构建房地产长效机制的对策探析：基于“长效”的视角

陈小亮

内容提要 构建房地产长效机制的关键在于“长效”二字，然而以往房地产调控的目标和手段并不满足“长效”的要求。要想加快构建房地产长效机制，需要针对“长效”二字下功夫。一是，改变以往房地产调控从属于宏观调控的局面，确保房地产调控政策的独立性和长期稳定性；二是，将地方政府的部分事权上移至中央政府，化解地方政府对土地财政的依赖；三是，从供给端发力，構建土地供给与常住人口以及房价与常住人口之间的联动机制；四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推进不同城市之间的基本公共服务均等化，缓解热点城市的外来人口压力；五是，加强法律制度建设，以立法形式确保房地产调控政策长期有效并且落实到位。

关键词 长效机制 房地产调控 宏观调控 土地财政 公共服务均等化

〔中图分类号〕F293.31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447—662X（2018）08—0033—09

2016年以来中国四大一线城市和二线“四小龙”等热点城市的房地产市场加速升温，甚至表现出房价泡沫化风险。国家统计局数据显示，2016年一线城市新建住宅与二手住宅价格的平均涨幅分别高达40.4%和41.7%，二线“四小龙”（南京、厦门、苏州、合肥）房价涨幅与之不相上下。在此情形下，2016年12月的中央经济工作会议、2017年2月的中央财经领导小组会议以及2017年政府工作报告等重要会议和文件纷纷要求“加快建立房地产市场平稳健康发展的长效机制”。关于房地产长效机制的定义，目前尚无官方或者权威的表述，结合中央文件和已有研究可知，长效机制主要是指：通过出台一系列基础性制度和法律文件，构建起长期有效的机制，促进房价平稳增长并且解决不同收入群体的住房需求。

事实上，早在十余年前，住建部就已经提出要建立长效机制，此后在政府工作报告和中央政治局会议中也多次提及。例如，早在2013年的政府工作报告中就明确提出“完善稳定房价工作责任制和房地产市场调控政策体系，健全房地产市场稳定健康发展长效机制”；2015年4月的中央政治局会议再次强调“建立房地产健康发展的长效机制”。但是，截至目前房地产调控长效机制的构建仍然没有取得实质性进展。究其根源，房地产长效机制的关键在于“长效”二字，然而以往房地产调控的目标和手段并不满足“长效”的要求。

一、改变房地产调控从属于宏观调控的局面

长期以来，中国的房地产调控从属于宏观调控，而且房地产通常被视为宏观调控的工具加以使用。尤其是进入新常态之后，“稳增长”是宏观调控的首要目标，而房地产被视为“稳增长”的重要工具，由此导致房地产调控的首要目标也被定位于“稳增长”，在经济平稳增长的前提下才会兼顾“控房价”等目标。由于经济形势不断变化，房地产调控的目标在“稳增长”和“控房价”之间频繁交替，房地产调控政策也随之转向。比如，2008年上半年房地产调控目标还是“控房价”，随着经济下行压力加大，下半年迅速转向“稳增长”，调控政策随之放松。国务院于2008年12月出台的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》明确要求通过购房信贷优惠和税收减免等举措“进一步鼓励普通商品住房消费”。进入2009年之后，经济下行压力有所缓解，再加上前期的刺激政策使得房价大幅攀升，调控目标又从“稳增长”变成了“控房价”，政策随之再度转向。2009年12月国务院常务会议要求“遏制部分城市房价过快上涨的势头”；12月17日，财政部等五部委出台《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》，提高了开发商的土地成本。类似情形在2015-2016年再度发生，经济下行压力使得房地产调控政策在2015年有所放松，房价在2016年上半年大幅上涨并且起到了很好的“稳增长”效果。但是，随之而来的房价泡沫化风险使得调控政策再度转向，从2016年下半年开始政策明显收紧。

