共享单车地方立法研究——以立法模式选择为视角*

陈书全 王开元

(中国海洋大学 法政学院，山东 青岛 266100)

互联网技术的迅猛发展和供给侧改革的推进，加速了市场经济中信息的传递速度和精准配对能力的提高。云计算、大数据、网络和智能终端技术的聚合催生出了“共享经济”这一新经济形态,以资源共享为核心的共享经济理念渗透入社会生活方方面面。[1](P2)共享单车就是共享经济时代背景下的新业态。

2016年起，在北京、上海、深圳、成都等一二线城市中，资本倾注下的共享单车企业井喷式涌现，在公交车、地铁为代表的现代城市公共交通运输方式挤压下近乎绝迹的自行车再度成为社会焦点。*根据共享单车行业市场分析报告，2016年中国共享单车市场规模达到12.3亿元，用户规模达到0.28亿人。预计到2017年底，中国共享单车市场规模将达102.8亿元，增长率为735.8%。用户规模预计将达2.09亿人，将继续保持超高速增长，共享单车将逐步取代公交、地铁成为城市短途出行最热门的交通方式。然而，共享单车在解决了现代公共交通运输网未曾覆盖的“最后一公里”盲区问题的同时，也带来了乱停乱放、侵占道路的城市治理问题，甚至催生出盗窃、毁损共享单车等涉及民事和刑事责任的社会乱象。纵观共享单车这一新兴业态，法律规范缺失、政府监管缺位和行业自律能力的缺乏共同构成了行业发展的桎梏。从立法规制角度入手，探讨共享单车业态立法模式及其选择，为共享单车经济的管理、经营、运营提供法律依据，规范和促进共享单车业态的健康发展已成为当务之急。

一、共享单车业态立法的必要性

共享单车的通说概念是指企业或企业与政府合作，在校园、地铁站点、公交站点、居民区、商业区、公共服务区等人口密集或人流量较高的公共区域提供自行车单车共享服务，是一种典型的共享经济模式。共享单车区别于传统公益性质的公共自行车，是“互联网+”经济的产物，其更准确的定义应当为“移动互联网租赁自行车”，即基于移动互联网与大数据技术，通过手机APP为介质完成用车需求与单车供给的精准匹配实现即时用车并以用车时间为结算依据的分时租赁模式。

共享单车不是绝对意义上的新生事物，最早可以追溯到上世纪欧洲的公共自行车系统，发展历程大致经历了免费模式、押金模式、限时租赁模式和互联网共享模式四个阶段，作为互联网共享时代交通运输领域的新业态，对比传统的公共自行车系统，共享单车无论从性质还是运行模式上都发生了根本性转变，表现出以下特征：

1、市场性。主体转变，市场主体取代政府主体提供用车。传统的公共自行车系统由政府主导，政府承担公共自行车系统的运行成本和风险成本，包括运营过程中车辆选购与投放、配套设施建设、车辆维修保养以及回收与补充等多项财政支出内容，是政府实施社会职能的具体手段。共享单车以市场化的企业为主导，通过融资手段积累资金用于共享单车系统的运转，成本投入与风险控制由企业承担，政府仅发挥监管职能，实现从过程管理向资质管理的转变。

2、私益性。公共自行车系统以公益性为导向，无偿使用的基本模式决定了政府的财政投入属于单方成本投入，不存在资金回流和循环利用，投入资金转为沉没成本，需长期性、持续性的财政支持维持系统运转。共享单车系统更注重私益性，以企业盈利为目的，采取按时计费的分时租赁模式，注重预期成本回收和合理回报的私益获取，沉没成本所占投入比显著低于公共自行车系统。

