突发性水污染事件多发背景下饮用水水源保护应急法律制度研究*——以浙江省为例

陈金东

绍兴文理学院元培学院，浙江 绍兴 312000

水乃生命之源，饮用水更是人类生存的基本需求。饮用水安全，密切关系到公众的健康。保护饮用水水源，确保饮用水安全，对于保护和改善生活环境，促进经济社会持续、稳定发展具有重要的意义。

现阶段，国内饮用水安全的现状令人担忧，一些突发性水环境污染事件不断发生，据统计2001-2011年，浙江省共发生突发性水污染事件81起，污染事件数量居华东地区首位。此外，根据浙江省环保厅所公布的数据显示：从2006年到2011年的六年里，共发生349起突发污染事件，其中有35件是跟饮用水源污染有关的。

一系列的饮用水污染突发性事件，一次又一次地敲响我们加强饮用水水源安全风险防范的警钟。从法律上健全我国饮用水水源突发事件应急制度，不仅是公共环境管理中的重要问题，也是关乎人民群众生命健康和社会稳定的头等大事。

一、饮用水水源突发事件应急机制相关理论

(一)突发性水污染事件

突发性水污染事件，是指超过人们所预期的、突然发生的，因为一些自然原因或是人为失误原因所造成的，对水环境造成污染，导致当地的水质发生恶化，使得人们的生命和财产受到威胁的事件。这一事件同时还会造成社会公众的秩序被打乱，需要即刻采取一些措施来进行补救。

(二)饮用水水源突发事件应急制度

饮用水水源突发事件应急制度是为应对饮用水水源突发事件所采取的各种措施、方法的具体制度，包括监测和预警制度、预防和应急管理制度、应急处理和救援制度、事后恢复和重建制度、法律责任制度以及应急保障制度等。这其中，监测和预警制度、应急处理和救援制度是最核心的部分。前者主要是针对饮用水水源的水质进行监测，实时提供相应的水质监控信息，并制定相应的预案以及应急方案，针对有可能发生突发性事件的水资源污染的地点来进行预测，可算得上是一种针对事故之前的预防措施；而后者则主要是针对事故发生以后需要进行的紧急情况的处理，最终目的就是尽可能地能够复原事故发生以前的状态。

二、浙江省饮用水水源突发事件应急法律制度现状

(一)浙江省饮用水水源突发事件应急制度立法现状

1.国家层面立法现状

针对饮用水水源突发事件应急制度，现阶段我国还没有出台专门的立法保护法，在《环境保护法》和《水污染防治法》等法律中有着原则性规定。

2006年，国务院颁布了《国家突发环境事件应急预案》，随后，为更好地规范应急事件的处理，健全整个应急预案体系，环境保护部又相应颁发了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》，在该办法中对环境保护部门以及企业的事业单位应对应急预案的相关过程都作出了规定。

之后，《中华人民共和国突发事件应对法》又对突发性事件的预防、监测、处理、恢复等都做了比较详细的规定。该法律的颁布和实施，弥补了我国在应对饮用水水源突发事件法律方面的空白，并提供了相应的法律保障。

除此之外，环保部还相继颁布并实施了《突发环境事件信息报告办法》(2011)、《关于进一步加强分散式饮用水水源地环境保护工作的通知》(2010)、《全国城市饮用水水源地环境保护规划(2008-2020)》(2010)等规章。这些规范性文件对饮用水水源突发事件的预防、事故报告、预案管理、水源水质监测等具体问题进行了进一步明确。

2.浙江省立法现状

浙江省在水资源立法保护方面有着领先的地位，对其保障饮用水水源安全极其重视。在2011年，浙江省人大常委通过了《浙江省饮用水水源保护条例》，以下简称《保护条例》，并与2012年的1月1日开始实施。初步构建了以《浙江省饮用水水源保护条例》(2012年)为中心，《浙江省水污染防治条例》(2013年修正)、《浙江省水资源管理条例》(2011年修正)等一系列地方法规、规章为辅的饮用水水源保护法律体系。

《浙江省水污染防治条例》(2013年修正)在第六章以专章形式规定了饮用水水源保护的预警和应急机制。第42条规定县级以上人民政府环境保护主管部门应当会同水行政、国土资源等主管部门，建立环境监控体系，完善环境安全预警预测系统；第46条规定对可能发生水污染事故的企业事业单位，应当依法制定本单位的水污染事故应急方案并报所在地环境保护主管部门备案；第47条规定应制定污染事故应急报告制度；第48条规定了负责水污染事故应急和事故调查处理的人民政府及相关主管部门的职责。

另外，《浙江省水污染防治条例》第17条强调饮用水备用水源的建设，以保证应急状态下的饮用水供障，第19条规定饮用水水源受到污染情况下政府及有关主管部门履行信息公开的职责。

