我国公立大学改革新视角：向社会企业转型研究

唐丽萍，朱 莉

（东华大学人文学院，上海201620）

高校和科研院所作为教育类事业单位的重要组成部分，其改革和发展问题一直是社会各界关注的焦点。2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中提出事业单位“瘦身”计划，将行政职能类与生产经营类的事业单位剥离出去，［1］强化事业单位的“公益性”属性，“瘦身”的最终目的是“健体”，公立大学作为公益类事业单位的重要组成部分，对于这类组织到底该何去何从以及如何打造成高效能的服务组织，我国公立大学的改革期待全新的视角与路径。

一、我国公立大学发展面临的困境

自20世纪80年代以来，我国《民法通则》明确规定依法成立的事业单位具有法人资格，继后《高等教育法》颁布并明确规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，即从法律上为我国大学的发展确定了方向，一方面为大学的法人性质做出界定，另一方面扩大大学的办学自主权，理清了政府与大学的关系，即政府作为出资人，为大学提供一定的经济来源，但并不直接对大学进行垄断控制。

尽管如此，目前我国公立大学在实际运作中依然以政府为主导，大学国际竞争力不高、内部权责不明、管理效率低下等问题根深蒂固，发展不容乐观，主要原因有以下几方面：

（一）公立大学去“行政化”困难：政府与大学的权利配置方面

高等教育的行政化问题是高等教育体系中最迫切需要解决的问题，也是建立现代大学制度过程当中最为核心的问题。［2］政府从宏观上对高校的资金来源、资源配置、教育政策进行调控，对大学进行集中管理，同时高校内部在党委领导的校长负责制下，校长需服从党的领导，受党的监督，大学自主招生、专业设置等权利不能充分发挥。此外，教授官员化趋势严重，从教师岗位走向行政岗位，由教授到行政干部，无不是大学内部过度行政化的写照。

尽管高校“去行政化”的呼声自教育体制改革以来从未停歇，但依旧进展缓慢。一方面在国家政策支持下，政府职能转变，“瘦身运动”将公立大学推向市场，探索法人化治理结构变革，另一方面，政府放权有名无实，在强大的行政体制吸附下，公立大学并不能实现真正自治。推力与拉力的矛盾使得去“行政化”步履维艰。

（二）财务方面

大学的资金来源日益多样化，政府拨款不再是大学经费的唯一来源。据统计显示，客观上政府对高等教育的投入在不断增加，但政府拨款总额占普通高校教育经费中的比重却是逐年下降。下图1为世界部分国家公共高等教育经费支出占本国GDP的比例统计图，如图所示，西方发达国家公共高等教育经费支出占GDP的比例普遍超过了1%，丹麦和芬兰早在2009年就超过了2%。发展中国家中，马来西亚政府对高校经费的投入最高，基本保持在2%以上，日本、韩国在图标中显示政府对公共高等教育的投入较少，近年来始终保持在0.8%左右，主要原因两国高等教育得益于社会投入和私人投入，但依据韩国高等教育发展现状，主要以社会主导的方式，以社会投入为主、政府为辅。［3］而中国在表中显得相对弱势，尽管今年来政府对高校教育经费的投入呈增加趋势，但总量依旧较少，与发达国家相比仍有很大的不足。

图1 2009－2013年世界部分国家公共高等教育经费支出占本国GDP的比例单位：%［4］

（三）利益相关者沟通协调方面

出资人（政府）、高校教师、第三方机构、社会以及公众与大学或管理者的冲突使得其各利益主体关系难以协调。一直以来公立大学的资金来源主要依赖于政府拨款或社会捐赠，自主性、独立性不高，资助单位或资助人对大学的运作与管理有较大的发言权，有权决定资源如何使用，工作透明度不高，会计制度严谨性不强，社会和公众很难对其形成有效的监督，而学生作为服务对象、受益者，缺乏发言权和影响力，难以在组织决策中发挥影响，形成了家长作风严重的问题。总之，在当前中国公立大学的治理模式中，尚没有一个有效的形式可以吸纳不同层次的利益相关者共同参与大学事务决策，也没有建立一个利益相关者愿意参与、容易参与以及参与后应有的利益所得机制。在这种情况下，许多利益相关者的权益就可能无法保障。利益相关者参与不足，不仅造成财务危机重重、学术权力泛行政化、监督形同虚设等问题，最重要的是导致大学凝聚力不足、社会公认度不高，影响其可持续发展。