然而，房地产调控与宏观调控在调控目标、调控手段等方面存在明显差别，二者应该相互独立。第一，调控目标方面，宏观调控的主要目标是实现经济稳定和金融稳定，而房地产调控的主要目标是“实现房价平稳增长以及满足不同人群的住房需求”。虽然房地产调控从属于宏观调控，在短期里有助于实现经济稳定的目标，但是却容易引发房价增速过高甚至出现房价泡沫化风险，最终不仅导致宏观调控的金融稳定目标难以实现，而且导致房地产调控的“房价平稳增长以及满足不同人群的住房需求”等目标都难以实现。第二，调控手段方面，根据现代宏观经济理论和国际经验，宏观调控的主要手段是货币政策、财政政策和宏观审慎政策等；房地产调控的手段更为丰富，包括金融政策、税收政策、土地政策、保障房政策和住房租赁政策等。其中，金融政策、税收政策与宏观调控的货币政策、财政政策有一定相关性，但仍存在差异，而土地政策、保障房政策和住房租赁政策等则与宏观调控的三大政策工具明显不同。而且，要想实现“满足不同人群的住房需求”这一目标，土地政策、保障房政策和住房租赁政策至关重要，因为中低收入家庭的住房需求主要依靠租赁或者保障房加以实现。如果房地产调控不能独立于宏观调控，那么房地产调控的目标就会向宏观调控的目标靠拢，房地产调控手段也会随之偏离。基于上述两方面考虑，房地产调控应该独立于宏观调控，这样才能实现房地产调控本应追求的目标，并构建房地产长效机制。

只有改变以往房地产调控从属于宏观调控的局面，才能使房地产调控持续地聚焦于“控房价”等目标，并且确保房地产调控政策的独立性和长期稳定性，从而真正构建起房地产长效机制。同时，为了避免房地产调控独立于宏观调控后可能带来的经济下行压力，短期内，应该完善宏观调控以实现“稳增长”的目标。新常态以来中国宏观调控的效率相对较低，中国依然可以通过加强货币、财政、宏观审慎等政策之间的协调，提高宏观调控的效率，从而更好地实现“稳增长”的目标。长期中，则应该通过加快增长动力转换，更多地依靠技术创新和效率改进来提高潜在增速，实现经济的可持续增长。

二、化解地方政府对土地财政的依赖

所谓土地财政，是指地方政府的可支配财政资金高度依赖于土地出让金以及土地相关税费收入的财政模式。1994年分税制改革后，地方政府的部分财权被收归中央，但是地方政府的事权不仅没有减轻反而有所加重。国家统计局数据显示，1993年地方财政收入和财政支出占全国财政收入和财政支出的比重分别为77.9%和71.7%，财权和事权相对匹配。分税制改革之后，地方政府的财权减少但是事权却增加，1994-2015年地方财政收入占比平均仅为48.8%，而地方财政支出占比则达到了75.7%，其中新常态以来地方财政支出占比一直高达85%以上（见图1），可见地方政府事权与财权极不匹配。而且，地方政府的事权财权不匹配问题难以通过转移支付进行有效纠正。因为，转移支付的主体是专项转移支付资金，而这部分资金是随着项目运行的，项目审批的不规范和不透明导致了“跑部钱进”现象，因此真正需要转移支付资金的地区很难获得稳定的资金支持。为了解决地方政府财权与事权不匹配带来的财政缺口，中央政府将土地出让收入留给地方政府支配，并且将土地相关的城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税和房产税划归地方政府。对很多地方政府而言，土地出让收入和土地相关税费收入在财政中占据重要地位，地方政府使用土地财政相关资金来促进发展经济和加快城市建设，土地财政也因此被称为“第二财政”。

考虑到土地财政的重要性，地方政府大都希望房价上涨，因为房价上涨能够促进房地产市场繁荣，从而使地方政府获得更多的土地出讓金和税费收入。此外，房价上涨能够提升土地价值，从而使地方政府可以获得更多抵押贷款。反之，如果房价下跌，将会对地方政府筹集资金和经济发展带来较为严重的负面冲击。一方面，房地产开发商的土地需求将会减少，地方政府所能获得的土地出让金和土地相关税费收入会明显减少。另一方面，土地市场价值将会缩水，地方政府使用土地抵押贷款的难度将会加大，而且偿还以往土地抵押贷款本金和利息的负担也会加重。

