用“赔偿利剑”保护绿水青山

本刊记者

近日，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》）。从2018年1月1日起，造成生态环境损害将追究赔偿责任。这是生态文明体制改革的重要内容和生态文明制度体系建设的重要组成部分。《方案》的主要内容是什么，在试点基础上有哪些调整，环境保护部推进全国开展生态环境损害赔偿工作的重点是什么？记者专访了环境保护部政策法规司司长别涛，请他对《方案》进行解读。

生态环境损害赔偿制度改革的目的和进展

记者：《方案》明确自2018年1月1日起，生态环境损害赔偿制度改革从先行试点进入全国试行的新阶段。该制度在全国试行的主要目的是什么？

别涛：一是为弥补制度缺失。《宪法》《物权法》等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地，国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏索赔主体、程序等具体规定。二是为强化地方政府改善环境质量的主体责任。生态环境损害赔偿制度，是根据《方案》的规定，由地方政府（省级、市地级）作为本行政区域的权利人，对造成生态环境损害的违法者，要求其承担生态环境损害赔偿责任的制度。通过实施生态环境损害赔偿制度，保护人民群众环境权益，推进政府履行环境保护职责。三是为实现损害担责原则。《环境保护法》确立了“损害担责”的基本原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，是损害担责原则在生态环境损害领域提出的具体解决方案。四是为立法积累实践经验。建立生态环境损害赔偿制度，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估、损害赔偿资金管理等基本问题，但目前立法条件尚不成熟，在部分地区开展试点后，需要进一步在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，为下一步立法积累经验。

记者：根据国务院授权，2016至2017年，吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省（市）开展生态环境损害赔偿制度改革试点，目前改革试点进展如何？

别涛：7个省（市）根据《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）要求，印发了本地区生态环境损害赔偿制度改革试点实施方案，探索形成相关制度文件75项，深入开展案例实践27件，涉及总金额约4亿元，在赔偿权利人、磋商诉讼、鉴定评估、修复监督、资金管理等方面，取得明显阶段性进展，形成了可供全国试行借鉴的经验。例如，贵州省息烽大鹰田违法倾倒废渣案和云南省李好纸业违法排污案，分别探索司法确认和公证适用，确保磋商协议履行。山东省、湖南省、重庆市印发资金管理办法，设立专户管理模式；贵州省采用基金管理模式，对赔偿修复资金进行管理监督。江苏省、山东省、湖南省、贵州省探索以代表、委托等方式指定相关具体部门开展赔偿工作，集中解决索赔工作授权问题。吉林省建立环境资源保护案件执行回访制度，重点探索磋商或诉讼后生态环境修复执行和监督机制，确保生态环境得到及时有效修复。

从试点方案到方案正式出台

记者：《方案》与《试点方案》是什么关系？《方案》对《试点方案》进行了哪些内容的补充？

别涛：《试点方案》是生态环境损害赔偿制度改革试点阶段的指导性文件，而《方案》是2018年起在全国开展生态环境损害赔偿工作的依据。通过7省（市）的试点实践表明，《试点方案》总体可行，其内容涵盖了在全国开展生态环境损害赔偿工作的基本内容。结合试点实践情况和深化改革需要，在《试点方案》的框架基础上进行了补充修订，形成了在全国开展生态环境损害赔偿工作的《方案》。

《方案》补充修订的主要内容：一是将赔偿权利人范围从省级政府扩大为省级、市（地）级政府。二是要求地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形，明确启动赔偿工作的标准。三是健全磋商机制，规定了“磋商前置”程序，对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认，赋予赔偿协议强制执行效力。四是完善赔偿诉讼规则及适用，做好赔偿诉讼与公益诉讼的衔接。

记者：《试点方案》规定，赔偿权利人是省级政府。《方案》对赔偿权利人进行扩大，原因是什么？

别涛：为提高生态环境损害赔偿工作的效率，《方案》将赔偿权利人由省级政府扩大至市（地）级政府。这是因为实践中，损害赔偿案件主要发生在市（地）级层面，市（地）级政府在配备法制和执法人员、建立健全环境损害鉴定机构、办理案件的专业化程度等方面具有一定的基础，能够在开展生态环境损害赔偿制度改革工作中发挥积极作用。

