政府基础设施工程建设招投标阶段存在的风险及对策研究

杨光

摘要：政府基础设施工程建设招投标有效地防止了不正当竞争，提高基础设施工程建设质量，降低基础设施工程建设造价，简化了项目工程结算手续，密切了招标方及投标方双方之间的协作关系，提高了工程项目产品服务质量及管理水平。那么，政府基础设施工程建设招投标阶段存在哪些风险？本文主要基于招投标的定义及内涵，重点探讨政府基础设施工程建设招投标阶段存在的风险，针对风险提出相应的对策建议。

关键词：基础设施 工程建设 招投标 风险 对策

一、引言

随着我国社会经济的迅速发展，城镇化发展对政府基础设施工程建设要求愈加强烈，招投标形式已成为政府基础设施工程建设广泛采用的重要手段，对社会经济健康发展下企业可持续发展有着重要的意义。中国政府采购招标网上2017年6月12日公布的贵州盘县保田镇忠义中学运动场项目采购公开招标，又如贵州凯里市残疾人康复中心设计公开采购招标公告，政府基础设施工程建设招投标有效地防止了不正当竞争，提高基础设施工程建设质量，降低基础设施工程建设造价，简化了项目工程结算手续，密切了招标方及投标方双方之间的协作关系，提高了工程项目产品服务质量及管理水平。那么，政府基础设施工程建设招投标阶段存在哪些风险？本文主要基于招投标的定义及内涵，重点探讨政府基础设施工程建设招投标阶段存在的风险，针对风险提出相应的对策建议。

二、招投标的定义及内涵

招投标，是招标和投标商品经济交易行为的简称，体现了社会经济活动中交易过程的两个方面。招投标是指在原材料、产品服务或工程建设采购过程中，项目招标人通过项目具体情况简介、采购需求及采购招标要求，在客观、公正、透明的招投标市场竞争环境下吸引投标者进行投标经济行为，并组织项目相关法律、流程、技术等各方面专家对投标人进行综合审查及评审，从而发挥市场经济、应用技术及经济方法等竞争机制作用，从而择优选择项目中标者，以最低的价格获得最优的原材料、产品服务及工程项目等。招投标主要有以下内涵：1.招投标有效防止不正当竞争，有效降低工程造价；2.招投标提高了招标主体的管理水平，提高了产品服务质量及工程项目质量；3.招投标落实了项目主体内部经济责任，调动了项目管理积极性；4.招投标简化了工程结算手续，密切了招标方及投标方双方之间的协作关系。政府投资的基础設施工程项目具有金额大、建设量大、影响群体广泛以及使用周期长，因此需要严格按照规范的招投标流程进行操作。政府基础设施工程项目一般委托公共资源交易中心执行招投标，主要流程环节包括：

建设单位向交易中心提交招投标申请，包括立项审批公文、立项条件确认函以及招标方案。第一步是交易中心需要对建设单位提交的材料进行严格的审核，确保申请的项目是经过规范的研究、评审和审批，并且符合国家相关法规的规定；第二步是交易中心确认接收项目招投标申请后，需在规定时间内在其官网上发布招标公告以及招标方案，并通过合作的媒体以及专业的投标信息网站公开向社会招标；第四步是符合投标要求的法人或组织在约定时间内在招标平台上进行注册，并购买标书。同时投标人需缴纳一定比例的投标保证金，以承诺在投标后不得撤销标书、不在中标后无故不与招标方签订合同等。此外投保方必须确保在标书规定的时间内提交投标方案及标价，否则将被取消投标资格。如果投标人不足三人，交易中心将及时通知主管领导以及建设单位，宣布招标失败或者择日重新招标；第五步是招标代理机构按照标书规定的日期召开开标会议，所有投标人代表必须提前到场。招投标代理机构必须严格按照相关法规要求以及会议纪律执行会议。在开标当天抽取评标专家，以保证评标的公正性；评标专家在评标过程中禁止互相沟通或者与外界沟通，必须独立完成评价，并给出明确的结论；第六步是根据评标综合结论确定中标候选人名单或者直接确定中标人。招投标代理机构将在定时间内将中标人进行公示，在公示期间内招投标相关单位若有异议，可以按照规定的流程提出抗辩和处理。若异议通过审核，招投标代理机构将启动新轮的招投标，直到确定最终中标人。

三、政府基础设施工程建设招投标阶段存在的风险

基础设施建设与普通工程项目建设有很大区别，从项目可行性研究到项目交付过程中潜藏着众多风险，而这些风险以及管控措施大部分集中在招投标阶段。政府基础设施工程招投标阶段存在的主要风险表现为：

招投标法规及流程执行不到位。我国在政府投资基础设施工程招投标方面的法规已经形成定的体系，并且在长期城市化建设中积累了成熟的招投标执行和管理经验。但这是对于经济发展程度领先区域以及重点项目而言，随着我国民生工程规模和数量的扩大，越来越多的区域和领域会出现政府基础设施投入，包括能源基础设施、教育卫生、公共安全等，尤其是小城市、乡镇中的政府基础设施投资快速增长。而这些区域项目颗粒度小，立项评审和招投标操作都在本地区进行，无论是从专业人才还是技术支撑上都有很大限制，加上行政力量甚至个人力量的干预力强，导致招投标法规以及流程执行不到位，要么走形式化，要么直接省略某些环节。

