温岭农村产权交易体系建设的思考

李 律 阮天一 朱伟军/文

2016年12月，中央经济工作会议提出“深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利”。农村产权交易体系建设作为农村集体产权制度改革的关键一环，既是构建城乡资源要素平等交换机制、增加农民财产性收入的有效途径，也是激发农业农村发展活力的内在要求，更是深入推进农业供给侧结构性改革的重要着力点。为进一步深化温岭市农村产权交易体系建设，不断完善公平、高效、科学的交易平台运行机制，充分挖掘农业农村裂变发展新动能，本文就温岭市农村产权交易体系建设情况开展专题调研，并提出相关对策建议。

一、温岭市农村产权交易体系建设现状

根据上级决策部署和改革要求，温岭市于2015年初正式启动农村产权交易体系建设，努力探索建立农村产权交易平台和市场，力促农村产权交易规范化、制度化、效益化。2015年9月，全面构建了以市、镇（街道）两级农村产权交易机构为重点的农村产权交易体系，初步形成了农村产权交易的体制框架基础。截至2017年5月底，全市共完成农村产权交易101宗，成交额4338.05万元。其中，农村土地承包经营权交易77宗，成交额2315.38万元；农村集体资产租赁交易24宗，成交额2022.7万元。在台州率先实现农村产权交易“空白”乡镇全面消除目标。

一是完善工作制度。根据可交易的基本要求，着力强化政策配套和制度供给，建立健全农村产权交易环节相关机制，相继出台《关于规范温岭市农村产权交易管理的若干意见》《温岭市农村产权交易规则（试行）》等。在不断加强农村产权交易平台自身的管理和交易过程规范的同时，借助农村土地承包经营权抵押贷款国家级试点契机，进一步强化政策配套和制度供给，切实倒逼农村产权交易平台不断完善。

二是搭建交易平台。市级层面，成立农村产权交易所，依托温岭市公共资源交易中心，开设专门对外窗口，为农村各类产权流转交易提供场所设施、信息发布、组织交易等服务，并对交易行为进行鉴证。镇（街道）层面，建立农村产权交易服务中心，承担市级交易所授权的交易服务（目前暂定授权额度为200亩以下的农村土地承包经营权流转交易及合同价50万元以下的各类资源的租赁、承包、流转等农村产权交易项目）。

三是打造基层特色。坚持做实镇（街道）级平台，力求各有侧重、各具特色，将其打造成为农村产权交易的市场主体。对农业大镇的平台，引导其重点发展土地承包经营权流转交易，如箬横镇已累计完成土地承包经营权交易23宗，金额950.75万元，占全市农村土地承包经营权交易总额的41.06%，成为台州乡镇一级农村承包地流转交易的标杆。对城区街道、工业强镇等经济发达地区的平台，引导其重点抓牢村级集体物业租赁项目，如城北街道目前已累计完成村级集体物业交易12宗，金额1086万元，占全市村级集体物业交易总额的53.69%。同时，通过微信群等工作交流平台，及时通报各镇（街道）平台建设情况，挖掘宣传先进典型和特色亮点，形成比学赶超、互促共进的竞争态势。

二、温岭市农村产权交易体系建设中存在的问题

虽然温岭市农村产权交易体系建设成效逐步显现，但从具体实践来看，全市农村产权交易体系建设工作还处于摸索发展阶段，仍有一些问题亟待重视解决。

（一）权能归属不够明晰

一是确权颁证不彻底。按照相关法律法规，农村宅基地、土地承包经营权、村经济合作社股权等所有权归村集体所有，农民只拥有其使用权、收益权等，存在所有权和使用权主体不一致以及使用权功能大于所有权功能等问题。虽然温岭市农村土地承包经营权确权已基本完成，但农村宅基地和村经济合作社股权确权工作仍然相对滞后，其中农村房屋确权登记发证率不到20%。同时，由于上级政策还未到位，目前相关权证办理处于停滞阶段。二是赋权功能不完整。目前农村产权只享有用益物权，群众不能真正实现资产的自行处分，加之集体经济股份、宅基地使用权、承包经营权等权属的有偿退出机制还不够健全，特别是农村宅基地不具备转让、抵押等权能，即便能够处分，也仅限于村集体经济组织内部范围，严重削弱了农村产权的市场价值，导致群众对农村宅基地、集体建设用地以及村级集体经济股权等权利人主动登记申请意愿不高。三是保权处置不得力。在法律政策方面，目前农村产权交易的法律保障措施还不完备，如《土地承包法》《担保法》和《物权法》等法律的限制性条款制约了农村产权的流动，且各法律法规之间还存在相互冲突的现象。在风险防范方面，农村产权的使用权和所有权分离，每类权能之间缺少稳定性，连带性的风险较大。对此，目前该市农村产权交易市场供求服务、评估、价格及收益增长机制尚未健全，群众产权保护意识不强，容易出现信息不对称等问题，从而引发矛盾纠纷。