二、公立大学改革新视角：实现公立大学向社会企业转型

在上述背景下，打断政府对教育资源的垄断，思考公共教育物品供给的方式，英美国家社会企业的运作与发展为公立大学改革提供新的视角。

（一）社会企业的内涵

对于何为社会企业，不同国家，由于制度、立法、社会文化的差异，社会企业的发展状况也不一致，目前还没有一个统一的定义。经济合作与发展组织（OECD）将其定义为“任何为公共利益而进行的私人活动，它依据的是企业战略，但其目的不是利润最大化，而是实现一定的经济目标和社会目标，而且它具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的能力”。［6］197－201我国学者王名将其定义为一种介于公益与营利之间的企业形态，是社会公益与市场经济有机结合的产物。一方面，社会企业是企业，有明确的营利动机、风险意识、竟争取向、创新精神和不断扩大规模的资本积累冲动；同时，社会企业也是非营利组织，有明确的公益目标和宗旨，非营利的利润分配机制，富于参与互动的治理结构，以及面向不特定多数人群或弱势群体的广泛的受益面。［7］目前，被广泛使用的社会企业定义是由英国贸工部（DTI）于2002年提出的：社会企业是指具有某些社会目标的企业，盈利主要用于公共服务或投资其业务本身，而非为企业股东和利益相关者谋求最大利润。［8］这一定义强调了社会企业在政府政策关键领域的重要性，其中一个重要元素在于通过构建企业相关的文化氛围去提供公共服务，解决社会问题，但通过贸易及组织自身的发展实现资金自足是前提。［9］

非营利性与盈余再投资二者的结合，是社会企业区别于私营企业和非营利组织的突出特点。同时，社会企业亦被称为“社会目的企业”，它以追求社会目的为宗旨，“价值引领方向，市场驱动成长”是其精髓。可以看出，社会企业指的是在相关法律规范下活动于一定社会领域、致力于社会创新、以实现社会效用为目的的组织。

（二）社会企业的运作方式

1.运作理念：强调以商业手段达到社会目的

传统的公益类事业单位在运作过程中，资金的主要来源依靠政府拨款，常常由于过分追求社会目标而忽视组织运营的效率和可持续性。而社会企业作为一个价值引领和市场驱动并行的组织，主张发挥自身能动性，以商业工具和方法社会目来实现社会目标。这首先从发展理念上实现了重要的突破，也为其实际运行中提升运营效率、实现财务自主奠定了基础。

2.治理结构：民主治理模式促进利益相关者参与

公共物品供给主体的改革，经历过政府主导到放权市场最后交予社会组织等的第三部门的实践与理论探索，为避免政府失灵、市场失灵以及“志愿失灵”的问题，需要多元参与的民主治理模式。在这种模式下，社会投资者、捐赠者、雇员、志愿者以及服务对象等利益相关者能直接或间接表达出各方代表的意见，不同利益相关者对于经济和社会目标有不同的侧重，这种多元参与的民主治理模式，有助于领导者做出获益更广的决策。

3.运营管理：营利与非营利业务混合经营

由于组织业务营利与非营利性质并存，因此混合组织架构是社会企业中的常见形式，但在具体形式上又具有较大的差异性。按照社会项目和商业活动集成的程度，社会企业的混合组织架构可分为：嵌入式、集成式和外部式三种形态。［10］具体表现为通过组织自身涉及的业务获取利润，或通过开发与组织无关的其他业务获取利润等。

4.开放合作：建立政府与企业多元合作网络

社会企业要实现经济与公益的双重目标，积极展开与公、私营部门间的合作是必然趋势。在与公共部门的合作关系中，不仅可以获得一部分直接的资金支持，并且在政府购买公共服务的供给主体选择中，成为优先考虑的供给对象。在与企业合作时，企业捐赠是一方面，同时也拓展了更广阔的合作路径。总之，社会企业与政府和企业建立多元化的合作网络，是其更好地整合社会资源的重要手段。

