论环境行政附带民事公益诉讼的法律适用与制度构建——以首例环境行政附带民事公益诉讼案件为切入点

孙洪坤 施丽芝

一、首例环境行政附带民事公益诉讼案件引发的思考

2014年10月，十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是公益诉讼制度建设的一个重大突破。2015年7月，最高人民检察院根据全国人大常委会的授权，制定了《检察机关提起公益诉讼试点改革方案》。2015年12月，最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，加上最高人民法院发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，使得检察机关享有环境公益诉讼的原告资格有了明确的政策和授权法律依据。

在此背景下，吉林省白山市江源区中医院自建院以来，始终未按照《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》的规定，建设符合环保标准的医疗污水处理设施，通过渗井、渗坑排放医疗污水。经检测，化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超出国家规定的标准限制，可引起医源性细菌对地下水及生活用水的污染，存在细菌传播的隐患。江源区人民检察院向当地的卫生和计划生育局发出检察建议，之后虽采取了相应措施但依旧未能依法正确履行监管职责，致使公共利益处于持续受侵害状态。随后，白山市人民检察院作为公益诉讼人，向白山市中级人民法院提起行政附带民事公益诉讼。白山市中级人民法院于2016年5月11日公开开庭审理此案，7月15日作出判决，确认了白山市江源区卫生和计划生育局的行政行为违法，责令履行职责，另外判决白山市江源区中医院停止侵害。作为全国首例环境行政附带民事公益诉讼（环境行政附带民事公益诉讼作为行政附带民事公益诉讼的一个重要典型种类，为了扩大试点后公益诉讼立法范围，以下与行政附带民事公益诉讼是同义语），该案于2017年被作为最高检第八批围绕公益诉讼发布的五个指导性案例之一，并被最高法纳入环境公益诉讼十大典型案例，其中所体现的法律适用和制度构建问题对试点后公益诉讼立法和司法具有重大的指导意义。

该起案件作为我国行政附带民事公益诉讼的首起案件，在法律适用上备受关注。行政附带民事公益的诉讼初衷应当是将两类公益纠纷合并处理，提高诉讼效率，节约诉讼资源。因此时检察机关提起公益诉讼正处在试点改革阶段，方案规定较为简略，对于未规定的内容直接适用《行政诉讼法》《民事诉讼法》及其司法解释。然而在《行政诉讼法》中，对行政附带民事诉讼并未进行规定，只是在第61条第1款中有所提及：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”将行政附带民事诉讼的案件范围限定在上述提及的五种情形中。如适用该规定，该起案件并不符合行政附带民事公益诉讼的受案范围。行政附带民事诉讼在借鉴刑事附带民事诉讼的基础上出现首例，但对于民事争议与行政争议的交叉处理在实务界和理论界都存有异议。如今，再添加环境公益的色彩，该问题的解决变得更加扑朔迷离。现有的法律无法应对环境行政附带民事公益诉讼的开展和为其提供正当性的法律依据。

如对两种公益诉讼合并的学术问题进行梳理，那么环境行政附带民事公益诉讼在提高诉讼效率上将面临几大难题，主要有：在民事属性的诉讼中一贯遵循当事人地位平等原则，检察机关作为原告方提起民事公益诉讼使得诉讼结构失衡，影响被告方的正当权益保护；改革试点方案中关于诉前程序的规定在民事公益诉讼和行政公益诉讼中有所差异，重复开展诉前程序会影响诉讼效率；民事诉讼和行政诉讼都包括一般举证责任和特殊举证责任，需要具体情形具体分析；出于对民事诉讼中当事人处分原则和行政诉讼中法律地位平等原则的顾虑，在诉讼中是否适用调解存有争议。在民事公益诉讼与行政公益诉讼中存在适用法律不统一的问题，如需合并处理，亟待关于法律适用的解决方案。