3、个性化和高自由度。公共自行车系统是一种标准化服务，车型、外观基本统一，并配备固定车桩，民众使用公共自行车出行需严格按照规定地点取用或归还车辆。共享单车藉由企业主体的多元性，不同企业之间的车型、外观、配置以及租赁费用存在差异，可以满足民众的个性化用车需求。共享单车配备的GPS、智能锁等数字化配件使脱离搭配固定车桩定点存取用车模式具备可行性，通过移动互联网的精准信息配对能力实现共享单车随停随取的即时用车模式。高自由度的用车模式可以节约时间成本，提高单车的使用效率，优化单车与使用者需求之间的动态匹配。

4、区域性。共享单车并不是主流的出行模式，而是解决现代公共交通运输“最后一公里”问题的补充和辅助，仅仅适用于路网发达、路况良好地区的短途出行，覆盖范围窄。单一共享单车的租赁费用低廉，预期成本回收速度慢，企业需要庞大的用户基数作为支撑才能维持资金链的运转。因此共享单车当前只能存在于人口密集、路况适宜的大中型城市，表现出明显的区域性特点。

共享单车业态的蓬勃发展带来的不仅是业态服务水平的优化和出行便捷程度的提高，另一方面资本的倾注速度与社会发展水平和居民整体素质层级并不匹配，现行的法律规制手段和政府管理措施不能完全适用于共享单车市场，呈现出法律责任多元化、交叉化的特征。如何建立完善的共享单车市场规制体系，发挥政府监管职能，实现共享单车市场资源的优化配置和效益最大化成为函待解决的社会问题。因此，共享单车地方立法进程的加速和科学立法的要求依然存在现实必要性。

(一)现行规范性文件效力层级低，存在立法空白。2017年4月6日，深圳市先行出台了《关于鼓励规范互联网自行车发展的若干意见》，8月3日，交通运输部、中央宣传部、中央网信办等十部门联合印发《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，正式将共享单车新业态纳入政府管理范畴，以期构建新老业态共存的多元化公共交通运输体系，凸显了政府对共享单车这一新兴业态的高度重视，预示着共享单车业态立法的问题逐步提上日程。9月份以来，北京、杭州等地亦陆续颁布共享单车新规，尝试建立动态监管平台，对共享单车总量和企业经营状况实施动态监控。*北京市交通委公布的《共享自行车系统技术与服务规范》明确企业运营平台应具备大数据分析功能，实时监测车辆运行状态，分析停放区设置需求和停放区车辆规模预测等功能，并将相关数据上报到政府监管及服务平台。《杭州市促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见(试行)》第五条规定“经营者应加强信息报送与共享，及时将数据接入监管平台，全面提供车辆编号、运营维护人员名单、用户黑名单等数据，实时更新车辆分布、车辆轨迹、使用频率、电子围栏等信息。”但是中央和地方政府相关文件的出台，并不能有效解决当前共享单车市场存在的问题，无论从具体内容还是效力层级上，以政府立法的指导意见为基础的规制体系并不能为解决共享单车问题的执法手段和司法裁判提供充分的法律依据和判定标准，没有为共享单车市场的制度化和规范化奠定法律基础。内容上，各地出台的指导意见更关注共享单车的市场监管手段，内容零散，未涉及市场纠纷解决机制、行政机关职权范围界定等问题，没有构建整体化的业态规制体系，存在显著的立法空白。

(二)区域发展不均衡，发展速度与社会发展水平不协调。共享单车主要集中在大中型城市，呈现点状化分布，区域发展极度不均衡，尚未达到全国范围内统一的立法要求。共享单车与城市治理、交通管理之间的矛盾愈加尖锐，超速发展的共享单车市场与公众当前法律意识、道德水平不匹配的弊端以及宽松的市场准入机制和同质化竞争引发的企业破产问题逐步暴露在公众视野，业态发展过程中产生的问题和法律责任涉及民事、刑事和行政三个领域。公众使用方面，乱停乱放、占用道路的问题屡屡见诸报端，原本用于舒缓交通、环境整治和居民活动的公共领域沦为共享单车停车场，蓄意毁坏、侵占、盗窃共享单车的现象时有发生，成为舆论焦点；企业运营方面，随意投放共享单车，加重了城市交通顽疾的治理难度和政府监管的成本负担，企业破产后对已投放车辆缺乏后续处置造成了大规模的“僵尸车”现象，非法挪用用户押金、逾期拒不退还押金等违法行为引发的企业责任甚至上升到犯罪层面。因此共享单车地方立法的完善，是为解决共享单车业态发展问题提供参考和依据的可行性基础。

