贵州省民族地区财政能力对基本公共服务供给的影响研究

余心丹

摘要：随着经济的发展，人民的生活水平日益提高，对基本公共服务的需求也逐渐提升。位于西部地区的贵州省民族地区由于交通不够发达，受教育程度普遍偏低等原因，经济发展水平较为落后。文章立足于贵州省民族地区发展现状从财政能力方面分析基本公共服务供给，结合贵州省当前实际情况从增强财力、完善财政体制及转移支付制度、加强政府政绩考核体制方面提出合理对策建议，从而提高基本公共服务供给水平。

关键词：财政能力；基本公共服务供给；贵州省；民族地区

一、理论阐述

（一）财政能力

财政能力是我国政府能力的一部分，包括财政收入能力和财政体制。地方财政收入能力包括三方面的能力：一是地方政府的自给能力，二是地方政府运用权力促进当地经济健康平稳发展的能力，三是地方政府有满足支出需要的能力；财政体制（财税体制），是指各级政府管理各级财政收支的权力体制制度。

一个地方政府的资源禀赋主要包括自然资源、劳动力资源和资本，制度因素包括法律法规决定资源禀赋发挥作用的机制，假如资源禀赋相同或类似，则影响财政能力的主要因素则为财政体制，财政体制的差异则会造成不同地方财政能力有很大的差别。假如是财政体制的改善能使财政能力有较大的提高，说明当前制约财政能力扩大最重要因素是体制机制阻碍了当前基本公共服务的供给。

衡量民族地区财政收入能力规模，可以通过税收收入、财政转移支付来表示，这也是国际上通常采用的计算方式。由于数据的可获得性，本文以税收收入、一般公共预算收入来表示财政收入规模；用“政府财政自给率”来衡量财政体制合理程度的情况。

（二）基本公共服务

简单来说，基本公共服务就是国家和政府在当前经济发展情况下，在政府权力保证的前提下，为社会公众提供生存和发展的基本条件。根据《国家基本公共服务体系“十三五”规划》指出“十三五”时期确定了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域的81个服务项目，突出体现了公众最关心与最在乎的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，国家应尽全力实现公众的这种需求。

二、贵州省民族地区发展现状及存在问题

（一）贵州省民族地区发展现状

贵州省民族自治地方包括“3州11县”，共辖47个县级行政单位，708个乡镇，是本文的研究范围。少数民族人数872.44万人， 占贵州省总人数的39%， 可见民族地区人口密度偏低。同时贵州省民族地区农村人口还占总人口较大的比重，城镇化水平偏低，因此城市难以成为促进民族地区农村劳动力资源开发利用的主要渠道。

2016年贵州省民族地区实现全年生产总值3813.68亿元，其中第三产业占比达到48.40%，成为三产业的领头产业，说明在未来应在稳固制造业的前提下，大力发展服务业，以增加民族地区的财政收入能力。虽然民族地区经济增速强劲，但是2016年的生产总值才是贵州省的32.4%，收入规模较小，在一定程度上想要大力提高基本公共服务水平难度较大。

税收收入是民族地区的重要资金来源。2016年民族地区共获得2683769万元税收收入，占贵州民族地区公共财政收入的69.27%。转移支付也是一项重要资金来源，起到平衡不同地区财政能力的作用。贵州省民族地区负债严重，面对着收不抵支的情况，民族地区政府政务支出堪忧，因而造成民族地区政府领导提供基本公共服务的积极性将减弱，有些领导为了政绩迅速突出表现，甚至会挤占基本公共服务支出资金。由于民族地区财政不列赤字，通常都需要上级政府来兜底，因此，地方政府取得巨额转移支付，对上级政府财政的依赖程度越来越高。

（二）贵州省民族地区在基本公共服务的供给上存在的问题

1. 优惠政策和扶贫政策的有效落实存在困难

根据贵州省财政厅的数据显示，2000年-2015年，中央财政累计下达民族地区转移支付3955亿元，其中2015年规模达到582亿元.扶贫专项资金的原则是专款专用，但是由于监管力度不到位，在有效实施的过程中仍存有困难，这就导致出现了一些问题：一是扶贫资金没有真正用到实处，例如存在农民冒领扶贫资金说是用于发展特色农业，但实际是“挂羊头卖狗肉”；二是优惠政策变成特殊利益，存在利用“A”项商品优惠政策，却使用到“B”项商品。

2. 财力不足，抑制基本公共服务供给

財政收入能力的高低与该地区的经济增长点的多少有着密切的联系，经济增长点越多，税收收入能力强，地方政府的财力就越是强大。从截取2007年至2016年的数据来看，税收收入平均每年增长26.48%，从与全省比较来看贵州省民族地区经济结构单一，税收规模小，税源匮乏，这是民族地区财力薄弱的根本原因。正是由于财力薄弱，加上一般转移支付收入资金监管不到位，民族地区政府就将部分一般转移支付资金投入到其他收效高的领域，而减少对基本公共服务的支出，这样就间接地减少基本公共服务服务的供给。