二、环境行政附带民事公益诉讼的法律适用

（一）诉权式监督在程序上的适用

法律监督是检察机关的一项基本职权，监督的范围在逐渐扩大，由诉前向诉后发展。检察机关作为公益诉讼的主体可以视为检察机关通过诉权的方式在行使法律监督职权。民行法律监督在程序上向前延伸非常符合法律监督的发展趋势，这也可以将其作为诉讼主体的一种解释。通过法律监督的形式来解释诉权，一方面，可以强化法律监督的实施效力，弥补民行监督在实施效果和效率上存在的不足。典型的民行监督表现在抗诉、参与诉讼、公益诉前程序和执行监督上。抗诉与参与诉讼是检察机关行使监督权最为直接的方式，而通过检察建议的方式发布，强制力略有削减。通过诉权的形式强化公益诉讼的法律监督有利于改善整体执行的效力，同时为检察机关作为诉讼主体提供明确的法律依据。通过法律监督的方式来解释诉权，可以与诉前程序相衔接，在诉前程序中，检察机关通过发布检察建议的方式来督促行政机关依法履行职责，实则是在履行法律监督。法律监督式的诉权可视作检察监督在程序上的延伸，强化检察建议的法律效力，树立检察权威，维护整个诉讼格局。a参见孙洪坤：《检察权威研究》，载《东方法学》2014年第3期。另一方面，通过强调检察机关的法律监督权有助于强化检方对公益的认可和对公益维护的力度。根据禀赋效应b参见［美］凯斯·R．孙斯坦主编：《行为法律经济学》，涂永前、成凡、康娜译，北京大学出版社2006年版，第247-268页。，拥有权力会增加对它的估值，从而会加强职责意识。由于检察机关自身业务繁忙，环境公益诉讼又不属于初始业务的分配范围，因此检察机关疏于对公益案件的关注以及提起环境公益诉讼的内部自主性不足。如果只是代为提起诉讼，对诉权的认同感没有检察监督式的诉权来得更加直接，会存在后续动力不足的问题。

（二）诉前程序的适用

诉前程序，是指在提起公益诉讼之前的前置程序。在行政公益诉讼和民事公益诉讼中，诉前程序存在不同。因检察机关提起诉讼的起因差异，在行政公益诉讼中，检察机关就违法行政和不作为向相应的行政机关提出检察建议，督促其在相应的时间内予以纠正；而在民事公益诉讼中，检察机关督促和支持法律规定的机关或有关组织提起诉讼。可以说，在行政公益诉讼中，检察机关的独立性更强，起着主导作用；而在民事公益诉讼中，支持和辅助作用居多，作用发挥并没有那么直接。依此分析，检察机关选择环境行政公益诉讼发挥主导作用更加顺畅，意愿更强。

1.诉前程序的法理分析

诉前程序的设置体现了司法机关的谦抑性特征，也更加符合当前实际。首先，在自上而下的法治建设进程推动下，民众的维权意识高涨，司法机关处于案多人少的强压之下；其次，行政和司法应当相互独立和制衡，因司法机关缺乏相应的专业知识，减少司法干预可以保障行政的独立性和决策的准确；再次，刚性的司法判决难以适应多元的环境利益纷争，行政机关更容易达成兼顾各方利益的方案。但是，应当注意到的是，行政机关存在追求经济GDP的冲动，行政机关决策者为了提高经济效益有时会不惜以牺牲环境为代价。行政机关的这种特点难以通过自身予以突破。此时，司法机关可以发挥事后的监督作用，通过制造外部压力督促行政机关履职。另外，行政权向立法权延伸，行政立法权改变了原有的公权力机关之间明晰的职能与界分，行政法规、行政规章乃至大量的行政规范性文件已经成为“法”的主要表现形式和行政活动的主要依据。c鲁鹏宇：《法治主义与行政自制——以立法、行政、司法的功能分担为视角》，载《当代法学》2014年第1期。对涉及环境等公益问题，因涉及的利益较为复杂，加之立法权的稳定性等特点，难以通过一部全国性的法律确定利益关系，所以保护环境公益的职责很大程度上由行政机关履行。行政机关则乐于制定地方性规范文件，但由于缺乏相应的审查机制，合法性经常遭受质疑。司法机关的事后监督有助于限制行政权的过度膨胀，确保法制的内在统一。总而言之，司法和行政任何一方都不能依靠“单打独斗”实现预期目标，现在的问题不是要不要干预的问题，而是干预程度的问题，两者既要保持相对的独立性，也要互相弥补缺憾。诉前程序恰好在两者之间进行了有效衔接。

