农村水环境网络治理的实现路径

张文锐，周旅梅

农村水环境是包含分布在农村的河流、湖泊、渠沟、水塘、水库等地表水、土壤水和地下水的统称［1］。农村水环境作为农民生产生活的重要基础，随着农村经济社会的快速发展，大量工业废弃物、生活垃圾、畜禽养殖排放废物对农村水环境造成严重污染，致使农民的健康遭到威胁，农业的可持续发展受到制约，国家的粮食安全和饮水安全受到严重影响。政府部门对农村环境问题重视程度不足以及农民环保意识淡薄也使农村水环境问题日益严峻。农村水环境治理是实现国家“五位一体”总目标，建设美丽宜居乡村、实现农民安居乐业的基本举措。因此，通过对当前中国农村水环境治理现状的阐述、困境的分析，进而探寻出一条有效治理路径，对保护农村水环境，实现农村经济社会健康发展具有重要意义。

1　农村水环境治理研究现状

关于农村水环境治理的研究，国内学者大多倾向于按照从描述水环境现状、分析水污染原因、提出水环境治理对策的思路来分析某一地区农村水环境治理问题。国外学者则偏向于借助相关理论来解决农村水环境治理问题。例如，提出通过公共部门和私人部门的合作来解决农村水环境问题，或是主张联合社会公众、政府、企业、学者、社区等多个部门共同监督和解决社区环境问题。也有指出政府对农村环境的治理效果受到多元利益主体、复杂管理系统等影响，因此需要号召公众的参与［2］。而国内学者主要将治理理论应用于流域水环境治理。

基于以上相关研究，本研究倡导构建由地方政府主导，村委会、公共组织、企业、学者、村民等多个主体共同参与的农村水环境治理网络，通过协调各利益主体间的关系，整合多方资源，预探索一条农村水环境的有效治理路径。

2　农村水环境治理的必要性

改革开放以来，经济社会的快速发展带来了工业用水和生活用水量的大幅增长，废水排放量也相应增加。大量城市工业废水和生活污水不经处理直接排向农村用于农田灌溉，加之农村农耕农药化肥的过量使用以及农村畜禽养殖业废弃物排放的增加，污染企业废弃物的违法排放，致使农业面源污染扩大，农村水环境不断恶化。环境污染尤其是水体污染和大气污染引发了极高的癌症发病率，中国很多地方出现了“癌症村”，农民成了最直接的受害者。因此，农村水环境的治理迫在眉睫。

3　将网络治理理论运用于农村水环境治理的可行性分析

网络化治理的概念最早由美国著名学者斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·艾格斯提出，网络化治理是一种通过公私部门的合作，由非营利组织、营利组织等多主体参与提供公共服务的治理模式［3］。杨继富等［4］认为网络治理是指为了促进公共利益的增加，由政府组织和非政府组织（包括私人部门、第三部门或公众个体）等诸多主体密切合作，共享公共权利，共同管理公共事务的行为。姚引良等［5］指出地方政府的网络治理是在一定的契约背景下，地方政府通过行政授权、购买服务等合作手段与其他社会组织（企业、社会团体等）一起为实现公共利益最优化而采取的协同行动。网络治理作为一系列保障有效互动的非正式规则，为有效治理的实现提供了制度保证，基于日常互动、价值共享及信任，网络组织能够形成一种解决问题的能力。

以农村水环境治理为例，农村水环境的治理很难通过某个个体得以实现，需要政府的主导，以及利益网络中的各个治理主体的联合，通过对资源进行重整以及利益重分以达到农村水环境的有效治理。

农村水环境网络治理是以地方政府为主导，通过构建服务合同网络，将已有的分散网络主体（企业、公共组织、村委会、村民、专家学者等）集合起来，利用其所辐射的网络，重构农村水环境治理的大网络，通过相关法律法规明确各社会子网络在农村水环境污染治理中的权利和责任，结合实际治理效果有针对性地对各子网络进行绩效评价，从而实现农村水环境的有效治理［6］。

4　农村水环境网络治理模型的构建

4.1　利益相关者分析

农村水环境治理涉及地方政府、村委会、乡镇排污企业、养殖户、普通村民等多个主体。水环境治理的强外部性要求地方政府对其进行干预，以协调各主体之间的利益，从而促进多元主体的共同参与。

4.1.1普通村民 作为最直接的受益方，普通村民是水环境治理中重要主体，但是当水环境污染严重程度还未达到明显能威胁其生命安全的情况下，村民会因为水环境治理的正外部性而选择“搭便车”以实现自身利益最大化，通过牺牲环境来增加自身收入，通常不会采取行动进行农村水环境治理。

