现代财政制度的核心价值及其实现路径——基于参与式预算的分析视角

程国琴

(集美大学 法学院，福建 厦门 361021)

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立现代财政制度的改革任务。十九大报告中再次明确指出要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。现代财政制度不仅要着眼于经济领域内具体制度设计的构建和完善，更要放眼于民主政治、法学、社会管理等领域，找到共同的交集，同步推进，发挥合力，达到事半功倍的效果。参与式预算的实践之所以引发广泛的关注，就是因为它契合了现代财政制度的理念，正在以“润物细无声”地方式重塑政府与公民的关系，也将有可能成为实现财政体制改革“四两拨千斤”的一个有力支点。

一、现代财政制度的核心价值

现代财政制度不仅是对传统财政制度的继承和发展，还应该符合当下和今后财政制度发展的趋势。现代财政制度应该具有哪些核心的价值追求，笔者试图从政府与市场的关系、政府与人民关系、财政与法治的关系、财政与效率的关系等几个方面进行探索。

(一)理性化：现代财政制度的定位

中国共产党十八届三中全会的《决定》赋予财政以新定位，将财政视为“国家治理的基础和重要支柱”。同时也强调“市场在资源配置中起决定性作用”。财政作为国家“有形之手”对经济的调控，市场作为“无形之手”对资源的配置，二者如何进行协调，并能相得益彰，不仅直接考验国家的治理能力，还可以反映出国家对市场的尊重程度。因此，国家在实现财政收入、管理和使用的过程中应当理性地划分政府与市场的边界。

从财政资金来源的角度来看，国家的财政收入与公民可支配收入之间是“此消彼长”的关系，国家向社会汲取的财富越多，而公民可支配的收入就越少，可以说，财政的规模直接体现了国家对社会的干预程度。国家如何确定财政收入的幅度，首先应当满足市场主体的基本生活需要和确保再生产的能力，而不是确保财政收入的充盈。因为公共资金的筹集就是直接对公民财产的分配，这种分配不是一次性的，而是长期性的，而且在确定私有资金转化为公共资金的具体幅度时也应当进行动态权衡。

从财政资金管理的角度来看，主要是解决如何使“闲置资金”效益最大化的问题，由于政府不是在同一时间获得和支出资金，而是存在一个时间差，这就会出现部分公共资金闲置的现象，如果能运用市场手段有效地管理这笔“闲置资金”，则会降低资金从个人所有向公共所有转化过程中的机会成本，并且发挥公共资金的规模效应实现增值，从而提高政府的理财能力。

从财政资金使用的角度来看，主要是指国家作为最大的消费者如何支配这笔公共资金的，资金的投向直接影响着资源的配置。如果公共资金使用得当，将带动市场资源的跟进，如果使用不当，将对市场资源产生“挤出效应”。因此，在动用公共资金时应当充分权衡政府和市场的关系，如果属于市场可以有效调控的领域，公共资金就不应当进入，否则就会破坏市场竞争；如果政府和市场都可以进入的领域，而市场配置更有效，就由市场主体完成，并由政府向其购买公共服务；如果政府和市场的力量都不足以完成的领域，可以通过政府和市场合作的方式进行配置资源，引入民间资本，共管共赢。

(二)民主化：现代财政制度的基石

预算是指政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财。预算的决策过程也就是预算的公共选择过程，这个过程中要解决如何充分表达公民对公共资金的使用偏好，如何通过预算分配机制有效率地使用公共资金，以及如何确保预算资金的最终流向符合民意等问题。财政的民主化不仅要求政府接受民意机关的监督和制约，还要求政府尊重公共资金提供者的预算权利，倾听来自社会公众的声音。

预算公开是现代财政制度民主化的起点和基础。预算公开的程度直接影响了现代财政制度的民主化程度，实现现代财政制度的民主化进程，首先要扎扎实实的推进预算公开的各项制度。新预算法掀开了预算公开的新篇章，迎来了现代财政制度民主化的发展契机。