2.检察建议前置

改革试点方案中对检察机关开展诉前程序进行了粗略的规定，通过诉前程序的过滤，可以减轻检察机关提起公益诉讼程序的压力，预防过多的诉讼。d孙洪坤：《检察机关提起环境行政公益诉讼的破局及启示》，载《环境保护》2016年第3期。督促行政机关履职或者纠正不法行政行为有助于确保检察权的谦抑特征，确保行政权在环境领域中的主导作用。人民检察院提起环境公益诉讼应当遵循比例原则，任何公权力行使的范围、方式和强度均应不违背宪法限制公权、保障私权的本质要求。e孙洪坤：《环境公益诉讼立法模式之批判与重构》，载《东方法学》2017年第1期。在实践操作当中需要明确检察权和行政权在环境治理领域中的主辅关系。在前置阶段，通过检察建议的方式督促有关行政机关履职或者纠正不法行政行为，将社会公益管理的主导权还位于行政权。因为相比司法裁判，行政权的行使方式较为灵活，且可以通过谈判在磋商中达成一致意见，特别是行政决策更可能达成不完全理论协议。此外，行政权面向的范围更广、视角更宽阔，在问题较为复杂难以达成统一时更能兼顾各方利益，更加符合实体正义的要求。但过了前置阶段，双方的关系开始转变为以检察权为主，而行政权需配合检察权的进行。通过检察建议的方式开展诉前程序，符合法律监督发展的客观规律，从诉前向诉中、诉后阶段发展，与事后监督相比，不仅守住了稳定的诉讼格局，同时也提高了整体诉讼效率。行政机关限期不整改就提起诉讼的联动机制有利于法律监督权威的树立。

3.检察机关介入节点的冲突与协调

根据改革试点方案的规定，民事公益诉讼与行政公益诉讼中关于检察机关的介入节点和程度有所不同。在民事公益诉讼中，检察机关的法律监督是间接行使，包括监督法律规定的机关提起民事公益诉讼和建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼以及在需要的情况下支持起诉。而在行政公益诉讼中，人民检察院需向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。方案中对两类公益诉讼的诉前程序规定不一致，源于诉讼原理不一致。民事公益诉讼发生在平等主体之间，而检察机关作为官方机构，其介入会打破民事纠纷主体之间的平衡，更多的应是将主导权还于有关环保公益组织。而行政公益诉讼在于通过检察权监督行政权的行使，旨在平衡原先行政诉讼中原被告之间的不平等地位，因为诉讼指向公益纠纷，故作出的倾向性保护。因此，如由检察机关一方单独提起行政附带民事公益诉讼，其在行政公益诉讼和民事公益诉讼中的介入节点就会产生不一致甚至混乱的地方，需要进行制度上的协调。根据规定，行政附带民事公益诉讼的原告方有两种可能，一是由检察机关单独提起，二是附带民事诉讼由其他社会组织提起。检察机关在履行诉前程序时需要经过两类诉讼前程序，还是径直提起附带民事公益诉讼？如只有检察机关一方提起行政附带民事公益诉讼，在履行行政公益诉讼的诉前程序后便可以提起行政附带民事公益诉讼，这主要是出于提高诉讼效率的考虑。因为经过两番检察建议的发布、反馈意见的回收不利于公益纠纷的及时解决。民事与行政交织的案件分为两类：一是解决行政争议以解决民事争议为基础；二是解决民事争议以解决行政争议为基础。f林鸿潮：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第315页。行政附带民事公益诉讼显然属于后者，民事公益纠纷的解决以行政公益纠纷的解决为基础，将两类互相联系的不同种类的纠纷合并解决，有助于节约诉讼资源。检察机关在案件处理中如发现有民事领域的公益请求的，可以同时进行双边督促，发出检察建议，请求有关社会公益组织、机构进行合作或者在行政公益诉讼的诉前程序开展之后，无需再进行为期一个月的反馈机制，搭建一个快捷的应答机制，快速达成一致意见。