(三)平衡多方主体之间利益关系的需要。共享单车市场具有多元复杂的民事法律关系主体结构，包括提供主要服务的软件平台公司、车辆制造和维修企业、合作企业(如支付宝、微信等内置共享单车租赁功能的平台企业)以及消费者等多方法律关系主体。一种新业态的产生必然会对旧有行业产生冲击，打破原有法律关系主体之间的平衡，引发利益关系调整。滞后的法律规范在调整新兴业态的法律关系中往往缺乏针对性的措施，导致新旧业态之间的冲突难以规避和解决。例如2013年起各地政府试点推行的公共自行车服务系统，尚未发展完善就受到共享单车的剧烈冲击，究其本质是政府提供的公共服务与市场资本之间的冲突。

以共享单车为代表的共享经济作为新兴的经济模式，是市场经济不断发展创新和自我优化的产物，将其纳入市场经济规制体制之下，多方主体之间利益关系的平衡和规制体制之重构是这个过程中不可避免的问题。立法具有调整社会关系、解决社会矛盾的功能，以立法手段明确多方主体的权利义务界限，是平衡主体间利益关系的法律保障，也是对法治思维和法治方式推进改革的呼应。

二、共享单车业态立法模式类型化比较

立法模式是一个国家创制法律的惯常套路、基本体制和运作程式等要素所构成的有机整体，是特定历史条件下反映价值导向的法律创制工具。[2]立法模式不具有固定的范式，以不同的法律构成要素为出发点，立法模式可以有不同类型的划分。共享单车业态的冲击下，传统公共交通业态面临着运行模式升级和规制体制重构，科学合理的立法是将共享单车业态纳入与我国发展水平相适应的法律规制体系的根本保障，作为立法的创制工具和价值导向，立法模式的选择至关重要。本文主要从、立法权配置体制、立法的表现形态、立法内容和立法主体四个角度对业态立法所可能选取的类型化模式进行论述。

(一)根据立法权的配置体制，可以将立法模式分为集权主导型立法和分权主导型立法

集权型立法模式是指国家中央权力机关或行政机关在立法过程中发挥主导作用，制定具有普遍适用效力的法律规范，是中央主导的自上而下的立法范式。[3]从法的形式和效力层级上看，集权主导型立法模式制定的法律形式主要包括法律、行政法规和部门规章等。集权主导型立法模式的特点在于三个方面：

1、立法适用范围广，具有普适性。中央主导专门制定的法律效力及于全国范围而具有普遍的适用效力，有助于立法影响力最大化，弥合区域差异，维护法治统一，避免数量庞大、内容繁杂的地方立法在实施过程中可能造成的混乱，防止法律秩序失范。

2、效力层级高，适用保障力强。自上而下的立法具有更高的效力位阶，尤其是在行政立法范围内，可以有效监督和约束下级地方政府的行政行为。地方政府在行使共享单车业态市场行政权中所遵循地方政府规章的权利义务划分所产生的往往是对自身规定的没有保障的权力和缺乏监督的义务，落入自己做自己的法官的逻辑悖论。

3、有利于资源整合，发挥公权力对共享单车业态市场的宏观调控作用，实现尚处上升阶段的共享单车业态市场实现跨区域统筹的均衡发展。[4]

分权主导型立法模式又称为地方先行立法模式，地方权力机关和政府在立法过程中发挥主导作用，在其立法权限内先行制定低位阶的法律规范来规制相关民事行为和行政行为，再根据地方立法的实施效果制定统一的法律规范。纵向上分权主导型立法是自下而上的立法模式，通过对地方立法的实践归纳上升为国家层面的统一立法，其法律形式主要包括地方性法规和地方政府规章。[5]分权主导型立法模式的特点主要体现三个方面：