现代财政制度追求的民主化首先应当是落实人民代表大会对政府预算的监督效果以及人大代表如何切实地代表民意并反映民意。目前，我国人民代表大会对政府预算监督的能力虽有提升，但仍然不足，人大代表与选民之间的关系也日渐疏离，这些都导致财政民主流于形式，亟需寻找改革突破的路径。

现代财政制度追求的民主化也应当包含提倡公众参与的社会监督方式。预算本质上不是政府内部行为，而是关系到每个公民的切身利益，是全社会、全体公民的共同之事。“在民主的现代社会中，保障和促进人权是现代国家公共财政的根本目的，而公民的许多基本权利(如健康权、受教育权等)都需要财政的大力支持，这才是公共财政存在的正当性与合理性的主要根源。”[1]当社会公众可以不凭借其代表就可以直接监督政府的预算行为时，现代财政制度的民主性将得到彰显和强化。

(三)法治化：现代财政制度的保障

财政收入的结构体现了政府对社会的“索取”，财政支出的结构则体现着政府对社会的“回报”，如何确保“取之有道，用之有效”，就应当在法治理念下实现现代财政制度所内涵的权利保障和权力制约精神，并通过法治建设推动现代财政制度的完善。

现代财政制度要求在财政收入层面应当做到税收法定，即政府税收收入的筹集必须获得纳税人代表机关的同意。财政收入主要来源于税收，税收又来源于纳税人的财产，如何保障纳税人财产合法地向公共财产转变，体现了财政制度的法治程度。立法法在一定程度上明确了税收法定原则，但是从实践层面来看，税收机关的征税依据大部分是行政法规，而不是全国人大及其常委会制度的法律，这就削弱了纳税人保护自身合法财产的能力，增加了征税机关行使征税权力的随意性。现代财政制度必须从源头上保护公民合法的私有财产，规范征税机关的权力，逐步落实税收法定原则。此外，当某些政府基金项目已经具备税收的特质时，也应当将此类基金项目转化为税收，按照税收的程序进行规范。

现代财政制度要求在财政支出层面应当做到预算法定，即政府的预算支出也应获得纳税人代表机关的同意。预算一定程度上具有法律的效力，其审议的主体及其审议的程序与基本法律相同；预算通过后不能随意修改，如需调整必须经过人大常委会同意等，可见财政支出的严肃性。预算法定强调了财政资金分配方案的规范度，不仅强调财政资金分配的实体内容，明确相关主体在预算过程中的权利义务，还重视财政资金分配的程序内容，通过正当程序促进财政资源的优化配置。目前，我国对财政支出规范化的制度建设呈现出加速状态，2014年修正了《预算法》，修正了《政府采购法》，通过了《政府采购法实施条例》，但是离法治化的目标还有相当的差距。因此，应当及时将改革的成果法治化，用制度保障改革的顺利推进。

(四)效率化：现代财政制度的目标

现代财政制度的效率化是指在规范政府财政行为的基础上提高政府合理有效地管理和分配公共资金的财政能力。十九大报告也指出要全面实施绩效管理。现代财政制度要求提高了政府的预算能力，使预算向效率化的方向发展。预算能力就是指能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。

现代财政制度的效率化要求预算活动的专业化，此种专业化对内而言是指预算管理的专业化，政府内部的预算管理体系是完整的，而不是支离破碎的，预算权力能有效地集中统一到财政部门，又能调动各预算单位的积极性；对外而言，预算不是以生冷的面目公布于众，而是应当以更加友好的方式走入民间，以公众喜闻乐见的形式展示出来。预算是一个关于政府活动的财政计划，反映了政府的政策选择或者在未来某一个时期将要开展的活动，以及政府最终将会提供什么样的公共服务，提供多少，提供给谁。一个按照现代公共预算制度编制出来的预算应能够全面、详细、准确地反映政府的活动，使政府的活动更加规范化和制度化。