（三）我国公立大学转型为社会企业的现实可行性

实践中，公立大学转型为社会企业，通过市场机制运作，能够低成本、高效率、更好地提供教育产品，缓解政府压力，扩大大学自主性。其次，转型后的公立大学提供教育产品时能够真正以需求为中心。由于可以通过市场机制来反映公共教育产品的需求情况，能够准确了解到公众对公共教育产品的实际需求，从而提高公共教育产品供给的合理性，改变政府拍脑袋、想当然做出的供给不足或供给过度的决策。此外，资金方面，转型为社会企业后的公立大学具有较高的财政自给能力，较少依赖政府和慈善组织等传统单一的外部资金来源，从而减轻政府的财政压力。并且由于公立大学本身并非以利润极大化为目标，因此不需要追求利润最大化，而是本着服务社会的目的，充分考虑服务对象即学生，所以不会出现高价学费以及乱收费等情况，能够更加充分地协调、平衡教育产品的需求与供给。

（四）公立大学转型为社会企业与公立大学私营化的区别

公立大学私营化，就是将公立大学以企业的运作形式融入市场，参与市场竞争，自主经营，自负盈亏，最终与市场的步调保持一致，以追求利润最大化为目的，使其可持续经营。社会企业是一种运作在市场环境下，将盈利用于解决社会问题的机构，与企业不同的是，转型后的社会企业不是纯粹为了盈利，其最终目的是实现社会价值，公益性与自主性双重特性较好的契合了公立大学改革的目标与价值。

公立大学之公共目的性在于向普通大众尤其是来自贫困家庭的学生提供物美价廉的高等教育机会，输出人才，这是公立大学创建的初衷。在此背景下，为减轻经费紧张的压力，保持自身可持续发展，在运作方式及资金来源上引入市场手段，不失为一种有益尝试与探索，但同时需注意的是，社会使命、公益价值作为公立大学存在的根基不可动摇。以美国为例，在公立大学私营化的过程中，不可避免的出现了偏离公共使命、忽视公共利益的倾向。正如美国公共政策与高等教育中心所言，“公共经费短缺不能够作为其改变教育使命的借口”。［11］因此，如何在理想与现实之间，在“私营化”与公共服务之间取得平衡，是公立大学私营化的当务之急，而这正是公立大学社会企业化运作的使命所在。

三、公立大学转型为社会企业的竞争力获取：资源、核心能力与社会责任

一个组织，要能在激烈的市场竞争中占有一席之地、实现可持续发展，并给社会带来更大的利益，自身雄厚的业务能力即核心竞争力与资源的整合能力必不可少。而公立大学的核心能力主要来源于内生与外部资源优势，但这些资源又往往掌握在多重利益相关者手中。

（一）公立大学外部资源整合与竞争力

大学同样是各种资源和能力的组合，如何最佳地整合、利用各利益相关者的资源和能力，妥善协调好各方面的关系是对公立大学的一大考验。

首先，转型为社会企业后的公立大学，投身于市场竞争的洪流中，获取优秀的学生资源是一大挑战。学生通过评估、比较，倾向于选择性价比最高的大学就读，若转型后的公立大学没有自身的优势，很容易出现招生难的问题。其次，政府作为出资人，有权利对大学的运营状况进行监督，要求大学的管理者对运营绩效做出合理解释。成本、收益、学生学习情况、教师满意度等绩效考核指标对大学的管理者来说都是必须考虑的方面。第三，第三方评估机构的作用不再可有可无，建立统一的行业标准、透明的评估报告促使公立大学严格按照规范管理运行；私人基金会、慈善组织等机构对大学进行的捐赠也是大学所依赖的。总之，公立大学只有将这些外部利益相关者通过有效的机制加以整合与连接，调动各方面的积极性，才能创造出属于自身的优势。

（二）公立大学内部核心能力与竞争力

Prahalad和Hamel认为，核心竞争能力能够为公司进入多个市场提供方便，对最终产品为客户带来的可感知价值有重大贡献，同时竞争对手难以模仿。［12］组织能力是一种重要的技能和隐性知识，也可以作为一种智力资本，是组织决策和创新的源泉。在知识经济时代，智力资本是一个组织生生不息的源泉，公立大学的发展尤其如此，不仅需要外部良好的合作环境，内部工作人员的知识与智慧是其硬实力。公立大学转型社会企业后的校长与董事会成员需要拥有社会企业家精神的人才担任，目前这样的专业人才稀缺，是大学紧缺的资源之一。此外，教师资源不可或缺。一支专业能力强，并且能够真正投身于教育、科研工作的教师队伍是大学内部重要的人力资源与智力资本，最能够反映大学的整体形象和教学水平，关乎大学的社会声誉。