1、立法效率高。立法效率直接表现为立法效益与立法成本，在立法效益一定的条件下，立法成本的降低可以带来立法效率的提高。[6]相对于集权主导型的中央立法，分权主导型的地方立法具有更简洁的立法程序，立法活动所需人力、财力等社会资源的消耗较低，立法阻力较弱，因此地方立法往往表现出更高的立法效率。

2、重视地方特点和区域差异，法律执行力强。中央立法注重法律效果的全局性考量，无法根据地区差异做出针对性措施。地方立法具有具体性的特点，可以综合区域经济、政治、科技和文化发展水平针对性地制定法律，在同等的执行条件下具有更强的执行力。

3、灵活性强，容错率高，有助于积累立法经验。分权主导型立法模式下的地方立法带有试验性质，立法目的包括为统一的立法积累经验。当地方立法在立法内容、法律执行过程中产生问题，可以因其低层级立法所具有的灵活性迅速改变并基于效力范围的限制将影响局限在较小的范围内。

综合集权主导和分权主导两种立法模式的特点，集权主导型立法模式注重立法的整体性和一致性，有利于建立统一标准化的规制体制，高效力层级提供了立法的稳定性基础和执行过程中的强制力保障。但是在追求立法普适化的同时，集权立法不可避免地牺牲了立法的灵活性和容错率，难以兼顾区域差异之下法律实施的实际问题，可能导致立法僵化和执行难的问题。分权主导型立法则更注重立法实效，理论架构与实践效果的结合与互动只有在立法与业态发展状态相适应的前提下才能实现法律实效的最优。分权立法的劣势在于无法构建统一的业态标准，立法效力层级和立法程序的简化不足以以保障立法实施过程的稳定性和权威性，不利于公民对立法的预期遵守。

(二)根据立法的表现形态，可以将立法模式分为统一型立法模式、分散型立法模式和渗透型立法模式

统一型立法指国家制定一部专门的法典来规制共享单车业态的立法模式，追求公领域和私领域下法律关系调整和保护的统一性和协调性。统一型立法模式的特点包括以下几个方面：

1、统一型立法可以为业态的规制提供统一的法定标准，通过高度的立法技术明确民事主体的私权范围和行政主体从事私法活动的公法界限，避免出现保护标准的区域化差异和保护力度的区别对待。

2、节约立法资源，防止重复立法。统一型立法可以弱化不同法律法规中立法内容的重叠，精简立法数量，促进立法活动的自主性和创新性。

3、统一型立法具有高度的权威性，法典化的立法具有更高的法律效力位阶，由国家强制力保障实施并在国家领域内具有普遍的拘束力，可以对法益损害提供充分的救济途径，更容易得到普遍的遵从。

分散型立法指通过单行法律对共享单车业态的不同内容分别作出规定立法模式，以调整对象的分类化和差异化为导向，注重不同法益的特殊保护。分散型立法模式的特点在于：

1、有利于针对共享单车业态中的不同法律关系主体和法律行为采取不同的规制手段，适应不同法益的保护需要，并根据不同区域的业态发展状况和法律需求因地制宜进行富有类型特点和区域特点的立法活动。

2、立法难度低，避免了统一型立法所需复杂的立法程序和高度的立法技术，可以及时填补法律空白，防止公权力行使和司法行为陷入无法可依的处境。

3、分散型立法更加关注立法理念与实践的结合，针对性、可操作性强，在明确法律关系主体之间权利义务界限的基础上制定更为详尽的规定，符合法律精细化的发展趋势。法律解释与修改程序更加灵活，有利于法律的实施。

统一型立法和分散型立法的优劣关系与立法权配置中的立法模式差异具有相似性，与其称之为优劣性毋如视之为立法与业态发展状态匹配的实效性差异，选取标准在于业态立法是否具有专门为之制定一部法典或部门法的价值。