现代财政制度的效率化要求预算资金的分配讲求绩效。在既定的财政收入水平下，预算的效率在很大程度上取决于国家能不能有效率地分配财政资源，并在资金的使用过程中减少各种浪费和腐败。预算资金是政府活动开展的物质保障，改变政府取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变政府的行为和转变政府的理念。现代财政制度要求政府的预算行为在满足合法性的基础上，还应当追求绩效。当财政资金不能保证持续增长或者增长的幅度减缓，而财政支出的需求不断提高时，就需要研究有限的财政资源如何进行有效的配置。目前，我国的经济增速放缓，政府又在向社会进行结构性减税，而需要由政府承担的公共服务则有增无减，那么预算资金使用的实际效果能否满足社会公众的需求就成为考量国家治理能力的重要指标。

二、参与式预算是现代财政制度的实现路径

十九大报告明确指出：“发挥社会主义协商民主的重要作用。有事好商量，众人事情由众人商量，是人民民主的真谛。加强协商民主制度的建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。参与式预算就是协商民主在预算领域的生动实践。参与式预算是促成预算权力主体和预算权利主体通过协商的合作方式共同决定预算资金如何配置的一种制度创新。[2]诚然，人大对政府预算的监督非常重要、无可替代，但是人大的监督能力却是招到各界的诟病。虽然人大改革的进程一直“在路上”，但是始终“步履蹒跚”。此时，能否借助外力推动人大的制度改革，让人大对预算的监督实至名归呢？人大的监督是否只是预算监督的唯一形式，人大的监督能否真正代表民意，能否引入社会监督补足人大监督缺位和失职呢？预算直接关涉广大纳税人的切身利益，社会公众参与预算应该是现代财政制度的应有之义，也是现代财政制度实现的有效路径。

(一)参与式预算是现代财政制度理性化的彰显

参与式预算改善了政府的治理结构。“现代政治在取得主导地位之后应保持节制的美德，尊重社会与传统，通过社会自治系统为传统文化中可与现代政治相协调的习俗与准则提供据以涵养的土壤。”[3]如果说公共预算的理性在于建立一个有限政府，则这种有限政府就不仅仅是政府系统内通过分权实现的体制化的有限性，还应该包括整个政府系统的有限性，即社会自治作为一个法律保障下的社会治理单位具有相对自主性。我国长期维持着国家社会一体化结构，缺乏市民社会与公众参与的传统。“公民社会是一种独特的政治文化，它呈示着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。公民社会是一个以民主、商谈、参与为特征的社会。”[4](P121)预算制度的完善，仅仅依靠制度的设计是完全不够的，还需要培养社会自身的力量，提高社会公众的自主能力，实现相互之间的力量平衡，让公众具备自己保护自己的能力。

公共预算不仅仅是配置政府资源的技术工具，还是塑造公共生活、国家制度以及两者之间关系的文化建构。公共预算制度的构建不只是在于用法律条文、政策规定来取代旧的预算体制，更要把人们对市场经济中政府职能的定位、公共产品、公共服务、纳税人和公共财政等观念深深地刻印在人们的头脑中、落实在人们的行动中、融入到代代相传的民族文化传统中去。公众参与不仅体现了国家对公民社会的尊重，公民社会对政府权力的制约，还通过公民社会为政府预算决策提供丰富的制度资本，改善了政府的治理方式。

(二)参与式预算是现代财政制度民主性的延伸

参与式预算是民主在财政领域的自然延伸。“公众参与的兴起已经成为中国公共生活领域越来越重要的社会事实，成为公共生活‘民主化’的一个符号。”[5](P1)民主的核心就是自治原则，自治原则要求全体公民都有权参与公共事务。[6](P406)民主不仅仅是一种选举，它还是一种公民可以广泛参与政府政策的决策和参与自己利益相关事情决定的制度。[7](P53)参与式预算的兴起可以说是民主精神在财政领域的贯彻，是现代财政民主性的增强。

参与式预算是预算民主范围的扩展。“因为在某种意义上，政府与社会公众之间是一种法定的特别信托关系，政府是社会公众的受托人，从社会公众手中集中财力，以提供市场无法提供的公共产品。”[8]绝不仅仅是政府提供公共服务的被动的消费者，也不仅仅是选举人大代表的投票者，更应该是富有公共精神的公民，主动表达自身利益，影响公共决策的社会力量。既然公民是公共预算资金的提供者，政府是公共预算资金的使用者，那么使用者如何使用提供者提供的资金就应当征求提供者的意见。虽然公共预算经过人大批准是征求意见的主要方式，但不是唯一方式，毕竟民意代表不能完全代表民意，公民的心声也需要通过直接参与的方式来得以表达。参与式预算就是将公共预算民主的范围进行扩张、民主的方式进行创新，使得预算资金的使用能够真正符合公共意愿。

