农村集体经营性建设用地入市问题研究——以山西省泽州县为例

樊丽如，李富忠

党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价［1］。十九大报告中也提出要巩固完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革。山西省泽州县是国家于2015年选定的全国农村土地制度“三块地改革”（土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）的33个试点之一。泽州县正逐步探索符合本县实际的集体经营性建设用地入市路径，对助力本县农村土地制度改革，解决国家、集体、个人三者利益公平分配问题，缓解城镇建设用地的需求压力以及促进土地资源优化配置有很大作用。

1　泽州县集体经营性建设用地入市情况概述

集体经营性建设用地入市是指在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地可以像国有土地那样采用招拍挂形式进入市场交易［2］。集体经营性建设用地是中国特有的现象，属于集体建设用地的范畴，是指具有生产经营性质的、用于非传统农业经营、投资兴办乡镇企业的农村建设用地，是地方政府为了发展地方经济、促进农民就业等目标而用于发展第二、第三产业的土地。

泽州县位于山西省东南端，隶属于晋城市，原为晋城市郊区。总面积2 023 km2，约占山西省总面积的1.2%，占晋城市总面积的21.3%。2015年泽州县常住总人口489 898人，人口密度为242人／km2，居民人均可支配收入17 211元，同比增长9.0%。下辖14个镇、3个乡，共辖634个行政村（631个村民委员会、3个居民委员会），1 093个自然村。随着人们生活水平提高和旅游资源开发力度加大，已逐步形成了小康旅游区、人文旅游区及自然风光旅游区。截至2017年6月20日，泽州县集体经营性建设用地已成功入市 62.57 hm2。

2　泽州县集体经营性建设用地入市取得的初步成效

泽州县作为集体经营性建设用地入市改革的试点地区，随着试点工作的不断深化，一定程度上有效破解了县经济发展的土地瓶颈，同时也为推动改革注入了新的活力，取得了初步成效。

2.1　盘活了农村存量土地资产

目前，泽州县已成功入市27宗土地，总面积达62.57 hm2，其中有17宗均为原农村集体闲置存量建设用地，使得原有荒废的乡镇企业用地、闲置“僵死”的农村企业遗留厂房等通过入市重新被利用，全面盘活了存量土地资源，促进“沉睡资产”释放红利，增加了农民收入。同时，使得一些零散的农村矿业用地得到整合，使其集中调整到另一个区域，通过“零存整取”实现了最大价值。

2.2　优化了招商引资环境

集体经营性建设用地入市缓解了审批环节耗时长、项目建设进地难、征地资金压力大等问题，有利于优化投资环境，促进招商引资以及项目落地。试点实行以来，行政审批的时间缩减、环节减少，效能大大提升。目前，一般集体经营性建设用地入市土地45 d内可办结，例如，北京立根集团和北京博雅方略集团共同投资5亿元的泽州县大阳古镇旅游项目实现了最快28 d办结。同时，流程大大缩短，企业通过入股、租赁等方式，减轻了前期资金投入压力，缓解了资金紧张问题，使得招商环境更具吸引力。目前落户泽州县的项目涉及多行业，投资数额大。

2.3　增加了村集体和农民的土地收益

集体经营性建设用地入市导致各个主体之间的收益分配比例发生变化，有利于壮大农民集体经济，建立新的利益分配格局。在原有的征地模式下，政府在土地增值收益分配中占绝大部分，使得农民集体应有的收益得不到保障［3］；试点实行以来，泽州县农村集体经济组织自主决策，收益比重大幅提高，群众有明显的权益获得感。比如，位于巴公镇东四义村3.76 hm2的地块以作价入股的方式出让给山西兰花醋酿造有限公司，村集体总计获得收益739.26万元，每年村集体可以获得土地入股收益50.00万元，其中35.00万元向村民内部分配，15.00万元作为村集体经济组织留成，有效促进了当地劳动力就业，促进农民增收 800 万元［4］。

2.4　综合改革有利于释放最大效益

泽州县集体经营性建设用地入市改革与全省工矿废弃地复垦利用试点、矿业用地整合利用试点等改革有机结合，取得了综合效益。比如，泽州县完成废弃地复垦93.3 hm2，作为调整集体经营性建设用地入市的后备资源，打破了以往依托土地财政的局面，通过引进新项目，推进项目落地，促使企业尽快产生效益、形成税收，为泽州县发展增强后劲。调研中还了解到，泽州县拟投资16亿元的南村铸造园区一期项目调整集体经营性建设用地入市41.91 hm2，主要用于南村镇207国道沿线37家铸造企业搬迁并联合改造，这将推动泽州县铸造产业集约、集群化发展。