（三）举证责任的适用

1.行政与民事公益诉讼举证责任不一致

民事诉讼奉行“谁主张、谁举证”的举证责任。但在特殊情形下，如2002年4月1日开始施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条规定：“因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。民事诉讼中分为一般举证规则和特殊举证规则。暂且忽略方案规定的行政公益诉讼中受案范围没有涉及环境污染的问题。环境污染以外的环境案件需要遵循一般的举证责任——“谁主张、谁举证”。而《行政诉讼法》中为向作为原告的公民、组织倾斜，实行举证倒置的证据规则，由行政机关来提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。另外还规定不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。但被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。所以如有行政相对人提供证据也能成立。但行政诉讼除一般举证规则外也存在特殊举证责任，主要在被告不作为和行政赔偿、补偿案件中。方案中已说明未规定的依《民事诉讼法》《行政诉讼法》及司法解释而定，民事和行政诉讼中的举证规则各自都有特殊情形，在具体的司法实践当中较为复杂。

2.举证责任的协调

行政附带民事公益诉讼是在解决行政纠纷的基础上解决民事纠纷，所以一般是先行政后民事，可以将诉讼程序分为两段：行政公益诉讼和民事公益诉讼。在行政公益诉讼阶段，依据《行政诉讼法》的一般规定是实行倒置的举证责任。但检察机关系侦查、公诉出身，在案件调查、证据提供上更具有话语权，更能占据优势地位，“官告官”的模式下无须跟普通的行政案件一样实行举证倒置责任。当然，从地位上而言双方已经是相对平等。但从另外的角度来看，行政机关作为直接当事人，提供证据更为便利，而检察机关虽在证据调查上有专业的优势，但实施起来还是相当耗费时间和精力的，且检察机关的侦查、公诉业务占据了大部分的工作内容，对于行政公益诉讼而言，更适合倒置的举证责任。在行政不作为与赔偿、补偿的案件中由原告承担举证责任，在附带的民事公益诉讼中，除环境污染外实行一般举证责任。但白山市首例行政附带民事公益诉讼案件却是一起环境污染型案件，实践已先行于方案规定。针对环境污染案件需要实行举证倒置，可以将污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等民事纠纷一同实行举证倒置。在民事公益诉讼案件的司法解释中还另行规定了举证推定，对有证据证明不提供，又对其不利的，推定成立。由此，行政附带民事公益诉讼的举证责任情形比较复杂，需要分阶段考虑。

（四）调解的适用

检察机关或社会组织如提起公益诉讼作为公益的代表人，在放弃、变更诉讼请求时需要征求被代表人的同意。公益诉讼涉及的人数较多，征求所有人的意见不可能实现，即便可以实现但花费的成本太高，结果是不经济的。在公益代表人制度下，公益诉讼中当事人放弃、变更、处分权则受到严格的限制。同时，在行政诉讼中一般也不适用调解，但行政赔偿、补偿以及自由裁量类的案件可以有条件适用调解。在民事诉讼中，推行调解自愿原则，在实务中疑难复杂案件多以调解结案，而在民事公益诉讼中反对适用调解的呼声很高，主要出于对公益随意处分的担忧，这直接涉及到当事人处分原则的适用问题。由于民事纠纷中的赔偿、恢复原状的成本很高，判决中畸高的金额难以确定，即便确定下来也难以得到执行，判决的结果只能停留在纸面上。如果可以调解，在法律允许的范围内赋予检察机关一定的处分权，双方可在调解中对金额予以协商，在可以履行的范围内调整，确保判决得以实现。在争议的定性确定的前提下，可以对留有弹性空间的具体事项进行调解，确保公益不受任意支配。公益诉讼中仍以不调解为原则，以调解为例外。为此，建议确定具体的情形进行调解并保留特殊的调整空间。

