中国式财政分权下地方政府收入结构偏向分析

李耀华 杨佩卿 姚慧琴

内容提要 十九大报告指出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，是规范中央和地方财政关系的基本遵循。本文构建了“制度安排一利益主体一行为博弈一结构偏向”的地方政府收入结构偏向的理论，发现在不同约束条件下地方政府有不同的收入结构偏向。且实证分析结果表明：中国式财政分权对地方政府的税收偏向显著为负体现在党代会换届的当年，而对非税偏向正向显著表现在党代会换届的前一年和当年，同时对三大区域的差异也进行了分析，表明不同的经济发展导致了一定的差异性。最后从中国式财政分权视角提出应在提高中央政绩考核全面性、系统性和科学性的基础上，加快完善地方税收体系，提高地方政府税收收益等具体的对策建议。

关键词 中国式财政分权 地方政府收入结构 分税制 非税收入 税收偏向

〔中图分类号〕F812.4 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447—662x（2018）08—0052—10

一、引言和文献回顾

中国特色社会主义进入新时代，十九大报告提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，这将成为未来我国财税体制改革的基本遵循。分税制改革旨在提高中央在财政收入分配中的比重，提高中央的宏观调控能力。但在实践中，中央财政收入虽然稳步增加，但地方财政收入增长迅猛，有研究指出仅“十二五”期间，西部地区的财政收入年均增速超过30%。同时地方政府收入结构发生了明显的变化，税收收入占地方财政收入比重由1994年的99%下降到2010年80.5%，其中最低为2015年，为76%；而同期非税收入快速增长，到2015年地方财政非税收入占比已经达到24%，这还不包括规模庞大的转移支付收入、地方政府债务、土地出让金、社会保障基金等未纳入地方财政收入统计口径的各类非税收入。地方政府非税收入的快速增长助长和演化出诸如乱收费、“跑部钱进”“土地财政”、地方政府债务风险等各种异化行为，不利于经济高质量发展。因此，从央地关系的视角，探讨地方政府收入结构偏向的形成机理，对于规范地方政府收入行为，加快建立現代财政制度有重要意义。

目前，学者们对地方政府收入结构偏向原因的研究主要集中在以下几个方面：一是财政分权制度视角。郭月梅、欧阳洁认为预算软约束的存在是导致非税收入过快增长的重要因素。乔宝云等则从转移支付的角度出发，认为以税收返还和总量转移支付为主要方式的现行转移支付制度不能很好地激发地方政府的税收努力，导致地方征税积极性降低。邱栎桦等从地方政府支出的角度出发，认为依靠地方政府财政收入和上级政府的转移支付难以满足本级政府财政支出。二是垂直晋升激励视角。蒲丹琳、王善平认为地方政府官员晋升激励强度越大，地方政府官员就越有动力融资，地方政府投融资平台债务增长速度越快，债务风险越大。孟天广、苏政指出，中国非税收入膨胀的政治逻辑在于，省内地级市竞争的“同侪效应”和区域竞争产生的“邻居效应”之间相互作用。王梅婷、张清勇研究发现，在中国财政分权体制和官员锦标赛下，晋升激励、财政分权使土地出让面积、新增出让面积显著增加。

通过梳理既有文献发现，学者们借鉴西方财政分权理论并结合我国国情，对中国地方政府收入结构偏向进行了深入的探讨，是本文继续研究的重要前提。有两方面需要进一步研究：一是将财政分权和晋升激励有机结合对地方政府收入结构偏向进行理论和实证分析的文献还相对较少；二是中国各个区域差异较大，对区域之间地方政府收入结构的差异性研究较少。基于此，本文在现有研究的基础上，做了以下三个方面改进：一是从央地关系入手，从中国式财政分权的制度视角，构建了“制度安排一利益主体一行为博弈一结构偏向”的地方政府收入结构偏向产生机理的理论分析框架；二是在实证层面将财政分权和晋升激励的交叉项作为中国式财政分权的指标度量，并基于地方政府晋升激励的周期性，实证检验了中国式财政分权下地方政府收入是否存在偏向；三是对中国式财政分权下三大区域地方政府收入结构偏向进行了比较，并分析了区域差异产生的原因。