3. 公共财政收入能力、增长能力与财政自给率不协调

通过表2可以看出，1994年至2016年贵州省民族地区一般公共财政收入呈递增的变动。而从1994年至2008年民族区财政自给率基本上逐年递减，这就表明了从1994年以来到2008年前财政收入能力与财政自给率呈背向发展。2008年后，国家财政形势变得越来越好，财政自给率也逐步提高，但一般公共财政收入增长率却在下降，这背后还是因为民族地区产业落后、产业结构单一、产能不高，经济增长动力不足，导致税源范围过窄，税收规模小，增长缓慢以及配套资金的使用愈发缺乏效果等问题。这就阻碍了民族地区基本公共服务供给能力的提升。因此，民族地区在改革发展中保证逐步提升财政自给能力的同时，也要增强一般公共财政收入增长的能力。当财力不足时，本该用于基本公共服务的资金，就会被迫部分投入到其他开支上，从而降低基本公共服务的供给。

4. 政府考核机制不完善

政府的职能定位不明确，考核机制不完善，因为当前民族地区政府服务机制缺乏科学的衡量手段，一是考核理念停留在完成任务型，缺乏发挥地方政府的积极性与主动性，尤其是行政领导偏向的是自身的升迁，资金投入到收效高、快的领域，存在唯GDP论英雄的观念；二是考核指标不健全，政府考核以“完成任务，不犯错误”为准，没有建立健全考核指标制度化；三是公众参与程度不高，政府的考核评价缺乏公众意见。

三、增加基本公共服务供给对策建议

（一）加强监管，完善转移支付制度

加强转移支付资金制度监督可以从五方面入手：一建立完善的法律监督体制，加强法律责任追究；二逐步建立起转移支付资金的控制与监督，从事前监督到事后监督全过程，掌握资金的使用动态以及使用效率，且加强效率评定；三是制定一系列法律制度来规范资金投入使用，努力做到每一分钱的去处与用途，尤其是对基本公共服务的投入；四是努力构建政府执行、群众参与、社会监督“三位一体”的全面监管体系；五是由省级政府设定一个统一部门来规范民族地区的转移支付资金，在建立法律规范的前提下，统一标准，规范转移支付的计算方法，确定后不可随意变动，实施过程中尽量排除人为因素影响，力求客观公正。用“因素法”代替“基数法”计算转移支付资金，测算必须精心设计、反复测算、真实可靠、科学合理。

（二）优化政府绩效考核机制

民族地区基本公共服务的有效供给不足除了财力、制度上的原因，还与决策者的偏好有关，即政府考核机制的不完善，这在一定程度上也影响了基本公共服务的供给。为建立健全民族地区政府政绩考核机制，可以从考核理念、考核指标、群众参与等方面入手，真正建立服务型政府。首先，当前政绩考核普遍采用唯GDP论，这已经不能适应当前经济发展形势，且阻碍了经济的发展，本文认为政绩考核要淡化GDP增长指标，将考核重心转移到为人民服务上来，提高基本公共服务水平，更加关注房价、人民生活水平质量提高、公共服务享受等民生问题；其次，地方政府应统一制定下级部门政绩考核制度，科学合理的明确考核范围、考核对象，明确官员哪些可为、哪些不可为，制定一套既有利于工作效率的提高，又有利于考核顺利通过的考核指标体系；最后，公众是政府工作的直接受益者，也是政府政务为人民服务程度的体验者，政绩考核中可以建立公众参与度量比例，在进行年度考评时，在公共服务领域、农林牧生领域等各选取一名代表进行参评，这样既能促进政府领导更关注公共服务领域、农林牧生领域等，也能体现民主制度的实现；既有力的加强实现政府的社会责任，也可以提升民族地区经济发展。

（三）发展地区经济，提供财力保障

在经济新常态下，依靠“双引擎”带动第三产业，培育支柱型税收。贵州省民族地区地方支柱型税源是第三产业，发挥贵州民族地区比较优势以发展“多彩贵州”生态旅游业。同时，鼓励“互联网+”新兴行业的崛起，促进地方税收持续稳定增长；增加地方政府财力，缓解挤占基本公共服务资金情况，建立民族地区基本公共服务供给长效机制；强化税源征管，保证税收收入稳定，依法征税，防控走法律漏洞逃税避税。所以，税务部门要努力加强税收征管办法、征管措施。一是要加强学习税务部门征税方式，合理调配人才；二是管理要精细化，制度上做到“零漏洞”；三是要加强协作，多头并进，建立和完善税收征管网络。统筹结合该区域各个涉税部门、单位、银行建立一整套控税系统，加强信息交流，增强偷税漏税识别能力。由税务部门建立一套完善的税收信用系统，针对具有缴税义务的单位、个人设定信用评级，增加失信惩处。

（四）完善财政体制，保证权责间合理配比

公共教育、基础医疗、社会保障與就业一直由各地方承担主要责任，这些支出责任造成民族地区财政更沉重的压力，应该按照财政合理分权的“利益归宿”原则及收益原则，将公共教育、基础医疗、社会保障与就业等公共支出上移至中央、省级，由中央、省级来负责支出责任，而县级作为“经理人”，从而减轻县级财政困难。

要成功既要有合作，又要有分工，治理国家也同样如此。一是中央与地方明确支出责任，将全国性的公共服务事项集中到中央，减少委托地方事务；二是将区域性公共服务明确为地方事权，遵循前面第一条规则；三是明确中央、省级与民族地区共同事权。在明晰事权的基础上，将民族地区单独考虑，当前部民族地区是在省级的管辖下，没有独立完善的财权与实权相配套，因此，本文认为应该明确贵州民族地区的事权问题。

参考文献：

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[2]刘宇南.《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中的若干重要问题探析[OL].中国改革论坛网，2013.

[3]薛建刚.改基数法为因素计分法进一步完善分税制[J].财会研究，1995（07）.

（作者单位：贵州大学经济学院）