为了保证房价上涨，地方政府采取了一些扭曲性操作，这也影响到了房地产长效机制的构建。其一，当中央政府出台政策“控房价”时，地方政府通常不会有效落实。比如，中央政府要求增加经济适用房和保障房的供地，但是地方政府供给的土地通常相对不足，因为这会带来土地出让金的损失。在国土资源部2010年所抽查的56个城市中，多达11个城市的保障房供地计划执行比例低于35%。其二，地方政府通过控制土地供应量来保证房价上涨的态势。在现行“招拍挂”土地制度下，地方政府是土地市场的唯一卖方，一旦房价出现下滑态势，地方政府将主动减少土地供应，以释放地价不断上涨的信号，最终达到推升房价的目的。由此引发的一个后果是，部分城市土地供应量有限，使得住房供给难以满足住房需求，进而催生了房价不断上涨的预期。可以预想，只要地方政府对土地财政的依赖不变，房地产长效机制难以真正建立。

只有化解地方政府对土地财政的依赖，才能为房地产长效机制的建立扫清障碍，确保地方政府有效落实房地产调控政策。具体而言，应该将地方政府负担的教育、医疗和社会保障等领域的部分事权上移至中央政府，建立起事权财权相匹配的财政制度。以教育为例，美日欧等发达国家经济体的历史经验表明，中央政府更适合作为教育经费的提供主体。事实上，发达经济体在19世纪末实施义务教育的初期，教育投入均由基层地方政府承担，由此导致基层地方政府财政压力沉重，部分贫困地区甚至难以推进义务教育。在此局面下，各国开始调整教育投入模式，逐步加大中央政府在教育方面的财政支出，减轻地方政府的财政压力。例如，法国的义务教育投入主体从市镇上移到中央政府，中央政府承担的义务教育经费达到了70%；德国的义务教育投入主体从市镇上移到州政府，州政府承担的义务教育经费达到了75%。相比之下，当前中国的教育经费主要由地方政府承担，2011-2015年全国财政教育支出中的中央财政支出占比仅为5%～6%。可见，中国应该逐步提高中央财政教育支出的占比，减轻地方政府的财政负担，从而使地方政府真正摆脱对土地财政的依赖，这样才能为房地产长效机制的构建扫清障碍。

事实上，中国早在多年前已经开始着手调整财税体制。十八大报告明确指出，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。十八届三中全会进一步强调，“适度加强中央事权和支出责任”，“建立事权和支出责任相适应的制度”。2016年8月份出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》则要求“更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用”。未来的工作重点则是让这些规定落到实处。一方面，中国有必要借鉴国际经验，让中央政府在提供教育、医疗和社会保障等公共服务方面发挥更大作用，以减轻地方政府的财政负担。另一方面，也要注意到，短期内让中国的中央政府像法国和德国一样成为教育等公共服务的主要供给方是存在一定困难的，因此仍然需要地方政府承担一部分公共服务的供给任务。有鉴于此，如果想真正化解地方政府对土地财政的依赖，需要为地方政府寻找新的税源，从美国等发达国家的经验来看，房产税可以较好地充当地方政府的稳定税源，并且为教育等公共服务提供资金支持。可见，全面征收房产税将是构建房地产长效机制的重要前提。

三、构建土地供给与房价、常住人口之间的联动机制

中国以往房地产调控的重点是，使用限购限贷、差别信贷和税收等政策对住房需求进行调控，当房价过高时，通过抑制需求给市场降温，反之则通过促进需求给市场注入活力。以刚刚过去的2014-2016年这一轮房地产调控为例，为了应对新常态以来持续的经济下行压力，政府于2014-2015年出台政策鼓励房地产市场的发展，颇具代表性的是2014年的“930新政”和2015年的“330新政”以及不少地方政府取消限购限贷等的政策。“930新政”和“330新政”的核心是放松购房信贷政策，其中包括放松二套房信贷政策。例如，“930新政”规定“对拥有1套住房并已结清相应购房贷款的家庭”，“银行业金融机构执行首套房贷款政策”，“330新政”则将二套房首付从60%降至40%。不难发现，这些政策的发力点在需求侧。而当2016年上半年房价泡沫化风险加剧之后，主要应对策略仍然是需求侧的政策，“限购、限贷、限价、限售”是各级地方政府普遍使用的手段。据统计，限购限贷城市的数量已经从2014年10月低谷时的5个增加到2017年5月的48个，而且限购限贷的力度明显升级。