渗透型立法是指不专门制定法典化或单行的法律法规，而是将调整业态法律关系的具体内容渗透到其他公法和私法规范中，对现有的法律体系进行改良，表现形式主要是单独的法律条文和附带性规定。

渗透型立法的优势在于不需要专门的立法程序，避免耗费大量社会资源和不同法律之间法条竞和现象的出现，有利于节约立法成本。渗透型立法也可以结合公法与私法的不同调整机制相互补充，实现公法领域和私法领域的立体化规制。渗透型立法模式的弊端相较其他两种立法模式更加明显，渗透型立法依赖于现行法律规则的改良，没有打破用于规制旧业态法律原则的体系框架，不能从根本上解决法律滞后性与社会经济发展水平之间的矛盾，只是一种暂时性的规制手段。其立法程序与法律修改程序并没有本质上的不同，因此学界并未将渗透型立法作为主要的立法模式进行研究。

(三)根据立法主体的不同，可以分为人大立法模式和政府立法模式

根据人民主权理论，人大作为国家权力机关代表民意，立法权是其行使公权力的重要组成部分，通常意义上的立法即指人大依职权经过立法程序制定和修改法律的过程。人大立法包括宪法、法律、地方性法规等类型。人大立法的特点在于立法程序严格，相比政府立法制定法规、文件和政策在制定修改程序上的便捷可能造成的“朝令夕改”现象，人大立法模式提供了更高的权威性和法律实施中的稳定性保障。

政府立法又可以称为行政立法，是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法)创制行政法规和规章的行为。广义上政府立法包括行政法规、规章、规范性文件等。政府立法的特点在于立法程序简单灵活、可以依据业态发展水平和问题及时作出改变，类型多样并具有更高的可执行性。

比较人大立法和政府立法针对新兴业态立法上的适用，两种立法模式暴露的问题也很明显。对人大立法模式而言，人大立法往往是一种长期性的法律，要求立法具有一定的可预测性，一旦业态发展超出了立法涉及的范围则会导致法律滞后和缺失，人大立法严格的制定和修改程序又为法律即时回应业态发展不断产生的新问题带来困难，造成法律僵化。此外，人大立法尤其是地方人大还面临着会期短、立法成员专业知识不强的问题，难以为科学立法提供保障。对政府立法而言，作为代表国家意志行使公权力的执法者，政府以立法者的姿态站在人民面前又不可避免地会造成“既充当裁判又充当运动员”的悖论，因此如何防止公权力的滥用、保证立法的稳定就成为政府立法模式所必须解决的问题。

(四)根据立法内容，立法模式分为详述型立法模式和概括型立法模式

详述型立法是指立法机关和政府对业态规制过程中可能遇到的法律问题进行预测，在制定法律法规过程中对权利义务主体的行为做出明确规定的立法模式。详述型立法以政府执法机关为法律实施的主导者，主要表现为列举的方式，通过监督、处罚的方式规制业态市场中民事主体的法律行为，带有明显的强权管理色彩。因此详述型立法下的政府监管范式可以称为命令与控制模式。

详述型立法模式建立起了规范业态的强制性标准，对市场中多元主体之间的权利义务关系提出了明确的要求，依赖于公权力的优势地位保障法律的有效实施；行政机关职责划分清晰，避免部门之间应管事项推诿扯皮和重复管理，节约行政资源，防止权力寻租、设租现象发生。

概括型立法是指立法不再注重法律关系主体的具体行为性质，而是对法律关系主体的一般性权利和义务作出概括性规定，这种规定强调法律原则的适用，以法律效果的实现为价值追求而弱化法律实施的过程，允许民事主体根据自身状况采取适当的措施适当参与业态管理。概括型立法模式倡导“行业自律”的自我管理行为，赋予业态市场中的民事主体进行部分权利义务划分行为的合法性构成要件，实质上是将一部分行政主体的公权力管理范围让渡到私权领域，实现政府规制和市场自治的有机结合，最终表现为公私合作的治理模式。[7](P190)