记者：为什么要授权地方细化启动生态环境损害赔偿的具体情形，而不在《方案》中作统一规定？

别涛：目前生态环境损害赔偿制度尚处在试行阶段。考虑到各地的生态环境现状、经济发展水平、行政司法资源不同，为防止一刀切，避免出现不符合地方实际情况的规定，《方案》对依法需要启动追究生态环境损害赔偿责任的第3种情形，即兜底条款“发生其他严重影响生态环境后果的”，授权各地结合本地区实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

记者：在磋商机制的设置上，《方案》在哪方面进行了调整？

别涛：《方案》在《试点方案》实践的基础上，明确赔偿权利人及其指定的部门或机构在磋商与诉讼的选择上要“磋商前置”，即提起生態环境损害赔偿诉讼前，赔偿权利人与义务人应先行磋商；磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿诉讼。

记者：目前，除了生态环境损害赔偿诉讼外，还有符合条件的社会组织、人民检察院等法律规定的机关等提起的环境公益诉讼。他们之间的关系是什么？

别涛：试点实践发现，赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼与符合条件的社会组织、人民检察院等法律规定的机关等提起的环境公益诉讼的关系需进一步予以明确。为此，《方案》规定，由最高人民法院会商有关部门研究制定生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接的相关指导意见。我们的基本观点是，生态环境损害赔偿诉讼是基于国家财产所有权提起的诉讼，环境公益诉讼是维护社会公共利益提起的诉讼，两者在性质、索赔主体、程序等方面存在不同，需要在司法实践中逐步衔接协调。endprint

记者：《方案》明确要规范生态环境损害鉴定评估。环境损害鉴定评估工作是生态环境损害赔偿制度的技术保障。目前，环境保护部推进生态环境损害鉴定评估工作都有哪些主要进展？

别涛：2011年，我部印发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，启动环境损害鉴定评估工作。6年来，我部联合相关部门积极推进，在以下方面取得阶段性进展。一是建立健全环境损害鉴定评估技术规范体系。2011年以来，我部相继印发了《环境损害鉴定评估推荐方法》《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》《生态环境损害鉴定评估技术指南损害调查》等技术规范，初步构建了环境损害鉴定评估的技术体系，为环境司法和环境管理工作提供了有力的技术支撑。二是开展环境损害鉴定评估试点和机构推荐。2011年，我部印发《环境污染损害鉴定评估试点工作方案》，并相继在江苏、山东、绍兴等12个地方开展环境损害鉴定评估试点。2014年、2016年，分两批向社会推荐了共29家环境损害鉴定评估机构。三是组建由76名专家组成的“环境保护部环境损害鉴定评估专家委员会”。积极发挥专家在环境损害鉴定评估中出谋划策、研究咨询、指导把关的作用。四是与司法部联合推动环境损害司法鉴定规范管理。2015年以来，与司法部联合发布《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》等文件，规范环境损害司法鉴定工作。2017年，我部会同司法部向社会公开遴选了全国环境损害司法鉴定专家库专家，共有298名专家入选国家库。目前，正在指导地方开展地方库建设工作。

推进全国开展生态环境损害赔偿工作的重点

记者：《方案》印发实施后，环境保护部推进全国开展生态环境损害赔偿工作的重点是什么？

别涛：一是推进落实地方改革任务。我部将按照中央部署，积极推动各地制定实施方案，明确改革任务、时限，配备专业化队伍，以案例实践为抓手，扎实推进生态环境损害赔偿工作。二是做好改革业务指导和跟踪督促。我部将会同最高人民法院、最高人民检察院、司法部、财政部、卫生计生委等相关业务指导部门，采取业务指导、实地调研、督促检查、跟踪评价等措施，通过召开电视电话会、改革调度会、工作推进会等形式，推动解决各地方在试行过程中发现的问题和遇到的困難。三是加强生态环境损害赔偿技术保障。我部将继续完善环境损害鉴定评估技术体系，在《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》框架下，研究编制土壤和地下水、污染物性质鉴别、替代等值分析法等方面的鉴定评估技术规范。同时，我部将联合司法部进一步强化全国环境损害司法鉴定机构登记评审专家国家库建设，指导推进地方库建设。endprint