4.1.2乡镇排污企业及养殖户 乡镇排污企业和养殖户作为盈利主体，追求以最低的投入获取最高的产出，实现经济利益最大化，存在经济与环境双重目标的矛盾，往往会为了降低成本而选择偷排、漏排，成为水环境污染的推手。尽管在政府的强制性要求下，乡镇排污企业及养殖户会整顿排污行为，但是犯罪成本较低，甚至小于排污成本，所以这两类群体在农村水环境治理中往往趋向于消极被动参与。

4.1.3地方政府 现阶段，政府部门主要采用科层制的治理模式来进行农村水环境的治理，水环境治理目标以及相关法规措施逐层制定并下达。然而在水环境治理的同时，政府部门还需履行发展地方经济的责任，而保护环境和发展经济存在一定的冲突，不少地方为了发展经济而引进污染企业。地方政府承担着经济发展和环境保护的双重责任，现行的地方政府政绩考核方式使得地方政府的价值选择是发展经济，而不是激励社会公众参与农村水环境治理。

4.1.4村委会 村委会在农村水环境治理中充当协调者的角色，用于权衡普通村民与乡镇排污企业、养殖户之间的利益关系。村委会是由村民选出来的，本应是村民利益的扮演者以及村民权利的代行使者，而实际上村委会主要完成上级政府部门下达的公共事务，且乡镇企业和养殖户由于拥有相对于普通村民更多的经济资源，所以在乡村里拥有较多的话语权，这在一定程度上导致村委会对农村水环境治理的积极性不高。

4.2　农村水环境治理中利益关系

4.2.1普通村民与排污企业及养殖户 农村水环境治理中，普通村民与排污企业及养殖户之间本应作为监督方与被监督方的角色而存在，即普通村民为了维护自身用水安全对排污企业和畜禽养殖户的水污染行为进行有效监督。在中国农村，经济资源的拥有程度往往决定着政治资源的掌握程度。乡镇排污企业和畜禽养殖户拥有相对于普通村民而言更多的经济实力，从而决定了他们在乡村政治生活中拥有的话语权比普通村民更多。此外，普通村民整日忙于生计，在污染没有明显危及其生命安全的前提下不会顾及农村水污染的治理。所以，当前农村的现状是普通村民对排污企业和养殖户的一般排污行为采取视而不见、事不关己的冷漠态度。

4.2.2村委会与排污企业及养殖户 村委会与排污企业及养殖户间本应是管理与被管理的关系，即村委会落实地方政府的环保政策，出于对农村水环境保护的需要对排污企业及养殖户的排污行为进行严格管理。但村财政收支的很大一部分都来源于乡镇企业和畜禽养殖户，村委会会因为经济利益而对乡镇企业和养殖户的排污行为采取视而不见的包庇态度。此外，拥有一定政治资源的村委会与拥有经济资源的企业主和养殖户可能会私下联结成为一个利益小团体，这在很大程度上妨碍了农村水环境的有效治理。

4.2.3村委会与地方政府 地方政府与村委会在农村水环境治理中扮演着领导者与被领导者的上下级关系。地方政府将农村水环境治理的职责施加于村委会，而村委会有限的工作人员需要承担上级政府部门下沉的各种公共事务，加之紧张的财政资金，一些村委会会将水污染处理问题视为非紧迫性的工作任务，因此农村水环境治理效果甚微。虽然各级政府部门对农村水环境治理制定了多种政策法规，但是村委会在政策实施过程中由于缺少监督而造成政策扭曲。

4.3　农村水环境网络治理

4.3.1农村水环境网络治理主体选择 在厘清了农村水环境治理中的利益相关者及其之间利益关系的基础上，需要确定纳入农村水环境网络化治理的组织。首先将农村水环境治理的网络划分4个子模块：乡村社会、企业、社会公共组织和以学者为代表的智囊机构［7］。农村水环境的网络化治理由乡镇排污企业、养殖户、普通村民、村委会组成，一方面村民、乡镇企业主、养殖户可以向村委会表达自身的利益诉求，村委会负责对信息进行收集整理，制定规划并及时向上级有关部门汇报，上级责任部门在征求社会公共组织和相关机构意见的基础上再向村委会下达审批意见，并公开招标综合环境服务商，最后筛选出符合条件的综合环境服务商对农村水环境治理的基础设施进行建设、运营和维护。另一方面，综合环境服务商承办一些治污项目，各社会组织也会通过各种活动的举办监督排污企业、养殖户以及环境服务商的行为，同时还能对农村水环境治理的效果做出客观的评价。农村水环境治理的智囊网络主要由专家学者等科研人员构成，他们可以利用政府部门划拨的科研经费对农村水环境治理的相关信息进行实地调研，结合自身的专业知识技能为农村水环境治理建言献策。