3　泽州县集体经营性建设用地入市面临的潜在问题

3.1　隐形市场广泛存在

由于经济利益的驱动，在改革没开展之前就已有集体经营性建设用地隐形交易，改革开展后，要求必须合法才能交易，进而导致之前隐形交易的土地无法公开；集体经营性建设用地入市试点规定了税费要求，但是某些交易主体为了逃避税费就选择在隐形市场进行交易；权源合法且主体明晰的集体经营性经营性建设用地因破产、合并等原因需要流转，但由于缺乏统一的交易平台，因而也存在私下交易。

3.2　区位特征明显，布局过于分散

总体来看，集体经营性建设用地入市的地块大多分布在城乡过渡地带、交通沿线，而较偏远的地块入市极少，区位特征明显。同时，制造企业需要有一定的集中度，农产品加工企业也需要一定的集群度，但是村庄的土地过于零散，面积较小，不利于集中规划及产业集群使用。倘若将零散的集体经营性建设用地用来开发商业住宅，那么商品房会与村庄民宅混合，建设配套基础设施很困难，而且商品房与村庄民宅外观反差太大，也会使商品房贬值，使得开发商望而却步。

3.3　相关法律法规不完备

尽管泽州县制定了 《泽州县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》，但集体经营性建设用地入市仍缺少明确的法律法规支撑，对于农村集体经营性建设用地使用权的实际价值缺少明确的法律条文进行保护。在2016年经济下行压力不断加大的背景下，泽州县的支柱产业煤炭市场不景气，集体经营性建设用地需求不足，且各类有意向转入的企业持观望态度，对其市场价值以及流转的合法地位持怀疑态度，交易的积极性普遍不高，仍然倾向于购买有法律依据的国有建设用地使用权，因而影响集体经营性建设用地入市试点工作的进展。

3.4　规划管控制约了试点进展

随着泽州县集体经营性建设用地入市试点工作的开展，现行土地利用总体规划已完全不能适应当前的用地需求，且存在新增建设用地指标和挂钩流量指标不能混用的问题，阻碍了试点工作的顺利开展。因为现行土地利用总体规划大部分是在2005年至2010年修编的，而全国33个试点县区的入市试点工作2015年开始，修编时对集体建设用地性质在土地利用总体规划用途管制中没有区分，且与城乡规划、村镇规划衔接不够紧密，导致大量集体经营性建设用地在用途上不符合规划［6］，集体经营性建设用地入市受到规划用途管制的限制。

3.5　土地收益分配机制不完善

由于集体经营性建设用地入市工作目前尚处于试点阶段，全国缺乏统一的收益分配机制，对收入分配没有明确的法律界定和理论依据，同时也没有成熟的实践经验可借鉴。从参与分配主体上来说，虽然试点的收益分配方案由政府、集体、农民代表参与制定，但实际上流于形式，农民利益实际上难以得到充分保障，利益驱动导致各主体之间矛盾重重；从集体经济组织内部分配上来看，由于出生、死亡、嫁娶等因素造成内部人口数量变化，导致分配中存在诸多分歧。

目前泽州县政府参与入市收益分配的主要方式是征收土地增值收益调节金，在入市的一级市场，入市主体需按入市收入的16%缴纳土地增值收益调节金，土地受让方按成交价款的4%缴纳调节金。入市二级市场转让和再出租的，按增值收益的20%收取调节金。这一标准是否科学合理还值得探讨。

4　泽州县集体经营性建设用地入市的完善路径

4.1　明晰产权，建立统一的交易平台

加快推进不动产统一登记工作，确保集体经营性建设用地入市主体明晰、范围明确、权源合法［7］。同时，必须出台相关法律规定，强制要求现行使用者与村集体重新签订合同，更换新证。对于原来合同中所涉及的期限和价格等相关问题，如果使用者提供的合同真实有效，并且对于流转期限是有限期的，村集体应承认并执行原合同，无论当时流转价格如何低廉，在合同约定的期限内都不应再增加流转金［8］；对于合同中没有约定期限的，可按照国有建设用地所规定的出让最大的年限来认定。其次，要加大对隐形交易的执法查处力度，严惩并清理整顿其交易行为。再次，需要成立专门的集体土地价格评估机构，通过地价评估和基准地价制度确立上市的集体建设用地，应在统一规范的土地交易市场上进行招拍挂。