《浙江省饮用水水源保护条例》(2012年)在第四章对饮用水水源水质的监测、预警和应急制度作了更为具体、详实的规定。

(二)浙江省饮用水水源突发事件应急制度存在的问题

虽然，部分地方政府已经对饮用水水源突发事件的应急制度做出了法律上的明文规定，相对较好地保障了应对突发事件时相关工作的开展。不过，鉴于我国在这方面的立法相对起步较晚，在具体实践中暴露出较多的问题，有待进一步完善。

1.突发性水污染应急预警系统不完善

现阶段，在浙江省的《防治条例》中，有多条明文规定了当饮用水水源发生污染时政府及环保部门应采取的措施，当事人应履行的义务。在《保护条例》中也有多条明文规定了这一突发事件的应急措施，然而实际操作性并不强。

第一，缺乏具体的措施。如事故的级别，应急预案应包括哪些内容，配套的紧急救助行动方案、事故调查与监督程序等方面的规定，无法快速应对饮用水水源污染突发事件，不能对引起饮用水水源污染突发事件的排污者进行更为有效的威慑和打击。并且程度标准划分不明，如规定“在生活饮用水水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，采取强制性应急措施”。而“严重”、“威胁”等词都非常抽象。

第二，预警机制的失灵。预警制度作为饮用水安全保障的重要组成部分在我国并没有得到足够的重视，在很多情况下，这一机制形同虚设，并没有真正起到作用，比如在突发性污染事件发生之前或者是刚刚发生的时候都不能及时地反馈相应的数据和报告，更不用说通过预警机制找到控制污染源的方法或者向群众发出警报。

2.应急执法机构之间综合协调能力低

当突发性水污染事件发生的时候，真正能够及时赶到事故现场的相关部门已经是非常少的，但是在这一小部分人中，还能够在最短的时间里，积极主动投身事故救援的部门就更加不多见了，很多现场救援人员都是听从领导安排，而事故现场只有一个最高领导，这就使得很多部门之间的联系和配合不能够很好地进行，相关职责也不能够有效的区别出来。部门之间的相互推责，使得相互之间的沟通和协调不可能很好地得以解决，这就更不可能使得相邻的省份和地区共同展开救援，这就很难能够真正有效地处理这类的水污染事件。

《浙江省饮用水水源保护条例》第37条虽然规定了省环境保护、水行政等有关部门以及流域、区域有关人民政府应当建立健全执法协作机制，同时还规定在影响饮用水水源安全时，上下游地区政府间的通报、协调机制。但是该条文规定较为原则，适用范围有限，未规定跨流域、跨省份之间各个部门之间的协商机制。

3.缺乏及时、准确的报告系统，信息渠道不畅通

突发性污染事故的处理工作能够很好地反映当地政府能不能够及时有效地进行沟通和合作，假如应急处理的信息反映的不够及时，或者是不那么准确，就会使得政府的应急制度形同虚设，进而会造成很多时间和资源上的浪费。与此同时，应急信息的快速传递也是公众知情权的显现。《突发事件应对法》中明确规定：“针对突发性事件的有关决定和命令，当地政府和部门有义务告知当地的百姓，应该在第一时间进行公布。”《国家突发环境事件应急预案》中也有相应的规定：“当突发性环境事故发生的时候，相关的责任单位以及责任人和负责监督管理的单位应该在发现环境事故以后，在1小时内向当地的县级以上的人民政府进行反映，并组织相关人员积极赶往现场进行救援处理。”其他法律虽然也有相应的规定，但是内容过于简单，比较笼统，对于应当公布什么信息、公开范围如何界定、应当如何公开、何时公开、由谁公开等方面的规定不够完善，留给信息公开义务主体太大的裁量空间，导致突发性水污染事件应急执法当中的信息公开很难落到实处。

4.应急储备基础薄弱

针对应急储备而言，一般是指需要事先对处理突发性水污染事件的相关人力和物力进行储备安排。比如，需要建立一支具有专业知识的救援团队、各种应急处理设备等等。在真正应对突发性水污染事件的时候，应急储备是不是十分充足，将直接关系到整个应急处理的进程和救援效果。但是，对于我国来说，由于在实践过程中，当地政府在应急储备方面准备不够充分，使得相关的实际效果被严重降低，具体的表现为：救援时装备明显不足，相应的饮用水的备用资源不足，各种机构和组织的救援人员都处于超负荷运行状态等等。

