是制定幼儿园服务的基准化标准，强化政府的具体监管职责，监控民办幼儿园的办园过程。如幼儿园办园质量的基准监控、安全、卫生监控。对不符合办园条件的幼儿园要及时整顿、终止。五是以立法来加强社会监督。社会监督是我国目前幼儿园教育监管较薄弱的环节。六是依法建立学前教师保障制度。西方一些国家的经验值得我们借鉴：首先，通过政府购买服务的方式，将学前教师的工资纳入财政预算，最终实现学前教育成本在国家与幼儿园之间的合理分担；其次是对教师准入资格的要求要拔高。一是至少获得学士学位，二是将在职幼儿教师的定期培训纳入国家等级培训计划，有高水平的幼儿教师才有高质量的学前教育。

(三)教育部门在课程控制方面应更新观念，创新教材知识体系，融入法治教育课程

学前教育的公共产品特点决定了其教育的重点在于培养合格公民，合格公民一定是“爱国、守法、诚信、知礼”的，它隐含了政治、法治与道德三位一体的要求，融汇了世界观、人生观和价值观的内涵。

但我国的学前教育恰恰缺少了合格公民教育课程。以我国现行小学教师资格证考试为例，官方考试教材内容共分七章，在整个教材体系结构中没有法律专章，其中有关教师一章内容涉及教师作用、教师职业特点等，唯独没有有关教师法律地位、教师权利义务、教师任职资格的要求，以及教师侵犯学生权益的相关法律责任内容。其中关于教师知识素养及能力素养部分，涉及教师的理论素养、文化素养，唯独没有法律素养的内容。民主、法治、公平、正义、安全、环境等内容更无处体现。这不是有意的疏漏，它反映的是我国法治教育的滞后，编写者法律意识的缺失。教材中关于教师的自我控制和自我反思能力一节能依稀捕捉到法律的影子，但不是从法律角度去写，如教师哪些行为违反法律，会带来对该行为的不利评价或不利法律后果，而是从教师要具备的机智角度去阐释，殊不知，这与机智无关，与法律有关。其中第三章的“健康指导”一节用了不到100个字符涉及未成年人的安全教育，但都不是从法律角度论及教师的职责。仅在“遇交通事故”伤害部分提及教师要教育学生遵守交通规则(斑马线)。似乎斑马线以外的交通规则与儿童无关。

法治教育的先天营养不良，正是我们今天儿童法治教育面对的天大难题。应该说也是社会转型期普遍遭遇的问题之一。计划经济时代出生的50、60后，甚至80后，他们成长的环境，最缺乏的就是法律元素，无论是作为老师的角色、父母的的角色、还是祖父母、外祖父母的角色，当今的儿童是无法从他们哪儿获取法治社会所必须的养分的，由于文化的传承性，上一辈人的“言传身教”，会自觉或不自觉的将不符合现代社会法律规范要求的行为习惯传递给下一代，使儿童法治教育大打折扣。

(四)教育部门在制定幼年教育政策时应将重点放在对幼儿园各项标准和效果的关注上。政府干预应有可量化、可评估的清单：

1.由教育部门制定幼儿园“国家幼儿园课程”基准，以宏观手段引导幼儿教育更符合儿童个性，如游戏活动。

2.政府相关部门应出台幼儿园管理标准的规范性文件，诸如幼儿园校舍的安全标准、幼儿园食品安全标准、幼儿园校车的市场准入、校车驾驶员的主体市场准入标准。

3.政府监督检查幼儿园教育基金的使用情况、执行劳动法律法规的情况，这种监督检查应该是常规性的，有政府清单的有效监督。

总之，唯有国家以新观念、新常态介入幼儿学前教育，重建幼儿学前法治教育制度供给的生态环境，法律才会与我们如影随形。