法律效果上，概括型立法模式的优点表现在四个方面：

1、概括型立法可以在一定程度上避免法律过于繁杂且需要不断更新带来的弊端，降低立法创制的基础性成本和后续执行、修改所需的附属性成本，具有较大的灵活性。

2、公私合作的治理模式可以分担政府监管的压力，提高行政效率，形成公权力外部化监管和私权利内部化监督的综合治理结构。

3、法律原则可以全面覆盖可能发生的法律行为，弥补法律规则的不足，避免出现法律规制缺失的灰色地带。

4、允许民事主体自行划分权利义务范围，灵活设计符合自身特点的规制制度，促进多元化的法律关系主体对业态规制体系的良好遵从。

对比详述型立法模式和概括型立法模式，前者的强权管理色彩浓厚而后者带有一定的分权性质，弱化了政府公权力的同时给予了市场更高程度的自由，是顺应政府职能向“服务型”转变在立法层面的改革与进步，反映了现代立法特别是行政立法的理念变迁趋势。这并不当然意味着概括型立法可以取代详述型立法，在法律实施和遵守中概括型立法导致的可供直接参考的法律规则缺失问题和权利界限模糊使立法在实践中存在不确定性。概括型立法必须以严格的法律执行程序和普遍的法律遵守意识为基础，当执法者无法准确把握公权力界限、公民无法明确权利所及范围，概括型立法可能会沦为公权压迫私权的社会机器，亦或少数人用于寻求法律漏洞的制度来源。

三、共享单车业态立法模式之选择

通过对共享单车业态立法模式的类型研究，差异化的立法背景和规制内容下均有其适用的土壤和条件，不同的立法模式可能带来迥异的法律实施效果。结合我国立法体制和行政规制体系，遵循法治化发展趋势，选择科学合理的立法模式是创新和优化共享单车业态资源配置、预防市场风险、促进业态稳定发展的制度保证。明确共享单车的法律性质，是选取立法模式的理论前提。

共享单车应用于公共使用而区别于私人物品，其使用方式在本质上是将单车使用权让渡给任意符合租赁要约条件的非特定主体，具有非竞争性和非排他性的特征。[8]但是由于共享单车数量上的限制，当具有要约意图的消费者数量超过某一临界点后，会引起边际成本的升高，影响其他消费者从使用中受益，这又使得共享单车不符合边际成本为零的公共物品特征。故共享单车业态的立法不能简单套用传统公共物品和私人物品的法律规制理念和创制模式。换言之，共享单车业态立法模式的选择，应当在不同层面下依据法治理念基础和社会实践要素区别考量。

(一)立法权配置体制下的立法模式选择

在立法权配置体制的层面上，根据集权主导型和分权主导型两种模式的优劣性分析，集权主导模式适用于需要建立全国统一、区域发展均衡的业态立法，分权主导模式则更适用于地方发展不均衡、区域化特征明显的新兴业态。因此，应当选取分权主导型的立法模式，理由如下：

1、分权主导型立法符合我国立法体制，具备充分的合法性基础。我国一元二级多层次的立法体制为地方先行立法提供了制度支持，2015年《立法法》修改后赋予设区的市立法权亦体现了立法权限下放的改革趋势和对地方立法的重视。具体的法律规则上，《立法法》第64条规定了在尚未制定法律和行政法规的情形下赋予地方立法机关根据具体情况和实际需要先行制定地方性法规的立法权，因此分权主导型立法模式具备主体、权限、内容和程序上完整的合法性构成要件。