三、环境行政附带民事公益诉讼的制度构建

（一）最终目标：对环境公益的及时有效维护

1.司法权监督行政权实施的必要性

事实上，行政附带民事公益诉讼旨在通过司法来改变行政决策。干预和事后监督存在一定的模糊界限，区分两者主要在于提起诉讼前是否已经尽到合理告知义务，对于已经告知并宽限一定期限作出改变之后才进行的诉讼活动可以被认为是事后监督而非司法干预行政。诉前程序是在为司法权的合法行使奠定基础，将行政机关内部可以解决的和法律解决不了的问题交由行政机关，依靠行政机关强大的包容性化解矛盾。真正的权力分离指的是功能上的分离，而不是包含多种功能的权力分离。现实生活中，我们会看到不同性质的公权力机关互相干预和扯皮。为了避免一项危机可能会采取另外的措施，同时该措施可能会对社会造成其他的危害，许多人会认为在环境保护和经济发展上首选环境保护，认为只关注经济发展而忽略生命健康违背了人权，实则环境保护和经济发展的矛盾归根结底是健康权与发展权之间的权衡。污染治理的大量投入会减少医疗、基础设施、教育等其他社会公益项目的投入，东部环境治理将会放缓经济发展速度，而西部地区建设需要国家财政的大力支持，财政投入减少或者区域污染转移对西部地区无疑是二次发展不公平，加剧部分贫困地区医疗水平落后，当地居民的健康得不到相应保障的状况。对于环境风险的防范需要具备全局观，才能够进行统筹协调，社会资源配置才能实现总体最优。要达成这个目标，需要进行成本收益分析，依靠专家和科学分析判断。实践中，行政决策的达成需要专家学者共同努力，但专家的意见采纳有时并不高，另外专家学者之间还存在意见分歧，也会受地域、情绪、科学的不确定、利益集团意见的左右而难以达成一致意见，因此行政决策存在一定的盲目性。同时，行政机构容易受利益诱惑的影响而难于突破自我，人事调动和财政受制于地方，行政机构的决策被地方利益集团影响。所以说，官僚机构和其他人一样，可能也面对同样的认知和动机扭曲g前引b，第3页。。在白山市这起案件中，检察机关事先已经发出检察建议，但行政部门并未正确履行监管职责，没有有效制止排污。根据法律及试点方案，要求行政部门正确履职都能找到相关的依据。行政机关并不存在上文提及的法律不能的问题，主要还是在于行政机关怠于行使职权。行政相对人是一家医院，与其他排污企业可以停业整顿不同。当然这些也并不能成为行政机关履职不到位的合理借口。司法裁判权不能直接接手行政事务，为了达到污水治理的民事公益诉求，只能通过提起行政公益诉讼起诉履职不到位的行政机关承担法律责任。

2.司法事后监督行政的可行性

行政公益诉讼具备制度与效率优势，是环境公益诉讼未来发展的一个趋势。首先，在制度设计上，检察机关占据提起诉讼的天然优势地位，作为公诉人，在证据证明问题上有着丰富的经验，证据收集能力较强，至于费用承担的问题，检察机关背后有国库支持。在行政公益诉讼的诉前程序中，检察机关在督促纠正行政机关的违法行为或依法履行职责之后便可以提起诉讼，拥有一定的主动权，对于违法行政行为或者不作为可以及时提起诉讼。而民事公益诉讼中，检察机关提起诉讼之前需要督促或支持法律规定的机关或有关组织提起诉讼，在一个月内进行办理，包括相关组织处理好纠纷或者决定提起诉讼。在民事公益诉讼中如没有其他的组织或机关提起诉讼的情况下检察机关才能提起诉讼，主动性较弱，且需要等待较长的时间才能着手。环境问题首先需要经过行政程序的过滤，环境污染和生态破坏往往始于公民、企事业单位的不当行为，行政机关作为社会公共利益维护的执行者难逃其责，检察机关提起行政公益诉讼纠正行政机关的违法行为或者不作为，是从源头开始以追诉行政机关的相关法律责任来解决环境问题。出于提高效率的考虑，行政附带民事公益诉讼不仅可以顺带解决原属于行政机关职责的相关内容，而且是快速解决行政违法和行政不作为、保护公共利益不受侵害的一条捷径。民事公益诉讼中的相关受害者、法律规定的机关和有关组织在提高效率的问题上与检察机关有着共同的追求目标，更容易获得他们的配合和支持。就外部环境而言，在政治领域为公益诉讼的开展创造了许多便利条件，比如强调生态文明建设，经济发展与生态环境保护相协调，鼓励通过司法途径来解决环境的顽疾，提出环境司法专门化，针对环境问题的特殊性设立环保法庭，从知识专门化和方式司法化来改善环境司法困境。

