审计全覆盖研究

沈金辉

审计作为国家治理的重要组成部分，日益成为国家宏观调控的重要手段。李克强总理在主持召开国务院常务会议时的指出，审计机关作为公共资金“守护者”在国家治理中的免疫系统作用，提出了审计监督全覆盖的要求。如何按照国务院的要求，逐步实现审计的全覆盖，是审计部门面临的重要课题。

一、正确认识、全面理解“全覆盖”的内涵和意义

实现审计全覆盖是审计监督服务于政府决策的必然要求。作为国家治理的有效工具，审计机关通过依法实施审计或审计调查，为国家治理提供全面、及时、客观、可靠的信息，是政府加强管理、完善决策机制、深化改革发挥的参谋助手。

实现审计全覆盖是充分发挥政府审计“免疫系统”功能的重要保障。政府审计参与国家治理的过程中，审计预警功能的发挥对于识别和发现潜在风险起到关键作用。影响公共安全的风险点通常渗透于经济社会发展的方方面面，审计机关的覆盖面太小，很容易挂一漏万。只有通过审计对象全覆盖，才能充分发挥政府审计在完善国家治理中的“免疫系统”功能。

二、审计覆盖现状及原因分析

（一）审计覆盖情况。

从审计全覆盖涉及审计领域看，我国政府审计存在部分监管盲区。按照不同的审计对象和业务类型，地方审计业务具体划分为财政审计、企业审计、金融审计、投资审计、外资审计、社保审计、农业与环境审计和经济责任审计八大类。其中外资审计由于其自上而下的特殊性，在审计对象上基本实现了全覆盖。社保审计由于其监督对象数量相对较少，近几年也基本上实现了全覆盖。农业与环境审计、投资审计由于主要针对的是专项资金和政府投资项目，其审计对象具有不确定性和变化较大的特点，难以做到底数的全面掌握，有关资料尚不能全部取得，分析有一定难度。

（二）未实现审计全覆盖的主要原因。

一是审计资源的有限性。要实现审计全覆盖，需要足够的审计资源。随着依法治国进程的深入推进，社会各界对审计的需求不断扩大，审计项目日益增多，但审计力量的增长远未跟上审计需求的脚步。绩效审计、經济责任审计等新的审计形式以及各种专项审计任务越来越重。各级审计机关人员不足的矛盾十分突出，以现有在编人员力量完成每年计划审计项目已捉襟见肘，再加上审计署、本级政府等交办的审计项目，各级审计人员普遍存在疲于应付、超负荷运转的现象。审计力量的不足不仅使审计质量难以保证，这也是审计现阶段难以实现全覆盖的重要原因。

二是审计人员的知识储备不足。一方面现有审计人员知识结构单一，虽然大多都具备一般的财会专业知识，但缺乏宏观经济、工程、法律和电子数据处理等多方面的知识，具有综合分析能力的复合型人才较少，而部分审计人员的业务学识、专业水平先天不足，高端人才缺乏，也限制了先进的审计技术方法的应用，难以满足现代审计发展的需要。另一方面，审计人员的岗位再培训制度不够完善，造成审计人员业务能力得不到及时优化，知识体系的更新跟不上审计实践的发展步伐。

三是审计工作管理模式有待改善。审计署近年来审计项目组织，由原来各个行业审计项目的平均用力改为集中审计资源的财政大格局审计模式。这种模式打破了处室界限，项目参与主体由多个特派办甚至审计署和省、市、县四级审计机关工作人员共同构成，多专业融合、多方式结合、多处室保障的审计组织方式将是今后审计工作最突出的特点。这就要求审计人员适应审计监督全覆盖的新形势和新要求，加强审计项目组织协调，科学决策优化调配审计力量。

三、实现政府审计全覆盖的主要途径

基于目前我国政府审计的现状，为满足审计全覆盖的新要求，应当选择渐进式的路径选择，一方面强化全覆盖意识，不断完善政府审计模式，另一方面积极采取措施，不断拓展审计监督范围，突破制约审计全覆盖的薄弱环节，分步骤、分层次的实施审计全覆盖。

（一）科学制定审计计划。

为有效实现审计全覆盖，审计机关在制定审计计划时要科学统筹，合理安排。一方面要避免留下审计盲区。重点审计单位要每年都要进行审计，其他非重点审计单位要5年内审计一次。另一方面避免审计内容的重复。

（二）建立被审计单位信息数据库，将全部审计对象纳入监督视野。

为全面、动态掌握和监督审计对象的情况，应建立被审计单位动态信息数据库。一是进行系统化科学分类。根据被审计单位的行业、经济性质、规模、预算级次等标准，将审计对象进行科学分类，设定不同的动态管理层级，实现数据管理的系统化和分类化。二是进行精细化日常分析。依据审计单位的科学分类，开展具有不同的侧重点的日常分析。三是进行专业化数据更新。建立具有针对性和可操作性的数据更新模式，根据审计对象不同管理层级，分别要求按月、按季或按年提供主要经济数据，动态掌握各类被审计单位的总体状况，实现全过程、全方位的多点监控，达到数据管理的“纵向到底、横向到边”。

（三）适当增加人员编制，进一步增强审计力量。

目前，我国各级审计机关的人力资源十分有限，审计项目多，审计人员少的矛盾非常突出，以现有人力，在同一年度至五年内难以达到对审计对象轮审一遍的要求。因此，要实现审计监督全覆盖，以当前各级审计机关相对较弱的审计力量，就是加倍实干也是相当困难的。应当在财力允许的情况下，根据各地审计机关的工作量和人力资源实际，考虑适当增加人员编制，有效缓解人力资源紧张与工作任务繁重之间的矛盾，才能更好的完成有效全面覆盖的艰巨任务。endprint