需求端的调控政策虽然在短期内抑制了需求，但是并没有从根本上解决供需矛盾，因为一线和部分热点二线城市房价上涨的重要原因是房地产供给不足。这些城市的住宅用地占比本来就偏低，据统计，2010年北京、广州和深圳住宅用地占比分别仅为28%、29%和26%，而纽约和东京住宅用地占比分别达到了44%和73%，可见，中国主要城市与国外主要城市住宅用地占比的差距非常明显。不仅如此，近年来这些城市的土地供应量持续减少，统计数据显示，北京土地供应量已经从2010年的2310万平方米减少到2016年的435万平方米，上海土地供应量也已经从2011年的3147万平方米减少到2016年的891万平方米。在此情形下，房地产供给自然难以满足需求，单纯通过抑制需求无法构建起房地产长效机制。一旦放松需求端的调控，被压制的需求将会集中释放甚至出现报复性反弹。

要想建立房地产长效机制，需要从供给端发力，构建起土地供给与房价以及土地供给与常住人口之间的联动机制。具体而言，对于房价上涨较快、常住人口增长较多的城市，要相应增加住宅用地的供给，保证一线和部分热点二线城市的住宅用地供应量能够与人口增长相适应。需要强调的是，在构建土地供应与常住人口之间的联动机制时，不能简单地认为一个城市常住人口数量增长放缓时就应该同步减少住宅用地供应量，还应该深入分析和测算该城市已有的常住人口中是否存在较大的住房供需缺口。如果尚且存在较大的住房供需缺口，那么即便新增常住人口数量减少，也仍然应该按实际需求增加住宅用地供應量，从而有效解决历史上形成的住房供需缺口。

当前中央政府相关部门已经开始在供给侧有所举措。2016年12月召开的中央经济工作会议指出，“要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标”。住建部和国土资源部于2017年4月出台的《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》更是明确规定，“要根据商品住房库存消化周期，适时调整住宅用地供应规模、结构和时序”，并且给出了量化指标，“对消化周期在36个月以上的，应停止供地；36-18个月的，要减少供地；12-6个月的，要增加供地；6个月以下的，不仅要显著增加供地，还要加快供地节奏”，这对长效机制的构建大有裨益。不过，单纯根据消化周期可能仍然不足以及时、准确地决定一个城市的土地供应量，因为土地供应量的决策应该在房屋建成之前就要做出的，如果看到住房消化周期发生了显著变化再去调整土地供应量，可能会引发一定的决策时滞。因此，相关部门仍需通过更加细致的测算和论证，构建起土地供应量与房价、土地供应量与常住人口之间的联动机制，使各个城市能够根据自身的实际情况更加及时、准确地决定土地供应量，而这正是房地产长效机制的应有之义。

四、缓解热点城市的外来人口压力

房价持续上涨问题，尤其是2015-2016年的这一轮房价上涨，已经不再是全国性的普遍现象，而主要发生在一线和部分热点二线城市。如图2所示，2015年以来一线城市、二线城市与三四线城市的房价走势出现明显分化。进一步分析数据会发现，国家统计局重点关注的15个一线和热点二线城市（北京、上海、广州、深圳、天津、南京、无锡、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、成都）的新建商品住宅和二手住宅价格在2016年的平均涨幅分别达到了34.8%和30.9%，而剩余55个城市的新建商品住宅和二手住宅价格平均涨幅分别只有5.6%和3.3%，其中还有不少城市房价出现下跌。