（二）环境行政附带民事公益诉讼的制度构建

1.多元化的原告资格。行政公益诉讼原告资格大体上有几种模式：一元制；二元制；三元制；四元制。h胡卫列：《论行政公益诉讼制度的建构》，载《行政法学研究》2012年第2期。笔者认为，可以由公民提起公益诉讼，如同社会组织一样寻求检察机关的支持起诉与协助。“有效的环境治理需要开放、参与和合作的多元治理模式，核心任务应该是在确保公民个人享有的环境权利不受侵犯的基础上，建立制度渠道争取公众在环境治理中更大的权力空间。”i冉冉：《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》，中央编译出版社2015版，第237页。公众的参与有助于弥补公权力体系运行的局限。正如耶林在“为权利而斗争”这篇经典文献中所指出的，只有通过为权利而斗争，我们才能将所谓的“客观的法”转变为“主观的法”，把书本上的法，变成真实世界中的法，变成行动化、甚至肉体化的法。j参见强世功：《超越法学的视界》，北京大学出版社2006年版，第9页。应当调动直接利害关系人的积极性，塑造公民伦理。虽不鼓励以诉讼方式解决问题，但仍需要提前准备应有的维权渠道以备不时之需。环境司法专门化提出之后，设立的环保法庭大多门可罗雀。社会组织有心无力，财力不足是其面临的一大难题。与企业、经济发展为敌，难以得到经济实体的捐助，况且自身也无持续稳定的收入来源。依赖社会组织提起公益诉讼的渠道太过狭窄，避免不了自发性减弱的问题。因此，公民作为污染的直接受众，对环境破坏的直观感受更为强烈，在激动的情绪鼓动下更可能主张合法权益，在满足起诉条件、立案成功的前提下，请求检察机关、社会组织支持起诉。对民众提起行政公益诉讼会导致滥诉的疑虑，可以设置民众提起行政公益诉讼的前置程序，如提供向行政机关请求履职或者纠正违法行政行为且行政机关无动于衷的证据来证明诉讼已是受污染民众唯一的解决途径。如果设置公民提起公益诉讼暂时不可能实现，也可以规定适时针对特殊情况及时授权解决。

2.效率优先的级别管辖。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第2条第1款规定：“人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。”第29条第1款规定：“人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。”对于管辖的归属都有例外规定，关于行政附带民事公益诉讼的管辖级别，最高检出具的案例指导意见认为“行政附带民事公益诉讼原则上应由市（分、州）以上人民检察院向中级人民法院提起”。有鉴于此，两类公益诉讼的级别管辖都有例外规定，运用较为灵活，在具体适用过程中应当以效率优先为主要考虑因素。另外，对于行政附带民事公益诉讼而言，民事公益诉讼依托行政公益诉讼，主体仍然是行政公益诉讼，行政公益诉讼一般由基层人民检察院管辖，这样的做法可以解读为将诉讼提起与法律监督获取的资源相结合，方便基层人民检察院收集证据和提起诉讼。但民事公益诉讼不同，它会涉及到地方保护的问题，且涉及的标的较大，往往超过基层的受案范围。根据《试点实施办法》的相关规定：“有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。”因此，相比行政公益诉讼对上下级管辖移转的规定，民事公益诉讼对向下级移转的规定控制得较为严格，所以对检察机关而言，会优先选择由市（分、州）以上人民检察院受理。行政附带民事公益诉讼的级别管辖选择上应当以效率优先，为此应当优先选择由市（分、州）以上人民检察院向中级人民法院提起诉讼。