二、地方政府财政收入偏向分析的理论分析

1.制度安排：中国式财政分权

对中国经济问题的理解必须从制度背景进行考察，中央与地方权限划分的领域以及各自掌握权限的大小构成一个社会制度环境最核心的内容。在中央与地方权限分配中，对地方政府经济行为产生决定性影响的制度参数主要有两个，即经济权限分配制度和组织人事制度。现阶段，以分税制为主的财政分权制度和以垂直晋升激励为主的政治体制所形成的中国式财政分权，成为影响地方政府行为的最重要制度安排。一是以分税制为主的财政分权。1994年的分税制改革对中央与地方的收入划分，建立财政转移支付制度，同时允许地方政府在税收收入之外有非税收入，构成了中央和地方政府之间基本的收入分配依据。二是以垂直晋升激励为主的行政体制。在“金字塔”式的政府职位设置约束下，中央政府通过构建考核评价体系，并依据考核结果来实现对地方主要官员的选拔和任命，这决定了地方官员在晋升上必然存在“锦标赛”式的竞争。中国式财政分权的核心内涵是将财政分权和垂直晋升激励两者有机结合：一方面，中央实现垂直晋升激励必须以财政分权为前提，中央对地方的考核必须赋予地方政府一定的财政自主权限，并运用所掌握的财政收入，来完成中央的考核任务；另一方面，中央对地方实施财政分权必须以垂直晋升激励为约束，中央对地方进行财政分权的出发点是为了调动地方政府的积极性来完成中央的考核任务，如果没有政治约束，地方政府或造成“割据”，或没有积极性来发展地方经济，必须通过垂直晋升激励来确保以财政分权为主的制度不偏离中央政府的目标。财政分权和垂直晋升激励相互作用、相互影响，成为中央政府激励和约束地方政府最重要的制度安排。

2.利益主体：中央和地方政府目标取向偏差

对政府行为的研究需要对政府理性定位。对政府理性认识有两个极端——把政府看作“公共人”或“经济人”。在中国的实践中，两种极端只能是理想模式。在中国式财政分权的制度约束下，地方政府因为拥有财政收支自主决策权而形成的相对独立的利益主体，在一定程度上形成了“经济人”；同时“以人民为中心”的发展理念是各级地方政府的基本遵循，这与“公共人”的假设不谋而合。本文借鉴陈庆云等提出的“比较利益人”概念，认为地方政府属于“比较利益人”，其决策行为是基于对多种利益的权衡，在不同约束条件下，这个比较利益平衡点会发生偏移，其行为方式趋向“公共人”还是“经济人”主要取决于风险一收益的价值判断。在缺乏有效监督制约的条件下，总会表现出更强的自利性。

对中央政府来讲，其比较利益主要体现在：中央既具有“经济人”的属性，采取一系列加快经济发展导向的举措来加快经济发展；也具有“公共人”的属性，通过转移支付的方式调剂不同地区的地方政府间的财政资源，促使不同区域之间基本公共服务均等化，使之朝着符合自己意志的方向发展。对地方政府而言，实现政治晋升是地方政府作为“比较利益人”的自我理性最核心的追求，在财政收入中主要体现为预算收入规模最大化。在财政支出压力不断增大的背景下，地方政府在一定限制条件下必然通过多种手段来增加其收入，特别是会更加倾向于通过自身较小努力就可在短期内获得较高收益的收入项目。通过对中央和地方政府的目标分析可知，在中国式财政分权的基本制度约束下，在相当长一段时间，中央政府和地方政府的利益既有一致性，又有冲突性。

3.行为博弈：中央和地方之间的演化博弈

演化博弈理论将博弈理论与生物进化发展思想有机结合，认为现实中个体之间通过模仿、学习、突变等过程趋向于一个相对稳定的策略，可更好地刻画经济社会领域相关问题动态变化。在中国式财政分权的制度约束下，中央和地方的行为都是渐变的。运用演化博弈有助于剖析这两个群体内部及相互之间策略选择规律、动态演化路径、稳定状态获得等行为特征，是研究中央政府和地方政府之间策略行为选择的有效工具。

（1）博弈模型的基本假设

其中Y：地方政府税收总额；t：中央和地方税收收入分成比例，反映中央对地方政府税收收入的汲取程度；X：地方政府基本非税收入；α：地方政府税收偏向的收益系数，一般来讲努力之后会有回报，假定α>1；卢：地方政府非税偏向的收益系数，与α类似，β>1；Y₁：中央政府选择民生改善策略时的基本收益；Y₂：中央政府选择经济发展策略时的基本收益；C：地方政府策略选择与中央政府不一致时，中央政府的损失；E：中央政府对地方政府政绩考核中的奖惩权重。