由于长期以来我们对于财政问责的讨论主要集中在代议制的框架下，在过去20多年逐步兴盛起来的公民参与预算，在我们看来，这是一种新的财政民主形式，它能够很好地弥补代议制财政民主的不足。[9](P3)公民参与式预算的兴起，公民开始从一个预算过程的旁观者变成了参与者和决策者，从局外走向局内，其意义不仅在于对间接民主的补充和矫正，提高公民对预算的影响力，还在于对现代财政制度民主性和公共性的彰显。

(三)参与式预算是现代财政制度法治化的加强

参与式预算提高了现代财政制度的合法性。公众参与从根本上改变了政府传统的获取民意的方法，由封闭转为公开透明，由政府和官员主导一切变为公众能主动参与，特别是利害相关人有权利参与。可见，公众参与使政府的决策治理过程由过去的“官控”变为“民动”，从而使决策和治理变得更加科学、客观和反映民意。[10]自由讨论——及倾听不同意见的品德——是一种手段，它能使文化演化过程向共同体所有成员开放，从而向所有适用的经验、知识和智慧开放。[11](P479)社会公众不仅可以对预算决策进行事实信息上的补充，充实预算决策的工具理性，还可以引导社会公众对预算决策的方案进行评论，将公众的价值偏好整合进预算决策之中，充实预算决策的价值理性。参与式预算建立了社会公众参与预算的平台，调动了社会公众参与预算的积极性，融汇了社会公众的智力成果，提高了公共预算的科学性，使公共服务的提供更具针对性和有效性。参与式预算改变了政府垄断预算决策过程的状态，使得预算的过程不再是“闭门造车”、“唯我独尊”，而是使预算过程尽可能开放和开明，反映多元化的利益诉求，导出一个多方博弈的结果，促进了公民对预算决策的接受性，提高现代财政制度的合法性。

(四)参与式预算是现代财政制度效率化的追求

参与式预算降低了预算决策中的交易成本，提高了预算的效率，符合了现代财政制度对效率化的追求。交易成本概念最早由科斯提出。交易成本在概念上使用非常广泛，所有妨碍界定、监督或实施一项经济交易的费用都是交易成本。在政治体系运行过程中，也存在一个充斥着各种交易活动的“市场”。而影响经济绩效的产权安排在很大程度上是各个利益相关群体为实现收益最大化，利用一定的政治决策程序“讨价还价”的结果。政治市场中交易成本的高低则决定了其产出的“政治产品”的效率。政治市场的效率取决于能否降低政治交易成本，恰当的制度有助于降低复杂系统中的交易成本。参与式预算有助于解决预算过程中所需要的信息问题。风险和不确定性常常使交易的信息成本高昂。参与式预算的推进会产生倒逼预算信息走向公开透明的效果，信息会在政府和社会公众之间双向流动和互动，一定程度上可以降低暗箱操作和利益寻租的概率。阳光是最好的防腐剂，公众参与将阳关照进了预算的过程，使得预算这一政治过程的交易成本得以降低。

参与式预算增强了政府公共预算对公众需求的回应性，体现了公共预算效率价值的追求，即如何将有限的公共资源进行优化配置。[12]公众通过对预算过程的参与以期达到对预算资金分配结果的影响，参与不是目的，而是方式，参与式预算真正的目的在于促使预算决策和预算执行符合社会的公共需求，实现公众让渡私有财产的初衷，也就是说，预算过程要有效率，执行结果要“物有所值”，这恰恰就是现代财政制度所要求的全面绩效管理的生动体现。

三、现代财政制度的实现方式：预算全过程的公众参与

公民参与预算不能仅停留在某一个预算环节，而是应该参与到预算的整个过程中去，从预算编制、预算审议、预算执行到决算等环节都应当为公众参与创造条件。笔者试图对预算的各个环节进行分析，提出完善公众参与的建议。