（二）组织建设不够到位

一是机构设置不确定。由于市级农村产权交易所和镇（街道）农村产权交易服务中心均为非常设机构，既不是行政事业单位，也不是企业单位，机构性质尚未确定，在权属划分和内部管理上存在“真空”，影响交易平台的有序运行。二是职能划分不合理。根据《关于规范温岭市农村产权交易管理的若干意见》规定，“农村产权交易机构应与公共资源交易平台，实行场所、服务、网络等资源的整合与共享”。但目前基本只限于场所共用，相关服务、网络等资源依然“各自为政”。以镇（街道）级平台为例，工程类等项目招投标由村镇建设办公室负责实施，产权交易类由镇农业发展办公室负责实施，公共资源交易平台日常管理隶属村镇建设办公室；农村产权交易机构建设、制度建立、业务指导等则由该市农办牵头负责，这种“分而治之”的工作机制势必产生重复建设、重复劳动等问题，影响相关配套服务的跟进完善。三是人员配备不充足。由于市、镇（街道）两级交易平台都没有编制，平台工作人员基本以兼职为主，流动性较大，专业性不强，影响了交易平台的功能发挥和持续发展。目前市级交易平台仅招聘1名临时工作人员，镇（街道）级平台工作人员均为对应的农业发展办公室内部人员兼职，虽然对土地承包经营权等农业领域项目的交易比较熟悉，但对涉及水域、滩涂养殖权、农村房屋所有权及知识产权等交易品种知之甚少，同时也缺乏相关的专业培训。

（三）平台交易不够活跃

一是交易意愿不强。虽然温岭市对村级集体产权交易项目进场交易有明确规定，但由于农村产权交易涉及既得利益调整等因素，在处置过程中一般要求由产权所有人村集体经济组织决议同意，程序较为复杂，产权交易渠道较为狭窄，一般都以村内为主，容易照顾相关当事人，导致部分群众仍习惯于选择私下交易，不进场交易现象较为突出，导致日常交易“冷冷清清”。如城东街道有一处面积为10亩的村留地欲出租，原本已有几家单位报名投标，但当其转移到农村产权交易平台挂牌后，却无人问津。二是交易品种单一。目前该市已有农村土地（林地）承包经营权等十一类权种进入流转交易平台，但从交易情况来看，流转交易品种主要集中在农村土地经营权上，无论是交易笔数还是交易金额都占了大部分，说明农村产权交易品种过于单一，未实现多元化走向。如今年一季度，全市农村产权交易37宗，成交额1776万元，其中涉及农村土地承包经营权流转交易的宗数和金额分别占到75%和53%。三是交易制度建设滞后。由于受到上位法的限制和制度缺失等因素影响，除《农村土地承包经营权流转交易细则（试行）》中涉及的交易品种外，其他交易品种如林地承包经营权、水域滩涂养殖权、农村集体资产所有权等交易细则仍未制定，导致相关交易无法开展。此外，针对私下交易防控监管缺乏行之有效的制约机制。

2015年以来各镇（街道）农村产权交易情况表

三、全面深化温岭市农村产权交易体系建设的对策建议

农村产权交易体系建设是一项系统工程，涉及面广而深，关系村级集体和农民群众的切身利益，影响区域经济社会稳定发展。为进一步深化该市农村产权交易体系建设，规范农村产权交易行为，实现农村产权资源优化，切实保障村级集体经济组织和广大农民群众权益，加快培育农业农村裂变发展新动能，现提出如下对策建议：

（一）明确权能归属，夯实农村产权交易基础

一是深化精准确权。深入推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，严格规范宅基地使用权确权登记发证，广泛动员全市农民做好农村住房所有权的确权工作。在全面推进村经济合作社股份合作制改革的基础上，鼓励有条件的股份合作社开展公司化改造，重点落实集体经营性建设用地使用权确权。探索建立与不动产登记系统挂钩的农村产权管理信息平台，并做好农村产权确权颁证过程中形成文字影像等资料的收集整理编研等工作，确保市镇之间、部门之间农村产权审批、交易和登记信息的互联互通。二是推进多样赋权。在现有法律制度框架下，积极探索体制机制突破，充分赋予农村产权权能，努力增加农民财产性收入。进一步规范土地征收程序，合理界定土地征收范围，完善对被征地农民的合理、规范、多元化保障，赋予农民享有承包地的占有、使用、收益、流转以及抵押担保权能，鼓励探索村级土地股份合作社，让社员真正实现以承包经营权入股，按比例享受分红。探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，允许进城落户农民用宅基地置换城镇住房，慎重稳妥推进农村住房财产权抵押、担保、转让。制定完善集体经济股权继承、抵押担保等流转办法，让农民不仅享有占有、收益等权能，探索赋予抵押担保、转让、继承等权能，并逐步放开山林地、养殖滩涂、种植大棚、捕捞渔船等产权的抵押贷款限制。三是实施严格保权。对照上级政策要求，不断健全完善农村产权交易相关制度，进一步提高农村承包经营权稳定性。合理区分村民和社员身份，及时颁发集体经济组织成员证，以“一证”保“多权”，确保农民权益得到保障。加强农村产权流转交易风险防控体系建设，探索建立风险保障金制度，组建由第三方组成的产权交易风险监管体系，按照市场化运作模式分担风险。探索构建农村产权交易纠纷调解仲裁体系，加强对农民风险防范意识的培养。建立健全农户信用信息数据库，及时将产权交易流转信息纳入数据库。