根据前文对中央和地方政府目标函数的分析，对于中央政府来讲，有两种策略选择，即民生改善和经济发展。“民生改善”策略主要是中央政府支持地方政府建设“民生型财政”，各项财政支出主要目标是保障基本民生需求底线，在财政收入上要求地方政府更多注重税收收入，减少非税收入来保持地区经济持续稳定发展。“经济发展”策略主要是中央政府支持地方政府建设“发展型财政”，发挥财政资金的引领和撬动作用，通过积极财税政策支持地方实体经济发展。同时，假设中央政府的收益函数为线性，如果地方政府选择税收偏向策略，则地方政府减少了对市场经济秩序的干扰，有利于中央有关民生改善系列政策的实施，则中央政府民生改善的收益为tY₁，不利于地方政府发展经济，其发展经济的收益为tY₂-C。如果地方政策选择非税偏向的策略，则地方容易出现大量的政府债务、土地出让等行为，不利于中央政府民生改善策略的实施，这时中央政府民生改善的收益为tY¹-C，而发展经济的收益为tY²。本模型假设中央政府在〔0，1〕区间内，以q的概率选择民生改善策略，以1-q的概率选择发展经济策略。

表1所示為参与主体在收入演化博弈中的收益矩阵。对地方政府而言，其策略选择为税收偏向和非税偏向，其中“税收偏向”指的是地方政府偏向于通过发展地方经济获得税收收入；“非税偏向”主要是地方政府注重增加财政预算的非税收入、转移支付收入以及预算外收入等，非税收入的主要特征是通过政府“寻租”获得，是不利于地区经济社会的可持续发展的。p为地方政府选择税收偏向的概率，1-p为地方政府选择非税偏向的概率。同时，假设地方政府的收益为线性的。当中央政府选择民生改善策略时，地方政府税收偏向的收益为α（1-t）Y+X+E，非税偏向收益为（1-t）Y+βX-E；当中央政府选择发展经济策略时，地方政府税收偏向的收益为α（1-t）Y+X，非税偏向的收益为（1-t）Y+βX+E。

可见，中央政府和地方政府的策略选择有一致性和非一致性两个特征。当中央政府选择发展经济策略时，地方政府如果选择税收偏向策略，则中央政府与地方政府的策略具有一致性；地方政府如果选择非税偏向策略，则中央政府与地方政府的策略具有非一致性。当中央政府选择民生改善策略时，地方政府如果选择税收偏向策略，则中央政府与地方政府的策略具有非一致性；地方政府如果选择非税偏向策略，则中央政府与地方政府的策略具有一致性；反之具有非一致性。

（2）博弈模型分析

首先，对中央政府的策略演化进行分析。中央政府策略选择的复制动态方程为：

所以p^*=1是演化稳定策略，即地方政府在本博弈中的演化稳定策略选择为“税收偏向”。

（3）中央政府和地方政府策略的演化稳定分析

可根据该系统雅可比（Jacobi）矩阵的局部稳定性，来分析地方和中央政府在财政收入结构偏向的动态演化系统中的稳定性。①根据矩阵的局部分析法，只有在Det（J）>0，Tr（J）<0的情况下，对应的均衡点具有渐进稳定性质。

对上述五个均衡点的稳定性进行检验，其结果如表2所示。据此可见，在不同条件下，本演化系统中有不同的均衡点。一是，当（α-1）（1-t）y<（β-1）X+E且tY₁2

三、实证模型的构建和实证检验

在对中国式财政分权框架下地方政府收入偏向进行理论分析的基础上，对我国地方政府收入结构偏向进行实证分析。

1.指标选择

（1）被解释变量

根据前文的论述，将地方政府收入偏向分为税收偏向和非税偏向。税收偏向（pin）：由于增值税是地方政府税收收入的主体税种之一，本文用地方政府增值税收入占地方政府总收入的比重来衡量。非税偏向（non-pin）：地方政府非税收入主要包括转移支付收入、非税收入以及未纳入地方政府财政预算管理的社保收入、政府性基金收入等。本文用地方政府转移支付收入占地方政府总收入的比重来衡量。

（2）解释变量

从财政分权看，我国地方政府的收入来源复杂，且非税收入中的债务收入、土地出让金收入等各地也无官方公布的准确数据，因此，单从收入分权来看，不能全面反映各地方政府的财权水平，且非税收入中的债务收入、土地出让金收入等各地也无官方公布的准确数据。而支出分权能够全面考察地方政府在接受中央政府的转移支付后用于宏观经济调控和提供公共服务的可供支配财力大小。本文借鉴陈硕和高琳、王梅婷等的研究方法，从支出角度测量中央地方财政关系，其计算公式为：