一线和部分热点二线城市房价持续上涨而且保持上涨预期的一个重要原因是，三四线城市人口不断涌入，导致新增住房需求持续存在。具体而言，一线和部分热点二线城市与三四线城市的房地产市场并不是完全独立的，而是密切相关的。之所以一线和部分热点二线城市的房价上涨预期与三四线城市的去库存压力并存，背后的一个重要纽带是人口从三四线城市向一二线城市的流动，人口流动一方面使得三四线城市潜在住房需求流失从而引发库存压力，另一方面则给一二线城市带来额外刚性住房需求，导致房价存在持续上涨预期。究其根源，北上广深等主要城市集聚了大量优质的教育、医疗、社会保障等公共资源，拥有完善的基础设施配套体系，能够提供更舒适的生活条件和更全面的公共服务。不仅如此，这些城市还是创新资源最集中、创新人才最密集、创新最易于成功的区域，因此也是实体经济最为活跃的地方，创造出了大量有吸引力的创业机会和就业岗位。如果不解决资源过于集中的问题，这些城市的外来人口压力将会持续存在，房价上涨压力也就难以缓解。

要想构建房地产长效机制，需要解决核心城市资源过于集中的问题。一方面，可以加快发展城市群，将北京和上海等核心城市的部分功能疏解出去。伴随着高铁和城市轨道交通的发展，围绕大城市构建城市群的可行性日益提高。十九大报告已经明确提出，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。另一方面，还要通过转变政府职能和加大转移支付力度等举措，缩小一线和热点二线城市与其周边临近城市的公共服务差距，以及一线和热点二线城市与三四线城市之间的公共服务差距，实现基本公共服务均等化。这样既有助于城市群的构建，又有助于提高三四线城市对人口的吸引力，从而切实减轻一线和热点二线城市的外来人口压力。但是，本文所提出的治理思路并非通过强制手段阻碍人口进入一线和热点二线城市或者将外来人口遣散，而是通过实现基本公共服务均等化，自然而然地实现人口从一线和热点二线城市向临近城市和三四线城市的自由流动。

需要补充说明的是，关于一线和热点二线城市人口规模的问题，本文分析的重点与陆铭在著作《大国大城》中出发点有所不同。陆铭分析的重点是，不应通过限制人口（尤其是低端人口）来控制城市规模。而本文分析的重点则是，公共资源目前过于集中于四大一线城市等重要城市，需要通过公共服务均等化来减弱外来人口压力（并不针对于低端人口）。以教育为例，教育部等部委2017年9月最新发布的《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》显示，“一流大学”建设高校中有1/3在北上广深四大一线城市，统计局重点关注房价走势的15个一线和热点二线城市拥有的“一流大学”占比更是高达64.3%。考虑到教育资源已经如此集中，如果不通过公共服务均等化来缩小城市之间的差异，外来人口必然将持续不断地涌入一线和热点二线城市，从而带来房价上涨预期。有鉴于此，本文建议通过基本公共服务均等化来减轻一线和热点二线城市的外来人口压力，降低房价上涨的预期，从而为房地产长效机制的构建提供平稳的外部环境。

五、加强立法确保房地产政策长期有效并且落实到位

以往中国出台的房地产调控政策以行政和经济手段为主，缺少相应的法律支持。据统计，截至2016年4月，中央和各级地方政府相关部门总共出台了48510份与房地产调控相关的规范性文件，其中法律文件只有6份，占比仅为0.01%，政策文件多达48504份，占比高达99.99%。比如，2005年的“国八条”、2008年的“国十三条”、2010年的“新国十条”、2014年的“930新政”以及2015年的“330新政”，都是以《通知》或者《意见》的形式出台（具体名称详见表1）。由于《通知》和《意见》本身难以长期有效，每当新的《通知》或《意见》出台，旧的《通知》和《意见》通常自动失效。再加上《通知》或《意见》一般不具备法律效力，难以强制执行，所以此前难以建立起房地产长效机制。

以住房保障和住房租赁为例，为了解决低收入家庭的住房问题，中国政府部门出台过很多相关政策。据统计，1978-2016年政府部门出台的住房保障政策文件多达171份，仅2011-2016年就出台了54份文件，代表性的包括《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（2013年）、《住房城乡建设部关于做好2014年住房保障工作的通知》（2014年）和《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（2015年）。但是，由于缺少强制执行压力，再加上不少《意见》和《通知》很快被新的《意见》和《通知》取代，很多政策未能有效落到实处。与中国不同，在解决低收入家庭和困难户的购房难和租房难问题时，美国、德国、日本、新加坡等发达国家和地区主要使用法律手段予以应对。美国先后出台过《临时住房法案》《联邦住房法案》《全国可承受住房法》《住房和经济复兴法案》等法律，日本出台过《建筑物保护法》《借地法》《借家法》等法律，德国则出台过《住宅补贴法》和《租房法》等，这些法律使得发达国家能够更好地实现房地产调控的目标，从而促进房地产市场的平稳运行。