4.2　成片统筹入市地块

要根据泽州县新型城镇化建设的发展目标，同时结合城镇规划，在区域安排上应尽可能地将计划入市的地块集中，便于集中开发利用。加强土地整治力度，可以将细碎分散的土地通过组织开展整治复垦后再调整入市。对于计划入市的地块不应该仅仅选取乡镇周边的地块，还要适当扩延到城市周边，增加入市宗地数量，从而促进政府成片统筹考虑土地规划利用［9］。

4.3　修订完善相关法律法规

要以国家法律的形式明确入市范围、条件、流程、监管机制、收入分配机制等，为入市提供法律支持，承认集体经营性建设用地的价值及合法地位。尽快修订和完善有关法律法规，对于以往禁止入市的相关法律束缚要予以解除，目前在试点工作试行期间暂停执行相关法律条规，可由国土资源管理部门对试点地区进行观察，对其统筹协调、审慎推进［10］，并且要不断总结试点区的工作经验，对试点区证明可行的，修善相关法律；对证明不宜调整的，应该继续按照原来的法律，从而为法律正式修改和全国性制度的开展积累经验。当试点经验成熟时，要积极协调各方利益，在达成共识的基础上再统一修改相关法律。

4.4　科学编制土地利用规划

确保集体经营性建设用地入市顺利必须加强农村土地利用规划这一基础性工作，对于规划期内农村集体经营性建设用地的用途必须严格限定。对于其范围、数量和布局要科学合理地界定。另外规划的修编还应结合城市发展方向，要结合地方实际进行项目引进和布局开发。由于村一级的规划缺乏，还要抓紧编制泽州县村庄建设规划、控制性详细规划等［11］。此外，还需要进一步协调国土资源部和省国土资源厅，同意该县在修编土地利用总体规划时将新增建设用地指标和挂钩流量指标可总体布局，统一调配使用，给予农村土地利用规划更大的灵活性。

4.5　建立科学的收益分配机制

由于集体经营性建设用地入市的过程涉及多方利益主体，在入市决策前要加大公众参与力度，真正做到“四议两公开”，要充分考虑到农民意愿。其次，要统筹兼顾各方利益，处理好国家、基层政府、村集体成员之间的分配比例关系，一定程度上降低基层政府和国家在入市收益中的分配比例，对于少地或者失地的农民可以给予适当的倾斜。再次，要考虑建立健全所有权人与转入单位的利益分红机制，对于失地农民，还应探索收益保障机制，可借鉴大东沟镇东沟村为本集体经济组织内的成员提供就业机会、“留门市留物业”等模式。

5　小结

农村集体经营性建设用地入市这一举措政策性强、涉及范围广、影响力大，它对缓解当下土地供需矛盾，深化农村土地制度改革，促进三农发展以及助力供给侧改革大有裨益，但也势必会冲击现行的土地制度以及经济结构，面临多方面问题及矛盾，泽州县政府亟待探索符合当地实际的路子，从而确保集体经营性建设用地入市工作深入推进。

参考文献：

［1］田孟.农村集体建设用地的性质与功能——基于“城乡建设用地增减挂钩试点政策”的启示［J］.福建农林大学学报（哲学社会科学版），2016，19（6）：17－23.

［2］王 虹.我国农村集体经营性建设用地入市困境及实现路径研究［D］.成都：西南交通大学，2016.

［3］陈 盼.集体经营性建设用地入市改革的初步成效、潜在风险以及完善路径研究［D］.杭州：浙江工商大学，2017.

［4］李冠禹.辽宁省农村集体经营性建设用地现状调查及入市建议研究［D］.沈阳：沈阳农业大学，2016.

［5］吴郁玲，曲福田.土地流转的制度经济学分析［J］.农村经济，2006（1）：24－26.

［6］江 伟，郭 宇.当前我国农村集体经营性建设用地入市面临的主要问题及对策研究［J］.农业与技术，2015，35（11）：161－162，164.

［7］樊丽如，李富忠.供给侧改革视角下的土地制度问题探析［J］.湖北农业科学，2017（19）：3765－3767，3772.

［8］董秀茹，薄 乐，姚 迪.农村集体经营性建设用地现状及入市问题研究——基于东北三省部分地区调查［J］.中国农业资源与区划，2016，37（12）：22－27.

［9］黄国勇.北流市农村集体经营性建设用地入市研究［J］.南方国土资源，2016（12）：32－34.

［10］贾兴鹏，李 易.农村土地制度改革8亮点：不让农民利益受损［J］.农家参谋，2015（3）：33－34.

［11］邱铁鑫.基于四川省郫县农村集体经营性建设用地入市的调查与思考［J］.陕西农业科学，2017，63（1）：91－94.