4.3.2农村水环境网络治理主体职能 地方政府是农村水环境治理的第一责任主体，拥有法定的权威以及财政资金，出于法定权威的治理义务，地方政府会通过联结村委会、环境服务企业、社会公共组织、智囊团等组织来集成治理网络，吸纳各方意见，并做出选择。村委会是农村水环境治理最基层管理机构，能最真实、最直接地感知农村水环境治理情况。村委会对村民、排污企业、养殖户等主体利益关系的协调，及时回应各主体的利益诉求有利于促进本村的稳定发展。环境服务企业掌握着环境治理的技术和能力，可以通过竞标和项目投资等渠道获得农村水环境治理的运营权，承包水污染治理项目。由广大志愿者组成的社会公共组织具有强大的号召力和影响力，社会公共组织扮演着监督水环境治理效果、提供人力、物力、财力和信息资源支持的作用。由学者、科研机构以及村民为代表的智囊团掌握着环境治理最前沿的技术和理念，可以将最新的科研成果进行转化。

4.3.3建立农村水环境治理信息机制 为保证信息的及时传递，资源的合理配置以及各网络主题之间的良好协作，信息机制的建立在农村水环境治理中发挥着至关重要的作用。信息机制的建立需要构建一个涵盖普通村民、村委会、政府、乡镇排污企业、养殖户、环境服务企业、社会公共组织各主体的信息网络，由政府牵头，实现信息即时共享，提高农村水环境网络治理效率。

4.3.4建立农村水环境治理协调机制 由于农村水环境治理涉及多个不同的利益主体，且污染治理存在一定的外部性，如果利益协调机制欠缺，则会导致农村水污染治理投入不足以及过度排污。建议可通过让乡镇排污企业和养殖户购买一定的排污权，将农村水环境治理成本适度分摊给乡镇排污企业和养殖户来协调好普通村民与乡镇排污企业及养殖户、村委会与乡镇排污企业，养殖户、村委会与地方政府之间的关系。

4.3.5建立农村水环境治理评价机制 治理效果的有效评价和及时反馈能促进农村水环境的有效治理。农村水环境网络治理的评价机制的建立可从以下方面进行：建立涵盖普通村民、政府、村委会、智囊团、社会公共组织等多个治理主体的绩效评估体系，对治理效果进行评估；上级政府是各网络主体的主管部门，需要对各网络主体的治理行为进行监管；建立健全绩效奖惩体系，调动普通村民对农村水环境治理的热情，对监督行为给予一定的奖励。

5　结语

农村水环境治理中各利益主体之间关系繁杂，多元主体参与才是农村水环境有效治理的关键。地方政府是农村水环境治理的第一职能部门，承担着统筹农村水环境规划、水环境保护政策制定、监督农村水环境治理、加大农村水环境基础设施建设等职能；村委会作为农村水环境治理最基层的管理机构，主要职能是协调各利益主体间关系，组织各方开展农村水环境治理工作，并接受上级政府部门、村民以及社会公共组织等第三方的监督；社会公共组织则是为了维护村民合法权利，通过宣传、协调等手段共同促进农村水环境的良好治理；环境服务企业通过投标等方式取得对农村水环境的治理权并从中获得合理经济收益；乡镇排污企业和养殖户则需要将排污成本纳入企业运营成本中，而不是仅仅追求利润，应充分考虑企业对于环境保护的社会责任；普通村民作为农村水环境保护最直接的受益者，在监督农村水环境治理的同时，更要提高自身的环保意识，参与到农村水环境治理中。多元主体协同发展、网络化治理，才是农村水环境治理的最佳路径。

参考文献：

［1］肖 勤.农村水环境污染现状及其治理对策［J］.畜牧与饲料学，2009，30（1）：123－125.

［2］赵 静，王 超，王沛芳.农村水环境污染及治理对策研究［J］.江苏环境科技，2005，18（3）：40－42.

［3］ 王新文.农村水环境治理探析［J］.安徽农业科学，2008，36（14）：6066－6067.

［4］杨继富，李久生.改善我国农村水环境的总体思路和建议［J］.中国水利，2006（5）：21－23＋30.

［5］姚引良，刘 波，王少军，等.地方政府网络治理多主体合作效果影响因素研究［J］.中国软科学，2010（1）：138－149.

［6］于 潇，孙小霞，郑逸芳，等.农村水环境网络治理思路分析［J］.生态经济，2015，31（5）：150－154.

［7］杜焱强，苏时鹏，孙小霞.农村水环境治理的非合作博弈均衡分析［J］.资源开发与市场，2015，31（3）：321－326.