未来中国应该加强房地产相关的法律制度建设，用法律手段调控房地产市场。因为，法律长期有效而且可以强制执行，有助于建立房地产长效机制。具体而言，需要着重出台两方面的法律。其一，尽快出台与住房保障和住房租赁相关的法律。由于中国的住房保障体系和住房租赁市场尚不完善，不少城镇贫穷家庭连最基本的住房需求都无法得到满足，自然难以实现房地产长效机制的目标。不仅如此，部分中低收入家庭被迫从保障房市场转向商品房市场，加剧了商品房市场的房价上涨压力。因此，应该借鉴国际经验，尽快出台住房保障和住房租赁市场的相关立法，尤其要促进长期租赁市场的发展，确保承租人的权益能够得到充分保护，使贫穷家庭能够更好地解决住房问题。其二，尽快出台房产税相关的法律。征收房产税既有助于提高房产持有成本从而减少投资性和投机性住房需求，又能够为地方政府创造新的收入来源从而减轻对土地财政的依赖，这对长效机制的构建而言都是非常重要的。

与立法同样重要的是，确保法律能够落实到位。中央政府的责任是出台法律，最终需要地方政府去落实。但是，房价上涨能够给地方政府带来诸多收益，因此地方政府可能缺乏激励执行法律。即便是法律比《意见》和《通知》有更强的约束力，但是在利益的激励之下，地方政府仍然可能不愿将法律落实到位。考虑到中国本来就在一定程度上受到有法不依、执法不严的困扰，再加上各个地方政府可能会有“法不责众”的观念，从而导致房地产相关的法律在短期内难以落实到位。为了解决这一问题，中央政府可以考虑将房价增速纳入考核地方官员的指标体系，从根源上减弱地方政府不愿落实相关法律的动机，从而彻底建立起房地产长效机制所需要的法律制度保障。

六、结语

本文认为，构建房地产长效机制的关键是把握好“长效”二字。以往，房地产是中国宏观调控的重要工具，房地产调控的目标从属于宏观调控的目标——“稳增长”，因此难以实现长效机制所追求的促进房价平稳增长和满足不同人群住房需求等重要目标。房地产调控目标的偏离导致调控手段的选择不甚合理，既没有触及土地财政和核心城市资源过于集中等关键问题，也很少以立法的形式提供法律支持，因而调控手段难以长期有效。也正因如此，尽管早在十余年前就呼吁建立房地产长效机制，但是目前仍然没有取得实质性进展。

那么，怎么才能使房地产调控目标和调控手段满足“长效”要求？本文通过对以往中国房地产调控的历史进行回顾并结合国际经验，提出了五个方面的应对措施。一是，改变以往房地产调控从属于宏观调控的局面，使房地产调控持续地聚焦于“控房价”等目标，确保房地产调控政策的独立性和长期稳定性。二是，将地方政府的部分事权上移至中央政府，使得地方政府的事权和财权能够更好地匹配，从而減弱地方政府的融资压力，进而化解地方政府对土地财政的依赖。三是，以往房地产调控侧重于短期内抑制需求，而没有从根本上解决供需矛盾，未来应该注重从供给端发力，构建土地供给与常住人口以及房价与常住人口之间的联动机制，增加一线和部分热点二线城市的住宅用地供应量。四是，疏解核心城市的部分功能，并加快推进基本公共服务均等化，解决核心城市资源过于集中的问题，从而缓解热点城市的外来人口压力。五是，加强住房保障、住房租赁和房产税等方面的法律制度建设，以立法形式确保房地产调控政策长期有效并且落实到位。上述五个方面的举措真正从“长效”视角出发，有助于中国更好更快地建立起房地产长效机制。