浅谈行政公益诉讼中的诉讼请求

谌桂旺

湖北省鄂州市人民检察院，湖北 鄂州 436000

一、对确认违法请求与履行职责请求同时提出、判决的理解

行政诉讼法第七十四条对判决确认违法列举了五种情形，且属于穷尽列举，并未规定兜底性条款。判例中在能够履行的情况下又确认违法的实践操作并不属于五种情形，且与其中“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”情形相矛盾。

通过分析判决类型之间的逻辑关系和立法意图，并不应该轻易得出违法的结论。行政诉讼中法院对行政行为的审查以合法性为原则，法律规定的行政机关败诉的判决形式，都是以行政行为违法为前提的，只是根据违法程度、特殊情形、客观实际情况等因素，作出不同类型的判决。履行职责判决、撤销判决及作为其补充的确认违法判决、确认无效判决，都隐含了对行政行为违法的判断。立法者在规定判决类型时，之所以对确认违法判决的适用情形特别谨慎，是认为“在某种意义上，确认违法判决是对违法行政行为的‘宽容’和妥协，需要严格限制适用，不能任意解释，适用确认违法判决需要坚持两个原则：一是确认违法判决是撤销判决、履行职责判决的补充，不是主要的判决类型；二是确认违法判决必须符合法定条件，法定条件要严格把握。”限制确认违法判决的适用，立意是加强对行政权的监督。

检察机关将确认违法请求与履行职责请求并列提出，法院判决同样作为独立判项分别予以支持和认可，此时确认违法判决虽然作为一个判项，但是不同于行政诉讼法规定的适用条件下的单独的一种判决类型。通过判决确认违法宣告和强调了履行职责判决的隐含判断并予以单独表述，非但不是对行政违法行为的“宽容”和妥协，恰恰是通过先对行政机关不履行职责的行为做出否定性评价，再要求行政机关进一步履行职责，理清了逻辑顺序。因此并没有违反行政诉讼法的立法本意，没有冲击对确认违法判决不是主要判决类型的定位，也没有打乱判决类型之间固有的逻辑关系，其合法性并无疑义。

在解决合法性问题后，对一种突破原有习惯的做法，其必要性就需要得到回答，而这个问题可以在行政公益诉讼的特殊性上找到答案，主要体现在诉前程序工作成果的表达和回应需求上。诉前程序是必经程序，从监督方式而言，相对提起诉讼是较为柔性的，也为行政机关依法履行职责或者改正违法行为提供了时间和空间。行政机关在规定的时间期限内不予改正，单独宣告其违法性有一定的现实意义。这是对诉前程序中行政机关经督促仍不依法履行职责的否定性评价，也是对检察机关诉前程序中履行检察监督职能所产生的工作成果的一种体现，法院以单独判项的类型予以认可也是一种法律形式的回应，构成一种程序设计和法律逻辑上的必要性，是一种司法创新。

二、对履行职责请求中“一定期限内履行”理解

根据《行政诉讼法》第七十二条规定，可见“一定期限内”对于履行是一项限制条件，不应随意舍弃。“法院在判决被告履行法定职责时，应该明确一定的履行期限。具体期限根据案件的具体情况和履行的可能需要时间来确定。履行期限既不能太短，行政机关难以完成，也不能太长，防止行政机关拖延。一般来说履行期限应该要短于法律、法规规定行政机关履行该项职责的期限。”行政诉讼中强调通过判决确定行政机关履行的期限，是因为原告是私人利益的代表，相对行政机关处于弱势地位，需要法院的判决作为其“权益保护令”，因此履行期限作为一项对行政机关履行的限制条件具有必要性。

如果法院在履行职责判决中不对履行期限做出判决，可能构成违法。而检察机关在提出诉讼请求时不提出履行期限的要求也可能存在违反(司法解释)规定的情形。即使检察机关在诉讼请求中没有提出，法院也应该依法判决一定期限内履行。这是我国客观诉讼取向的判决类型所能做到的也应该做到的。即使考虑到行政公益诉讼的特殊性问题，出现不合于法律规定的情况也应该尽量避免，除非有特别充足的理由。

公益诉讼严格遵循相关诉讼制度，根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律、司法解释的有关规定的要求来看，检察机关在提出诉讼请求时应当对履行职责请求确定一定的期限，法院也应在判决时确定行政机关在一定期限内履行。且检察机关开展行政公益诉讼过程中是根据法律、法规、规章确定行政机关的职责，如果相关法律法规已经规定了履行期限，则可以据此确定履行期限，如果没有规定，检察机关也可以根据案件实际情况确定履行期限，这也是保护受侵害的国家利益和社会公共利益，监督行政机关依法履行职责的需要。

综上所述，实践中确认违法请求和履行职责请求可以一并提出、一并判决，在履行职责请求提出时应该明确一定的履行期限，法院判决时也应确定履行期限。