癫痫是临床神经内科常见的慢性脑病，一般将20岁作为其年龄起点，将60岁以上发生癫痫者称之为老年性癫痫或晚发性癫痫，此类癫痫多为继发性，其病因诊断、治疗等均与其他年龄组癫痫不尽相同［1-2］。因其病程较长，且症状易反复发作，常对患者的生活质量造成较大影响，也很容易引发多种负面情绪，其中抑郁在癫痫患者中较常出现且对其病情具有一定程度的影响，相关研究显示［3］，癫痫和焦虑抑郁可能存在共同的生物学基础，对此，本文选择氟西汀对老年癫痫伴发抑郁患者进行治疗，现整理报告如下。

（三）公立大学社会责任与竞争力

相比企业的纯逐利性，社会企业在履行社会责任方面比企业成熟得多，由于其成立的初衷是以解决社会问题，所以更加专注于社会责任的履行，许多成熟的社会企业案例表明，真正投身于社会责任的企业不但自身业务蓬勃发展，并且组织目标一步步达成后社会关注度也不断提高，从而进一步增强了自身竞争力，走向一个可持续的发展模式。尽管承担社会责任需要付出时间与金钱，但收益是无形的，企业形象与信誉的建立与维护非一朝一夕之事，如果对社会责任进行系统思考并制定一个战略性框架，融入组织的主业、核心价值观和利益链，让其理所当然地成为组织发展规划及运营的一部份。最后，组织一定受益于对社会责任的坚持。公立大学同样需要通过战略性地承担社会责任以得到所有利益相关者的支持，进而得到丰厚的社会效益和经济效益。［13］

事实上，无论对于盈利性企业还是社会企业，社会责任与经营绩效并不是相互独立，更非增加负担，而是相辅相成的。当然，公立大学的公益属性并不意味着就应该“无私”地服务于目标群体，也需要通过全局性、战略性思考，在运营活动与社会责任这两者之间找到平衡，在关心各方利益相关者的利益主张、实现社会责任的同时，多渠道获得资金来源实现可持续发展。否则，各个利益相关者间关系处理不当，动力将变为阻力。

综上所述，如果考虑公立大学利益相关者与资源整合创造过程，可用下图表示：

图2 公立大学资源整合、利益创造过程

四、公立大学转型为社会企业的路径与方式：内部自治与外部问责齐步推进

公立大学转型为社会企业，要实现社会责任的履行、公共利益的最大实现，需从内部自我管理与外部监督齐步推进，其运作路径主要着眼于以下几方面：

（一）自主创收，建立自身优势

公立大学转型为社会企业，国家将缩减公立大学的部分经费并减少对大学的干预，公立大学将独自面临多方面的挑战。优质生源市场、高水平的优秀教师以及教育经费等教育资源的竞争将会在市场配置的大背景下展开，公立大学转型后要发展，必须思考并应对诸如此类的问题，但雄厚的经济基础是解决问题的关键，公立大学需要建立自身独特优势，主动参与市场竞争，通过自主创造收入来充实运营经费，届时，公立大学的运营将更接近企业，而不再像过去那样呆在象牙塔内。参考马来西亚政府修订的《大学和大学学院法》中的规定，可以通过各种渠道增加财政收入，例如，通过征收学费、增加招生人数、加强与工商业的联系（借贷、涉足企业、开办公司或咨询公司，以及收购和持有投资股票等），提供专业培训课程、咨询和社区服务等，促进财政来源的多样化。［14］对于我国公立大学，适当提高学费是增加收入的渠道之一，但不足以应付学校所有的开支，还需积极与外部建立联系，如加强与企业的合作，建立校企联盟，与企业共同开发科研项目或者与企业联合办学。此外，参照政府购买公共服务的方式，公立大学还可利用自身的资源来谋求收入，比如卫生服务、校内餐厅，学生寝室管理等，以招标的形式将其外包给第三方，不仅可以获得较好的服务，而且节约了人力成本，减轻经济压力。

（二）科学管理，建立完善的内部管理机制

1.创建专业、高效的管理团队

社会企业在内部组织架构上参照企业实行董事会领导下的总经理负责制，以决策权、管理权以及监督权的权利分配与制衡为主要特征，使组织达到最高效的运行。同步至公立大学，建立独特的大学治理制度：董事会领导下的校长负责制是其未来的发展方向，由董事会执行决策权、由校长负责管理权以及由监事会负责公立大学的监管职责。