其中下标i表示省份，t表示时间。该公式的分子和分母用人均标准化，以此控制人口因素对财政资源分配的影响。

从垂直晋升激励来讲，由于地方官员的一届任期是五年，中央每五年对地方党政领导班子进行调整。本文借鉴肖洁等、项后军等的方法，采用五年一次的省级党代会作为晋升激励的代理变量，考察垂直晋升激励作用于地方政府收入结构的冲击效果。用party（-1）、party和party（+1）来分别衡量党代会换届的前一年、党代会换届当年和党代会换届后一年的晋升激励指标。

中国式财政分权的核心是分税制为主的财政分权与垂直晋升激励为主的政治体制的有机结合，本文选用财政分权和垂直晋升激励的交互项，作为对中国式财政分权指标的度量。由于晋升激励的指标为三个虚拟变量，以财政分权和垂直晋升激励的交互项fdparty（-1）、fdparty和fdparty（+1）三个变量来分别衡量党代会换届的前一年、党代会换届当年和党代会换届后一年的中国式财政分权指标。

（3）控制变量

财政分权的平方项（fd²）：加入财政分权的平方项主要是考察财政分权制度是否对于地方政府税收偏向和非税偏向具有非线性的关系；国有化水平（natl）：用地区国有固定资产投资占全社会固定资产投资比重来衡量，反映地方政府对当地经济社会发展的干预程度；地方政府规模（scal）：用地方财政支出占GDP的比重来衡量，地方政府规模越大则所需要的财政资源就越多，可能会影响地方政府的收入结构；经济发展水平（pgdp）：用人均GDP表示，由于经济发展水平不同，可能会影响地方政府非税收入的积极性。

2.实证模型

基于前文理论框架和数据的可得性，在上述变量定义的基础上提出了如下实证模型：

由（1）（4）列可知，财政分權对地方政府税收偏向具有显著正向影响；由（5）（8）列可知，财政分权对地方政府非税偏向也具有显著的正向影响，财政分权对地方政府税收偏向和非税偏向均具有显著正相关的原因在于在现有财政分权制度下，地方政府财政收支严重失衡，地方政府不仅需要大量的非税收入，而且也需要税收收入来满足各类财政支出，因此，地方政府不仅对非税收入，而且对税收收入也具有较强的正向偏好。由（2）（4）列可知，垂直晋升激励对地方政府的税收偏向基本呈现负向影响，不论是否加入其他控制变量，在党代会换届当年显著为负，其原因可能在于由于地区税源培育需要较长时间，税收收入增长相对缓慢，党代会换届当年是地方政府晋升的关键时期，税收收入在党代会换届的当年更容易遭到忽视。由（6）（8）列可知，垂直晋升激励对地方政府的非税偏向有正向影响，特别是不论是否加入其他控制变量，在党代会换届的前一年有显著的负向影响。其原因在于在党代会换届的前一年，地方政府为在政绩考核的“锦标赛”中获胜，在短期内只有通过获得非税收入来实现各项政绩考核任务。

由（3）（4）列可知，中国式财政分权对地方政府税收偏向在党代会换届的当年有显著负向影响，其原因可能在于，虽然分税制提高了地方政府增加税收收入的积极性，但在中央对地方政府的政绩考核压力下，特别是在党代会换届的当年，地方政府为表现出良好的政绩，更如倾向于增加非税收入，不利于税收收入的增加。由（7）（8）列可见中国式财政分权对地方政府非税偏向在党代会换届的前一年和当年有显著的正向影响。其原因可能在于，中央对地方政府的分税制促使地方政府有积极性通过非税收入来增加自身收入，再加上中央对地方政府的考核每年都在进行，地方政府在政绩考核压力下，由于短期内难以通过税收收入以实现各项支出责任，则地方政府偏向于通过非税收入来增加财政收入以实现政绩考核目标，为在党代会换届时的“晋升锦标赛”中胜出，地方政府作为“比较利益人”需要通过加大支出来促进经济发展，这些在短期内难以通过税收收入实现，从而把更多努力转向可由自身掌握的非税收入完成中央的政绩考核任务，为其换届争取更多的支持。同时，作为中央政府，在中央自身财力有限的前提下，为发展经济，对地方政府利用制度漏洞而采取的增加地方政府债务、获得土地出让金等地方政府发展经济而采取各种增加非税收入的行为一定程度上采取了默许态度。