三、美、日饮用水水源突发事件应急法律制度的考察和借鉴

针对饮用水水源的保护方面，美国和日本等发达国家在立法上还是存在着非常丰富的经验的，同时也建立了非常完备的应急制度，这些都可以使我国从中得到一些借鉴。

(一)美国

对于饮用水水源的应急处理制度来说，美国在这方面做的比较完善。在美国的饮用水应急管理的法律体系中，《安全饮用水法》、《清洁水法》、《国家紧急状态法》和《反恐法》中数条法律为饮用水的突发性污染应急管理提供了强大的法律保障。其中，在1974年出台的《安全饮用水法》就规定到：“当污染物出现的时候，或者是可能进入一些公共水系统的时候，如果可能对人体的健康构成威胁并造成更大的损失的时候，当地的州政府和地方机构在并没有积极采取任何有效的应急措施的时候，联邦环保局就有权利采取保护人体健康的任何行动。”

(二)日本

针对饮用水水源的污染应急处理方面，日本也是非常成熟的。《河川法》等一系列法律的制定共同构成了日本国内饮用水水源污染突发事件的应急处理制度。其中，《水质污染防治法》中明文规定当地的政府应该对管辖内的公用水域的水质进行不定期的检测，并且水质报告出来以后，还得将结果上传给知事。除此之外，每一年政府都会责令当地政府官员参与水质的检测，并将检测报告上交环境厅，据此政府也会给予一定的活动经费，并且每一年也都会项社会公众及时公布全国的公共水域的水质报告结果。

正如上文中讲到的那样，美国和日本在应对饮用水水源污染突发事件的应急处理机制可谓相当地成熟，他们都非常注重立法和实施的双重管制，特别是在立法中，都会对饮用水的检测和预警、应急管理机构的设置等方面做出了非常明确的规定，这些都是值得我国借鉴。

四、饮用水水源突发事件应急法律制度的完善

完善我国突发性水污染应急法律制度，针对我国现行的以宪法及宪法性法律，环境资源保护法、单行环境保护法及行政法规等组成的法律体系，完善我国的突发性水污染事件应急法律制度，应当从应急法律体系的完善和法律制度的构建两个方面入手：

(一)完善突发性水污染应急法律体系

根据现阶段我国已经颁布并实施的法律的相关内容来看，我国对于突发性水污染的应急立法的基本框架应该以宪法和具有宪法性质的法律为基石，并结合《环境保护法》等相关法律共同构成。具体的一些建议参照以下：

首先，修改宪法，在宪法中明文规定针对突发性环境保护的相关内容，并将突发性环境保护事件的处理上升到一个需要宪法来作为支撑的高度；其次，还需要对全国范围内的常委和国务院的一些相关部门的职责和权力进行规定，真正做到责任到人，权力到事。

其次，对现行的《环境保护法》进行修改，增加具有可操作性的“突发性环境污染事件应急处理”章节来对突发性环境污染事件进行具体决定。并对《水污染防治法》进行修正，也需要单独设立章节来进行叙述。

再次，加快《国家突发环境事件应急预案》的完善，在文中明确规定应急预案需要处理的具体内容，尤其是需要强调各部门协调进行职责划分，并安排具体的工作机制，并将预案的整个制定过程和相关的实际行动密切联系起来，相应地增加应急处理的演练，进而才能增加人民群众的参与程度。

最后，进一步健全《突发事件应对法》。有针对性地对这一法律的相关内容进行修改，不断增加这部法律的实际操作性，从而进一步健全现阶段的应对制度。

(二)强化监测预警和应急处置机制

第一，保证流域全程的监测，因此需要对整个流域的水源进行全程检测，并且还需要相关的检测单位对原有水域的水质进行评估，然后在这些评估报告的基础之上再对整个供水系统进行评估，并建立相应的应对办法；而环境保护部门也应该不断地加强饮用水的水源水质检测，共同构建一个关于水质的信息共享平台，进而更进一步健全水源地的供水安全。

第二，强化风险预警和强化风险预警和监督检查制度，分析饮用水水源地可能存在的环境风险和污染事件类型，重点剖析排污企业、沿岸码头等重点固定风险源及来往危化品运输船舶等移动风险源可能带来的环境风险以及可能造成的污染事件类型，列出具体名单，逐个分析。理清饮用水水源保护区内的污染源和排污口，对于不符合规定的，报请地方政府依法予以关闭、拆除。对当事人拒不停止排放污染物的，可由环保部门报请当地政府后，采取停电、停水、停气等措施，及时保障饮用水水源的安全。

第三，建立应急处理措施制度，加强地方政府对饮用水水源的污染处理问题的重视度，相应地建设专业的应急救援队伍，并且配备相应的救援设备，不定期做相应的应急准备和演练，努力提高当地政府和人民群众以及一些企业的环境保护意识。

(三)协调应急执法机构之间的职能

在我国，已经相应建立了环境应急和事故调查小组以及环境保护检查局等专门机构来保障环境的保护工作得以进行。与此同时，也采用法律的形式来对全国的应急突发事件进行规定和协调安排。不过，在真正的应急救援过程当中，每一个机构之间都存在着沟通不便以及相互之间不协调的情况，并没有真正将所有的资源和力量运用起来，于是就出现了现实中应急救援工作中的诸多问题。而对于这些问题，我们也可以从以下几个方面来进行修正：