2、与共享单车业态发展状况相适应，具备立法的科学性和可行性要素。根据马克思主义认识论的内容，对新事物的认知通常需要经过从具体到抽象、从局部到整体的过程。将立法过程带入认识论，地方立法就成为新兴业态的认识基础和构建完整规制体系的初级阶段。实践上共享单车业态的发展表现出明显的区域化特征，共享单车业态发展的潜力以公共交通整体水平和人口数量为上限，主要集中在发达程度高、路况适宜、人口密集的大中型城市，尚不具备全国性推广的条件，制定全国范围内具有普遍适用效力的法律没有现实的紧迫性。宪法和法律赋予地方立法权的目的在于根据不同地区的实际情况因地制宜地解决各自的特殊问题，更关注法律关系的具体规制措施，可以为多元主体提供精细化的法律行为依据。

3、“法律经验主义”*江平在接受马国川主题为“中国法治30年”的专访中将中国的法律时期划分为法律实用主义、法律虚无主义、法律经验主义和法律理念主义四个时期，当前我国处于法律经验主义向法律理念主义过渡的阶段，法律经验主义在此阶段的表现为“先摸索，当实践充分了以后，再把它上升为法律，成为制度”。参加马国川.中国在历史的转折点[M].北京：中信出版社，2013：74-86.是我国当前立法活动的理论基础之一，根据法律经验主义的立法理念，立法应当以实践为基础。倡导地方先行先试的分权主导型立法是积累实践经验、整合业态问题的重要手段。中央主导的集中立法抽象性强，难以兼顾不同区域的特点和业态发展状况，在与不同地区业态规制实践的结合上弱于地方立法。因此自下而上、由地区到全国的分权主导型立法模式在实践价值上更具优势。

4、引领立法创新。地方立法的试验性和灵活性使其相对追求严谨稳定的中央立法更具创新性。创新是改革的动力，多年来我国改革成功的经验，往往是少数地方先行先试，进而推广至全国的路径，新兴业态立法创新也当遵从地方先行先试的规律。[9]

分权主导型立法模式是地方立法的前提，并没有否认中央集中立法的价值和可能，而是强调现阶段共享单车业态法律创制和实施中理论与实践相结合、差异化的外部法律规则与区域化的业态内部特征相适应，由基层探索自下而上推动顶层设计，实现立法效益最大化。

(二)立法表现形态下的立法模式选择

立法权配置的结果在一定程度上决定了立法的表现形态，分权主导型立法与分散型立法具有共性，可以在特定对象法律关系调整中内化于分散型立法模式。在法律形态层面选择分散型立法模式是实现立法的一致性和协调性的保证。从我国立法体系的层级上看，共享单车乃至整个共享经济业态都是社会主义市场经济的组成部分，并未超出经济法调整的范畴，在立法体系中的地位不足以上升到部门法层级而不具有法典化的必要；共享单车业态的区域化差异也是新兴业态发展必然经历的过程，此阶段下高度统一的标准反而阻碍市场自治和经济创新，统一型立法模式并不适用于共享单车业态立法。渗透型立法模式则只是对法律规则的修补，沿袭并受限于原有经济模式的法律规制体制，无法与长期处于动态发展过程的业态相适应，实践中的作用可以被法律修改程序取代。因此在立法形态层面上分散型立法模式更加实用。

(三)立法主体下的立法模式选择

立法权配置体制和立法表现形态中的立法模式选择，决定了当前的共享单车业态立法应当是以地方立法为核心。人大立法模式和政府立法模式的选择，实质上是地方人大和地方政府的立法权之争，也是地方性法规和地方政府规章何以最具实效之争，由于共享单车对人口和交通发达程度的依赖性，甚至可以将其更精细化为直辖市、设区的市的人大立法与地方立法的选择。就目前的业态发展状况，应当选择政府立法模式为主导。

一方面，共享单车作为新兴业态其发展仍然具有很大的不确定性，当前面临的主要问题是行业监管上的困难及引发的城市交通治理问题，后续发展过程中可能产生的新问题尚难以预计，需要采取较为灵活的立法模式提供制度支持以适应行业发展速度。