3.单独与共同的提起机制。检察机关在面对国家、集体财产受损时可以提起公益诉讼，同时享有诉权的其他主体也可以提起公益诉讼，如法律规定的社会组织可以作为当事人提起附带民事公益诉讼。因此，行政附带民事公益诉讼可由检察机关单独提起，或者检察机关与社会公益组织共同提起。为了节约诉讼资源，附带民事公益诉讼可在裁判作出之前提出。行政诉讼法司法解释规定，审理相关的民事争议应当单独立案，审理对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议，不再另外立案。行政附带民事案件，民事争议的解决依附于对行政案件的解决。在诉前程序中，检察机关可同时向行政机关和相关的社会组织、有关机构发出检察建议，督促更改行政行为和提起诉讼。如需要检察机关支持起诉或没有相关组织机构提起诉讼的，可以提起行政附带民事公益诉讼，一并进行立案。如中途提起民事争议的，可以分开立案。由于公益属性，附带民事公益诉讼原告方经传唤，无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的不应当按撤诉处理。由于民事纠纷需在行政纠纷解决的基础上处理，所以适合由同一审判组织进行审理，在审判组织的构成上需要吸纳民事审判庭的法官组成合议庭，另外还有审判委员会兜底，可以满足跨专业的需求。

4.统一回复期限的诉前程序。鉴于行政公益诉讼和民事公益诉讼的诉前程序内容有所不同，需要同时履行两类公益诉讼的诉前程序，履行督促行政机关正确履职的同时督促、支持法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼。两类诉前程序都要求对方在收到检察建议书或起诉意见书的一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。如果同时开始进行诉前程序，对于行政附带民事公益诉讼的诉前程序的回复时间要求则为一个月。但是，两类诉前程序如果不是同一时间进行，例如提起行政公益诉讼的过程中提起附带民事公益诉讼，是否等行政公益诉讼的诉前程序的一个月期限过了再考虑民事公益诉讼。为了囊括各种情形，可以将行政附带民事公益诉讼的诉前程序的回复期限限定为一个月，从后开始的诉前程序起算。

5.倒置的举证责任。关于行政附带民事公益诉讼的举证责任问题，首先要明确受案范围。改革试点方案中规定的受案范围较窄，未明确规定环境污染型案件，只将生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的内容明确列出。所有人为的环境污染、生态破坏都可以追究行政机关的责任，而方案中明确列出的大多是行政管理属性比较明显，存在行政管理的前置程序且在追究责任时权责比较清晰的案件。白山市这起案件就属于环境污染案件，适用了行政公益诉讼程序。民事诉讼中对环境污染设置了倒置的举证责任，民事公益诉讼作为民事诉讼的特别程序，也应当适用举证倒置。行政诉讼中的举证倒置是为了弥补原被告之间的地位差距，检察机关提起行政公益诉讼适用举证倒置，可以减轻检察机关的工作压力、节约诉讼资源。在环境污染型案件中，行政附带民事公益诉讼实行举证倒置，如行政机关拒不提供证明材料，则视为行政公益诉讼关系成立，有关第三方污染者的，如污染者提供证明材料的，可视为有效证据。

6.符合程序正义的调解适用。公益诉讼适用调解的最大争议就是违背当事人处分原则和当事人地位平等原则。依据程序正义的标准，公益诉讼不适用调解。程序正义分为三个阶段：诉前、诉中和诉后，三个阶段互相独立但也互相影响。程序正义的基因，一般指的是诉讼中的正义，k孙洪坤：《程序正义的中国诉说》，载《学术界》2015年第7期。如果诉讼中不适用调解，守住了诉中正义但难以保障诉后的程序正义，判决得不到执行，会影响整个程序的正义体现。为了确保判决结果得以实现，涉及到有裁量空间且争议较大时，可以适用调解，通过洽谈达成一个最接近满意的结果。为了加强对利益相关人的保护，需限制调解的适用，如加强事后的监督，对调解达成的协议进行公示，期满之后无异议的可出具调解书。各种类型的商谈和谈判履行合理政治意志形成过程中的不同职能。这些商谈和谈判实现于相应的交往形式中，而这些交往形式又必须在法律上得到建制化。达成妥协的程序应防止因为不平衡的权力结构和不平等的威胁潜力而使谈判结果偏向一方的危险。l［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活.读书.新知三联书店2014年版，第215-216页。