(一)预算编制阶段

新预算法第32条规定：“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”十八届四中全会提出，各级政府应当健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。

社会公众对预算的参与应当提前至预算的编制环节。公众不纯粹是政策的承受方，更确切地说应当是政策的服务对象。公众对公共资金的分配方案不应当是被动地接受，而应当是主动地去影响。增强公众在预算编制阶段的参与度，有助于将公众的需求整合到政府的预算草案中。具体是指：

一要公开解读。预算支出部门在制定事关公众的重大利益、公众关切的重大问题等的预算方案的过程中，借广播、电视、报纸和网络等大众传媒方式向民众广泛征求意见和建议，并就该预算项目的可行性进行专家论证。

二要实地调研。政府通过走访的方式向利益相关方就政府政策与公共事务征询相关意见和建议，可用来量度民众需求和服务满意度。通过此种方式反馈的民众意见在一定程度上具有较强的代表性，反映着一段时间内民意的走向。实地调研的方式针对性较强，直接与社会公众进行交流，从中得出的数据可为政府制定更合理的预算方案提供定量性的依据。

(二)预算审批阶段

预算资金配置是建立在交互沟通之上的，政府如若在制定预算之初未有与民众深入沟通和交流，产生较大矛盾便难以避免，因此有必要在预算审批阶段提高民众参与度。假若民众提出异议，政府就必须根据意见进行适当修改。通过民众参与预算资金的配置，不仅能在一定程度上避免无谓的政治冲突，减少社会耗损，还能使得民众利益诉求获得广泛响应和认可。

1、预算公开的时间应当提前

预算草案的初步方案提交人大进行预算初审时就应当公开。预算公开的意义在于满足公众的知情权，如果社会公众连预算怎么编制的都不了解，谈何行使预算参与权，更别提如何影响预算资金的分配了。预算法虽然在预算公开方面做了开创性的努力，但对预算公开的规定也仅仅限于预算草案通过人大审批之后才予以公开，此时的公开就排除了公众对预算草案本身的质疑，公众的监督也就只能以通过的预算草案为起点。

2、预算初审的时间应当进一步延长

新预算法虽然明确了财政部将预算草案的初步方案提交人大预算初审的时间，即国务院财政部于人大会议举行前45天提交，省级及以下的财政部于人大会议举行前30天提交，较94年的预算法没有规定确切的时间而言，有实质性的进步意义，但是对于专业性强、涉及面广、技术性和复杂性并存的预算法，预算初审的时间还是很仓促。我国台湾地区“宪法”的第59条规定：“行政院于会计年度开始三个月前，应将下年度预算案提出于立法院。笔者认为，鉴于预算初审对政府预算草案的初步方案的实质制约作用，应当保障预算初审有充分的时间保障，建议进一步延长预算初审的时间。

3、县级及以下预算初审环节的公众参与应当确保

新预算法第45条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”预算法虽然从法律层面为公众参与开设了道路，但是并没有在“法律责任”章节进行配套保障，也就是说，如果没有按照45条的规定执行，没有听取选民和社会各界的意见，并没有对应的法律责任，法律所提倡的公众参与在实践中很可能被减损。甚至还存在以下疑问：公民是否可以因此质疑程序存在瑕疵呢？如果相关部门只是应付差事，公民去哪里投诉呢？因此，还应当有具体的程序设计和责任保障预算初审环节的公众参与。我国可以结合当前基层预算改革中的参与式预算试点经验，在预算草案的初审阶段，针对涉及民生的重点公共支出项目，更为广泛地吸收民意代表参加预算初审，从而实现听取民情、挖掘民隐、伸张民意的公共预算改革目标。