从控制变量看，由（4）列可知，财政分权的平方项系数对税收偏向也显著为正，表明财政分权与地方政府税收偏向不具有非线性关系，而由（8）列可知，财政分权对地方政府非税偏向呈显著正向，而财政分权的平方项对地方政府非税偏向显著为负，说明两者具有倒“U”型的关系。国有化程度对税收偏向和非税偏向均呈现显著的负相关，其原因可能在于地方国有化程度越高，可获得国有企业利润等非生产性收入，这在一定程度上降低了地方政府对转移支付等非税收入和税收收入的依赖程度。地方政府规模对地方政府税收偏向具有显著负向影响，而对非税收入有显著的正向影响，说明由于中国式财政分权制度的不完善，中央对地方支出责任加大，导致地方政府财政支出规模不断扩张，促使地方政府在短期内难以增加税收收入时，通过争取转移支付等各类非税性收入以满足地方支出的需要。地区经济发展水平对地方政府税收偏向和非税偏向都产生显著正向影响，其原因可能是地区经济发展水平越高，地方政府可以获得的收入总量就越大，税收收入和非税收入都能够实现增长。

4.稳健性检验

把税收收入和非税收入的比重作为税收偏向的被解释变量，对财政分权运用地方财政支出与中央财政支出的比重来衡量，其检验结果如表4所示。在党代会换届的前一年和当年，中国式财政分权对地方政府税收偏向有显著的负向影响，其影响系数分别为-0.3207和-0.1438。由此，进一步证实了本文的结论。

5.基于东中西部地区的实证比较分析

根据模型1和模型2對三大区域分别进行分析，结果如表5所示。中国式财政分权对三大区域的税收偏向的影响与全国层面基本一致，在党代会换届的当年均呈现显著的负相关，三大区域不同之处在于，对东部地区在党代会换届的前一年也具有显著负向影响，其原因可能是东部地区经济发展水平较高，通过短期内的努力实现政绩考核实现晋升的几率很高，因此，地方政府会把更多的努力放在争取转移支付等非税收入；西部地区的影响在党代会换届的后一年也显著为负，可能原因在于西部地区经济发展相对滞后，在换届之后为了向中央政府显示发展经济能力，短期内难以大幅度提高税收收入，把更多精力放在非税收入，所以中国式财政分权对其税收偏向的影响为负。中国式财政分权对三大区域的非税偏向在党代会换届的前一年和当年具有显著的正相关。三大区域的不同点在于中部地区在党代会换届的前一年不具有显著性而在换届之后的一年具有显著的正相关，其原因可能在于中部地方政府为显示新一届政府发展经济能力，实现在政绩考核中更突出的目标，而加大非税收入的征缴力度以在短期内满足财政支出压力。

四、结论和政策建议

本文构建了地方政府收入结构偏向的“制度安排-利益主体-行为博弈-结构偏向”理论分析框架，即在中国式财政分权的基本制度约束下，地方政府作为“比较利益人”，在财政收入方面与中央展开了演化博弈，在不同约束条件下地方政府有不同的收入偏向。实证分析的基本结论为：在党代会换届的当年中国式财政分权对税收偏向有显著的负向影响；中国式财政分权对地方政府非税偏向有显著的正向影响，体现在党代会召开的前一年和当年。分区域看，中国式财政分权制度对三大区域地方政府税收偏向和非税偏向基本呈现与全国层面一致的结果，但三大区域之间略有不同。为了促使动态演化从（经济发展，非税偏向）走向（民生改善，税收偏向）的均衡状态，必须对中国式财政分权制度进行调整，提高进行税收收入策略的收益系数α，减少中央对地方政府收益分配系数t，采取措施减小地方政府非税收入的收益系数β，提升中央政府对地方政府政绩考核的奖惩度E。

随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中央政府要求提高人民群众的获得感和幸福感，其行为策略也要求实现从经济发展向改善民生转变，这就要求地方政府策略选择从非税偏向转变为税收偏向。实现地方政府策略选择的根本转变，必须对中国式财政分权进行完善，形成中央和地方之间的激励相容机制。一是加快完善地方税收体系。在现有地方税的基础上，继续拓展地方税范围，试点开征房产税、水资源税等，完善城市维护建设税。扩大中央和地方共享税的地方分成比例，同时适当扩大地方税收管理权限，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。二是减少中央政府对地方政府收益分配，合理划分中央和地方事权，增加地方政府的财力，实现权责利相统一，以激励地方政府主动作为。三是加快财政预算管理制度改革，以减少和规范地方政府的非税收入。推进全口径政府预算管理，把预算管理的重点放在非税收入，约束地方政府部门在非税收入项目的立项、征收、管理与使用中的权限，抑制地方政府扩张非税收入规模的动机。四是提高中央政绩考核的系统性和科学性，特别是加大对财政收入的结构优化进行考核，税收收入在地方政府财政收入必须达到一定比重。对于遵守中央规范的地方政府要加大奖励力度，对违反中央规定的地方政府进行严厉处罚，确保中央政策能够落实到位。