1.在全国范围内建设一整套上下之间协调配合的应急处理机构。常设性的应急管理委员会从中央到地方都应当设置，实行垂直领导，由此就可以形成一条“国家——区域——省级”三级应急管理体系，并且在遇到突发性水污染事件的时候可以实施逐级上报和越级上报两种形式，目的在于尽可能使用最短的时间来进行信息上的传递。不论突发性水污染事件的规模有多大，波及的范围有多大，受灾面积有多大，应急救援工作的最终职责都放在事发地的当地政府身上，重点突出当地政府的权利和职责，进而保证行使权和责任的统一，上级的只进行协调，不负责指挥。

2.加强应急机构之间的相互合作，联合建立一个应对突发性水污染事件的运作机制。针对突发性水污染事件其实是需要很多个部门之间紧密合作的，但是一般各部门之间缺乏信息的公开，没有足够的沟通和信任，这样就比较容易造成资源上的浪费，此时就更应该积极实现信息上的共享机制，并进一步加强各部门之间的联合运转。

(四)建立全面的信息披露制度

对于国家安全信息来讲，应急信息是严格区分的，因此，政府是可以进行及时公布的，这样就可以减少公众获取资料的搜索成本，进而就能够获得民众对政府处理事件的信心。而在这方面，我们跟发达国家相比是存在明显的差距的，我国没有相对公开的信息披露，使得相应的信息成为一种封闭状态。这就需要不断加强对于突发性污染事故的监督和管理，不断健全相应的信息披露制度。

首先，保证广大民众的知情权。民众对于环境的知情权的法律意识比较淡薄，甚至对于其是否存在都产生质疑，而且在很多事故的实践当中，也会存在当地政府以没有相应法律依据为由拒绝向公众透露信息的情况，这样其实是严重侵犯民众的环境知情权的。所以，需要在相关法律中明文规定，公众有权利对当地政府等披露主体不进行相关信息披露的时候进行检举，提供给群众法律上的保护，这样就能够将政府和企业的相关环境信息被人民群众所监督，进而借助广大群众的力量来制衡企业的环境违法行为。

其次，报告公布和信息传播是否及时准确是能否应对突发性饮用水污染事件的关键。对于那些突发性水污染事件的发生，其实际后果是影响整个社会的，在这里，政府其实占据着主导的作用，但是也绝对不能完全忽视社会民众在这个事件当中的作用。如果想要让更多的人民群众参与进来，就需要在第一时间让群众知道该事件的相关信息，换言之，政府应该及时、有效、准确地将收集到的信息公布给广大人民群众。

最后，采用通报、通知相统一的发布制度。对于信息的发布形式，一般包括信息报告、通报以及通知和发布制度，这样才能够做到对于预案进行处理的公开化和透明化，而信息报告的对象则是人民政府和上级的主管部门；信息通报的对象则是国内的无关政府部门；信息发布的对象则是公众和新闻媒体。

(五)建立环境应急保障制度

当突发性水污染事件发生的时候，在短时间内就需要巨大的人力、财力和物力的支持，假如某一个环节出现问题，就会给整个应急处理工作带来损失，甚至是毁灭性的破坏。所以，建设一整套健全的应急保障制度是非常有必要的，但具体而言，就是需要以下制度保障：

1.建立人力资源保障制度。在这一方面可以表现为，当事故发生的时候，应该能够充分地调动各方面的救援力量，这其中不仅包括那些具备专业知识的应急救援队伍，还包括一些民间组织和志愿者小分队，尽可能做到调动一切可以利用起来的人力资源，以免出现无人可用的尴尬境界，这样还可以积极提升民众对于突发性水污染事件的应急意识。

2.建立物资储备保障制度。当突发性水污染事件发生的时候，每一个责任单位都能够根据各自的预警级别相应地运输整个过程需要运用的物质抵达现场展开救援。如果想要实现应急物质储备保障，就需要分步来建立整个储备系统，并及时对整个市场进行监督和控制，尽可能地保障在处理应急事件的时候所需要的物资，比如医疗救护设备等等。

3.建立资金保障制度。无论是中央政府还是当地政府，都需要积极加大对于突发性水污染工作的财政投入，有必要成立专门的资金储备保障基金。除此之外，国家还可以通过一些鼓励性质的优惠政策来促使保险行业的进入。还可以通过吸收国内外的各种组织的赞助和捐助来进一步实施资金的保障制度。

4.建立技术保障制度。在这一方面，我国应该针对突发性水污染事件，建立一个专门的研究机构，来为突发事件的预警和决策提供帮助。并且还可以建立相应的应急数据库，从而能够调动全国范围内的专家和学者来参与到整个救援工作中来，并提供相应的技术支持。