其次，分散管理权限。大学、院、系保留各自的“势力范围”。处于顶端的董事会对学校整体的战略规划和财务预算有着重大的影响，对学校进行宏观的控制和协调。在这过程中，由于涉及的利益众多；校长为首的管理人员对董事会负责，直接参与管理日常行政事务；校长主要负责与全院发展休戚相关的主要工作，特别是对于教师的聘任权；教师与系的影响主要是对于课程、系主任的选择等与其专业职责密切相关的问题上。［15］

最后，监事会对董事会的决策以及以校长为代表的管理团队执行监督职责，并拥有“弹劾权”，当享有高校最高权力的董事会及校长出现违规操作或腐败行为时，监事会有权对其进行调查与公开，保证各方能够在法律的规范下运作。

2.完善人力资源管理机制

由于在决策的过程中涉及到的利益相关者较多，如何巧妙地协调各方利益达到社会价值最大化，需要过人的领导智慧与艺术，因此，创新用人制度，培养和任用专业性强、管理经验丰富以及具有较高的社会企业家精神的人才担任董事会的成员。重视提高大学教师专业能力以及行政人员的管理能力，确保教学和管理的质量。探索推行合同制与绩效薪资，建立符合自身发展的高校内部编制管理系统与绩效考核评价体系，行政事务精简化将更方便制度上的管理。

（三）外部监督，保证教育全程的公平公正

外部治理机制方面，一是建立国家宏观调控为特征的协调机制，从国家的长远目标出发，形成以立法、拨款、信息服务、战略指导为主要手段，在宏观上支持、影响公立大学的总体方向，避免在运作过程中由于过度追求经济目标而忽视社会服务的目的。［16］二是成立第三方评估机构以推进质量保障机制建设。为保证公立大学社会企业化后的教学质量，行业协会、认证协会等第三方评估机构将作为一种专门质量管理考核与监督机构发挥重要作用。同时，社会公众的监督也不可忽视，其中一个庞大的社会群体来自于子女即将进入大学生活的学生家长，其积极性与参与度较高，通过网络调查、社会评论、高校间比较等方式对公立大学的教学质量、校园活动、后勤管理等方面对其进行评价与监督。此外，自媒体、新闻媒体的曝光是网络时代发挥监督作用的重要法宝，舆论的高压性对公立大学社会形象与声誉的维护有深刻的警醒作用，从而促使公立大学财务公开，业务透明，保证教育全程的公平公正。

五、公立大学转型为社会企业过程中的制度保障

（一）公立大学转型为社会企业，需要政府政策支持

政府作为出资者充当公立大学监护人的角色，在管理方式上，政府应转变事无巨细的管理职能、转“家长式”作风为“守夜人”角色，给公立大学提供一个宽松自主的发展环境，尽管其在运行成长的过程中会面临内部管理、竞争性的市场环境等重重阻力，但依旧需要公立大学自己去面对并克服，只有这样，才能成长为一个健康独立的个体。

（二）公立大学转型为社会企业，需要严格明晰的法律环境

转型时与转型后的公立大学，财务很大一部分需要通过自给实现持续发展，在对资金获取的过程中，会有公益偏离的倾向以及管理者追逐私利的现象，如何确保其在法律和道义的规范下运行是一道难题。管理者自律固然重要，但他律也不可或缺。对资金来源的公开透明加以立法，配以严格的惩戒措施是防止公益目标偏离、追逐私利的有效办法，最大程度的保护公众利益不受损害。

（三）公立大学转型为社会企业，需要包容的纠错机制

公立大学在转型社会企业的过程中，亦是摸着石头过河的一种改革探索，不可避免会出现各种各样的问题，当问题出现时，我们期望的是各界对问题的出现做出理性回应，改革的过程不可能一帆风顺，遇到问题不是首先否定转型的对与否，或者互相抱怨，推卸责任，而应以一种包容的态度允许其出错，并努力解决问题，使公立大学转型后实现更好的发展。

六、小结

尽管公立大学转型为社会企业的实践探索尚未开始，以现实为基础的公立大学向社会企业转型的理论探讨亦是星星之火，但这并不足以影响学界对我国公立大学改革的探索与尝试。本文从理论上对公立大学转型为社会企业进行了初步探讨，为我国公立大学未来的实践发展提供了一种可能，也为全球高校管理体制变革以及社会企业发展提供了发展方向，具有积极意义。因此，以现实为基础，进一步探讨我国公立大学转型为社会企业的具体实践将成为本研究今后的主要方向。

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