另一方面，参考其它已经发展较为成熟的共享经济业态，尤其是覆盖范围广、问题更复杂的网约车行业立法，就以地方性的政府立法为主并已初见成效。网约车行业伊始同样造成了公共交通运输行业的混乱和业态监管上的困难，但随着各地规制网约车行业的政府立法的出台和实施，行业整体已然呈现出运转良好的局面。因此地方政府立法足以为共享单车业态的治理提供制度支持。

立法主体下的立法模式选择并不是简单的二选一问题，政府立法模式的选择并没有否认人大制定地方性法规规制共享单车业态具有的现实意义和可行性基础。当行业发展趋于稳定后不排除向小型城市、城镇渗透的可能，人大立法可以提供更稳定、适用更广的法律保障，只是当下直辖市、设区的市的政府立法更具效率。

(四)立法内容下的立法模式选择

在立法的内容层面上，详述型立法模式和概括型模式相较其它类型化的立法模式选择具有更强的争议性，二者区别的根源在于立法理念的不同。详述型立法注重行政权在法律实施中的绝对权威和清晰的公权力范围，概括型立法追求公法管制和私法自治的有机结合。就共享单车业态立法的实际情况而言，应当适用概括型立法模式。

1、在公共管理领域导入非政府组织或市场主体共同参与，是政府公共行政改革的标志性方向之一。公私合作又称为PPP(public-private partnership)模式，近年来我国政府与公司在基础设施和公用事业工程上以公私合作的方式取得了丰硕成果，陆续出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》等有关公私合作的规范性文件，分别在政策层面和运营层面对政府和社会资本的合作予以指导和规范。概括型立法与政府公私合作的改革方向相契合，PPP模式作为一种舶来品也存在着立法缺失、法律规制体系不完善的问题，对公用事业公私合作的概念与内涵、合作模式，缺乏从法律角度的提炼归纳与理论关注。[10]概括型的共享单车业态立法可以为PPP模式法律空白的填补和实践经验的累积提供助益。

2、共享单车业态尚处发展的初级阶段，后续发展中可能暴露更多的法律问题。详述型立法的列举方式决定了其无法覆盖业态法律关系的全部内容，只能通过兜底性条款和法律规则修改应对新出现的问题。兜底性条款的存在往往只要求义务主体达到最低限度标准，无法实现对调整对象的激励作用促进更高水平的追求；新业态发展的不确定性可能导致法律规则的修改和补充成为常态，使法律日益繁杂混乱，带来法律执行和遵守上的困难。

3、概括型立法模式的选择与回应型政府的改革方向一致。回应型政府的构建要求政府的行政行为尊重社会规律，以法律实施的实际效果为诉求，随时对社会的需求做出积极回应。概括型立法模糊了公法和私法调整范围的界限，贯通了政府自由裁量行政行为和市场的自由选择权，其灵活性为政府行政行为结合区域特点、即时回应社会需求提供了可能，推动社会治理向多元化和开放性治理转型创造了良好的基础。[11]

概括型立法模式是法治化建设中理论创新和实践尝试，在我国尚未得到广泛的普及。概括型立法的选择不意味着详述型立法价值和效果的否认，而是法律实效分析追求效益最大化的理论成果向实践的跨越与经验累积，地方政府治政能力的高低和社会公众法制意识的差异使概括型立法模式有待进一步验证。

四、结语

共享单车是共享经济在交通领域的业态创新，从创新与规制的互动实践上看，创新会因确定、及时与合理的规制而更具活力。立法是构建法律规制体系的基础，是防止业态发展失序失范的制度工具，但立法不是一蹴而就的，随着经济业态的发展需要不断做出及时的调整与磨合。共享单车乃至整个共享经济新业态的规制，地方立法只是起点，恰当的地方立法模式必须配合法律良好的执行和遵守才能实现价值。顺应时代潮流，突破传统制度框架，构建科学合理的共享业态法律规制体系，依旧任重而道远。

参考文献：

[1] (美)罗宾·蔡斯.共享经济——重构未来商业新模式[M].浙江：浙江人民出版社，2015.

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