4、逐步改革预算审议环节的表决方式

针对当前一次性总体表决导致预算审议流于形式的弊端，可以尝试率先在基层政府预算的审议中，引入政府预算草案的分项审议制度和预算辩论制度。分项审议制度旨在优化每一笔或者每一项预算资金的流向，避免现阶段预算草案整体表决中存在“捆绑销售”的现象，接受合理的预算资金分配方案时也得同意不合理的预算资金分配方案。预算辩论制度在于充分讨论政府预算草案的合理性，政府可以充分论述预算资金配置的依据和预期效果等，人大代表也可以据此进行质疑和建议，在双方的互动交流的基础上促进预算方案的最优化。

建议允许公众代表列席人大审议预算草案的过程。在预算审议环节，只有人大代表才有发言权和投票权，而人大代表能否有效地代表民意还存在疑问，允许公众代表列席人大审议预算草案的过程，不仅可以跟踪预算审议的动态，还可以监督和促进人大代表更加勤勉地履行预算审议职责。

新河镇的民主恳谈会议对财政预算的审查、人大全体会议对政府预算的审查形成了对地方政府权力的制度内外双重制约。从自身角度出发的、以公共利益为关切对象的公众参与在民主恳谈过程中以一种大众化的方式实现了对政府权力的监督，而以政治性、专业性角度为核心的、出于对公共利益的追求的人大代表参与则是人大制度运行过程中的一种专业化的对政府权力的监督途径。[13]

(三)预算执行阶段

虽然在形式上人民为国家之主权者，但因种种现实上之理由，人民行使主权之主、客观障碍极多，驯至在绝大多数之场合仅能沦为施政之客体，而丧失其主体性，此种倒置现象之导正，至少在预算执行领域，非透过赋予人民直接监督权之方式不能为功。[14](P271)目前，有关参与式预算的相关理论主要集中在预算决策制定阶段，涉及到预算执行的比较少。值得强调的是，预算执行不仅仅是政府内部进行技术化管理的过程，还是整个预算过程中关键的一环，涉及到经过人大审议的公共资金分配方案能否得到真正的落实。如果预算执行过程中公共资金被随意改变用途，或者被任意浪费，即使政策初衷良好，预算编制合理，预算执行的效果也将大打折扣，预算的审议也就流于形式了。预算执行阶段应当强化社会公众的社会监督，扩大社会监督的范围，完善社会监督的程序。

1、预算调整环节引入社会监督

根据预算法关于预算公开的规定，预算草案通过人大审批之后才予以公开，只有当预算公开之后才有了预算监督的前提，可以推出我国现行的社会监督主要在于预算执行阶段。即使是在预算执行阶段，当预算需要进行调整时，公众也很难监督预算调整方案对资金分配的影响，只有当人大审批通过预算调整方案后，才向社会公开，公众的社会监督仅仅停留在“事后监督”层面，无法对预算调整方案本身进行质疑。

预算调整是对具有法律效力的预算进行的调整，直接影响到预算资金的分配，应当将预算调整的初步方案进行公开，允许公众参与，广泛吸收公众的意见和建议。因此，为了保障预算执行中公共资金的高效率，不仅要加强政府预算的内控机制，还应当鼓励外部监督，让社会公众参与到预算调整环节中来，以阳光来防腐，以公开来保障预算执行能“勿忘初心”。社会公众的日常监督及新闻舆论的专项监督都是社会公众行使法律赋予其监督权的方式，通过多种公众参与的形式来约束预算调整，避免预算调整的随意化。

2、完善社会监督的程序

预算法增加的有关涉及公众监督的条款过于简陋。预算法第91条规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”可以看出，公众进行预算执行监督的条件过于严格，公众只能就预算违法行为进行监督，排除了公众对预算行为合理性和效率性的监督；监督的方式仅限于检举和控告，排除了提供合理建议和意见等其他的监督方式；特别是“有关国家机关”究竟是哪个国家机关，很容易在实践中被各相关国家机关相互推诿，导致社会监督“有名无实”。

笔者认为，社会监督不仅可以监督资金使用的规范性，也可以监督资金使用的合理性，不能仅仅将预算执行的监督局限于“违法性监督”，应当延伸至“合理性监督”，以提高预算资金使用的效率。社会监督的方式可以多元，只要是善意的监督都应当鼓励。建议由财政部门负责受理社会监督反馈的意见，因为财政部门是预算编制的专业机构，而且对预算单位能够起到监督和制约作用。