客观风险识别及规避能力不强。基础设施招投标的过程就是从社会力量中获取最优的建设方案，尽可能的降低风险。尤其是大型基础设施建设，工程复杂度高、交付周期长以及影响面大，其中存在大量的风险包括不可抗力风险、价格变动风险、技术变化风险以及规划变迁风险等等，都会隐藏在招投标方案中。我国很多基础设施工程存在质量差以及偏离区域实际发展规律等问题，不仅是因为腐败和违规，也与招投标过程中方案设计以及交付安排不合理有直接的关系，例如我国很多市政工程建设与城市产业、人口、交通等规划脱节，不具有前瞻眼光，往往在建设几年后就会因为实际的城市面貌变迁或者规划改变而被拆除或修改。

行政干预对招投标实际执行影响很大。基础设施建设在政府投资项目中是最具有公共性的类，并且与区域发展规划紧密关联，而这些规划安排和实际操作都完全集中在政府手上。出于某些利益诉求或者博弈，行政力量参与到招投标的始终，使得方案设计、评价和选择都朝着人为的方向倾向，进而很有可能偏离基础设施建设的根本要求，包括最优的资源配置效率以、最佳的建设方案以及最好的民众评价。在目前信息化招投标越来越普及的情况下，行政干预力量会通过对某些个人或组织进行无形施压，而迫使其做出有悖于客观公正的评价和决策。endprint

腐败风险仍然处于高发阶段。尽管近两年我国反腐力度空前，但在经济领域的腐败活动也在不断“创新”，违法违规活动更加隐蔽和“巧妙”。基础设施建设涉及的利益庞大而复杂，不仅仅是工程本身存在大量权钱交易的空间，项目建设带来的影响也是很多投机者关注的重点。可以某些基础设施招投标阶段的腐败是彻头彻尾，从前期项目考察、研究到最后的交付，各种腐败活动层出不穷，最严重的是某些项目产生的动机就是腐败诉求。特别是在一些法规监管覆盖不到位，权力自由化泛滥的区域，与基础设施工程相关的腐败触目惊心。

四、政府基础设施工程建设相关对策

从以上对政府基础设施工程招投标流程以及存在的风险分析，文本认为可以从以下几个方面探索应对措施：

第一，加快推广信息化招投标工作平台的应用。政府基础设施工程建设必须实现社会资源的最优配置，并对国家和广大人民群众负责，决不能因为某些个人或者组织的利益或倾向而出现偏离。因此，必须加快实现政府基础设施工程招投标的标准化和透明化，而信息化无疑是条可行的道路。通过信息化招投标工作平台，可以实现端到端的信息可记录、可查看、可保存和可追溯，并通过账号权限系统实现不同责任人的电子化操作，对每步操作实现可记录。信息化招投标工作平台是信息化审计的基础，能够极大推动政府基础设施工程招投标的内部及外部审计效率和质量提升。同时法规以及监管要求范围内，招投标工作平台中的项目信息可以向社会大众以及组织公开，接受社会化的监督。

第二，提高招投标阶段的方案设计及评审水平。优质的招投标工作能够在招标方案设计以及评标过程中识别很多风险，为交付质量打下良好的基础，尤其是基础设施建设必须经过充分的前期论证和讨论。一方面招标方需要提高项目研究水平，提升立项项目的质量。基础设施建设不具有市场竞争性，但却与市场经济以及区域面貌紧密关联，在进行项目可行性分析以及招标方案设计时，如果团队成员缺乏深厚的专业知识以及实地研究经验，那么很有可能出现“纸上谈兵”的问题，导致项目从开始就脱离了实际，注定最终会出现偏差甚至巨大的损失。另方面，作為评标专家，在中标方案的确定中发挥着极为重要的作用，必须具备与时俱进的专业能力和经验，才能在评审方案是能够与现实发展规律以及趋势紧密契合，确保方案的科学性和前瞻性。此外，还可以通过方案公示讨论的方式，充分汲取群众的智慧。

第三，严格落实基础设施项目招投标的审计。基础设施建设招投标过程中存在的问题与我国经济制度、社会环境紧密关联，尤其是在政府兼具“裁判”和“运动员”于体的局面还没有得到很好改变的环境下，招投标过程中的问题不要政府自身下定决定落实内部审计，也要通过信息化等途径强化社会化审计监督。现实中政府基础设施招投标存在问题的地方往往是重复犯案和积少成多，组织惯性和风气不断侵蚀一批又一批的执行者，因此必须坚决打击相关的违法违规活动。在信息化工作平台和新媒体支撑下，能够大大提升审计监督的能力。例如通过社会化监督，能够在招投标各个环节接收来自人民群众的反馈，并且要求相关负责个人或者组织对群众的疑问或建议进行反馈，而相关的证据可以通过信息化平台进行调用。

五、结语

提升政府基础设施工程建设招投标流程的规范性和质量，有效减少或消除各种风险，是政府职能转变的重要内容，也是广大人民群众高度关注的问题。在新常态下，反腐倡廉、经济社会发展动力转型等发展诉求都要求政府基础设施建设回归本质，立足实际和长远，以广大人民群众利益为导向，以专业建设能力为保障，实现国家和社会资源配置效率的优化。随着政府职能转变的推进，有理由相信更多的政府投资项目能够更加公开透明，并遵循市场经济发展规律健康落地。endprint