（二）健全机构职能，完善农村产权交易平台

一是开展机构整合。深度整合市、镇（街道）两级农村产权交易和公共资源交易机构，将该市农村产权交易所职能归并到该市公共资源交易中心，实行“一套班子，两块牌子”的管理体制，并相应调整人员机构编制和经费预算，切实扭转当前市级农村产权交易平台的机构性质问题以及近乎“空转”状态。二是力促职能融合。充分利用该市公共资源交易中心现代化的软硬件设施和专业优势，合力打造高标准、高集成的市级农村产权交易体系，努力形成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。加快镇（街道）级公共资源交易平台和农村产权交易平台整合，整合后统一挂“镇（街道）公共资源（农村产权）交易服务中心”牌子，机构单独设立。逐步提高对镇（街道）平台的授权额度（价值可提高到200万元以内），使大部分的农村产权能在镇（街道）级平台实现流转交易。三是组建工作梯队。加强市级平台对口管理和指导，完善镇（街道）级平台业务人员培训机制，不断提升平台交易服务能力。采取“固定+兼职”的灵活模式，其中固定人员按照镇（街道）规模及业务量大小确定安排，编制原则上在内部实行调剂，主要负责交易平台日常管理服务等工作，确保正常运转。同时，明确兼职人员若干名，可根据交易品种在各对应的专业办公室选取，并参与相关品种交易服务。根据交易业务发展需求，招聘具有相关专业背景的编外人员，切实解决平台人员不足、专业性不强的问题。

（三）突出建章立制，激发农村产权交易活力

一是严格限制场外交易。以习惯大变革为引领，以制度和规矩的形式逐步改变农村产权传统交易习惯，将农村集体资产进场交易转变为常态。同时，积极研究并落实进场交易强制举措，严厉打击场外私下交易行为，特别要明确“凡涉及农村集体产权依法进行转让、出租、入股、抵押或其他方式交易的，必须进入交易机构”，对未进平台交易的相关票据，采取不得进账核算处理。树立纪律“红线”，一旦发现场外私自交易行为，第一时间追求相关村主职干部责任。二是制定完善交易细则。借鉴学习德清、海盐等省内先进地区经验，由该市国土、建设、农林、海洋渔业等部门牵头，根据各自职能特性，在相关法律法规的基础上，制定出台相关交易品种的交易细则。重点规范跨区域、标的额（面积）较大以及宅基地使用权、村经济合作社股权等特殊农村产权的流转交易行为，明确流转交易前提和程序，确保相关流转交易行为必须在取得相应授权的市场（平台）进行鉴证并自觉接受履约监督。三是建立健全配套体系。引入评估等中介服务机构，补齐农村产权交易短板，逐步形成完善的农村产权交易格局。建立健全市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等管理制度，充分发挥“互联网+”优势，加快形成全市农村产权流转交易电子信息服务平台，在更大范围内整合发布信息、服务流转交易，实现市、镇（街道）两级联网。实行农村产权流转交易税费减免政策，支持市、镇（街道）两级农村产权流转交易平台建设。全面推行农村产权交易“最多跑一次”改革，有效落实交易费减免、程序简化等政策。

（四）狠抓工作落实，强化农村产权交易保障

一是落实岗位职责。农村产权交易作为农村改革的“重头戏”，该市近两年的《政府工作报告》均有提及，应通过工作任务分解的形式，进一步落实相关单位责任。各职能部门要各司其职、各尽其能，积极配合市、镇（街道）两级交易平台做好相关工作。同时，成立该市农村产权流转交易监督管理委员会，负责全面协调和工作监管，及时研究解决农村产权流转交易过程中的困难与问题，极力化解各种流转交易中存在的矛盾。二是完善考核办法。建立健全市、镇（街道）、村三级考核办法，将农村产权交易平台规范化建设列入镇（街道）“一把手工程”和年度目标责任制考核，将农村产权交易规范工作纳入村级干部年度绩效考核及巡查内容，以考核倒逼作风转变及工作创新。三是加大宣传推广。充分利用温岭广播电视、温岭日报、温岭发布APP等新闻媒体，对该市农村产权交易平台的服务内容进行介绍，对农村产权改革的意义和重要性进行宣传，广泛发动农户积极参与。强化镇村干部培训，将规范农村产权交易列入新一届村主职干部的培训内容，进一步明确产权交易的内容、范围、办理程序等，杜绝村干部因不熟悉产权交易政策而自行签订合同的情况。四是实行动态监管。加强农村产权交易相关资料审核，对交易全过程进行跟踪监督，定期通报农村产权交易手续不规范、程序不到位、交易不进场等情况。同时，对未能实现正常交易的镇（街道）及没有制定《交易细则》的市级部门进行专项督查，确保全市农村产权公开公平公正交易。