(四)决算阶段

政府对公共资金的分配始于预算而终于决算。政府施政，如果没有预算，资金安排将缺乏依据；如果没有决算，预算执行的绩效将无法评定。决算不仅是对当年预算执行情况的一个总结，还为以后年度预算的改进提供了参考。现阶段，我国的决算应当着重对预算进行绩效性审查，并在审查过程中纳入公众评价机制。

所谓的预算绩效评价就是指对政府预算执行效果进行的考量与测评，以提高公共预算资金的使用效率，保证预算开支的透明性，确保公共预算计划的有效落实。在绩效评价阶段引入公众评价机制会促使政府将注意力转向公众的满意度，使得政府开始真诚听取公众的相关意见及建议。让民众对政府所提供公共产品及服务的质量进行评价，再辅以有效的反馈和补救机制，构建政府与公众的畅通交流环境，会让民意成为政府预算的指向和参考，这有利于改善政府和民众的关系，并反复作用于整个预算，保证预算愈趋合理。

加快构建参与式预算财政支出绩效指标体系。推进参与式预算模式，必须将参与式预算与绩效预算有机融合起来，绩效预算的核心是进行绩效评价。参与式预算项目实施前，实施单位需要将细化预算报送财政部门，由财政部门委托中介机构进行评审，以此作为预算金额审定依据。参与式预算项目实施结束后，财政部门继续委托中介机构对项目的执行情况、实现效益等方面进行评估，并将评估结果向辖区内的公众进行反馈。推进参与式预算与绩效预算的有机融合，建立财政支出绩效指标体系，要以有效衡量财政支出绩效目标为出发点，对指标体系中的各项指标进行分析对比，权衡它们对整体绩效目标的影响程度，科学合理地设置绩效指标权重，从而体现参与式预算绩效评价的导向意图和价值取向。

中央有专门的《部门预算支出绩效考评管理办法》，其中明确了公众评价的各项规定，依靠专业的社会绩效评价机构对整个预算项目实施情况作科学的绩效评价，对照既有的预算绩效评价指标体系做出预算支出绩效报告，将政府部门的绩效计划执行情况公之于众。公众不仅可以了解行政过程，还可以通过对不同部门的工作绩效，以及同一部门不同程度的绩效比较分析，了解和监督预算资金的使用效果。公众对政府活动提出意见或质询，有助于加强社会对政府的评价与监督，提高行政决策水平和行政效率。以社会公众、社会中介组织、大众传媒为主体，全方位构建预算社会征询机制预算听证机制。公众评价机制对政府预算进行事前事中事后的全过程的社会监督模式具有重要的意义与价值。

四、结语

现代财政制度核心的价值追求是：理性、民主、法治、效率。现代财政制度要求政府在实现财政收入、管理和使用的过程中应当理性地划分政府与市场的边界；政府不仅要接受民意机关的监督和制约，还应尊重公共资金提供者的权利，倾听来自社会公众的声音；政府在财政收入层面应当做到税收法定，即政府税收收入的筹集必须获得纳税人代表机关的同意，在财政支出层面应当做到预算法定，即政府的预算支出也应获得纳税人代表机关的同意；政府应当规范地和高效地使用公共资金，提高预算的绩效管理能力。参与式预算的协商机制将社会公众对美好生活的需求反馈至政府的预算过程中，还原了财政资金“取之于民，用之于民”的本真，从限权与确权的双维度加快现代财政制度的进程。

参考文献：

[1] 顾功耘,胡改蓉.我国预算收支结构的失衡与调整——基于公共财政视角的分析[J].东方法学,2013,(1)：9.

[2] 程国琴.我国参与式预算评价框架的构建——基于比例原则的分析视角[J].中国公共政策评论，2016，(10)：153.

[3] 田飞龙.中国宪法学脉络中的政治宪法学[J].学海,2013,(2)：29.

[4] 李鹏程,单继刚，孙晶.对话中的政治哲学[M].北京:人民出版社，2004.

[5] 王锡锌.公共参与和中国新公共运动的兴起[M].北京:中国法制出版社,2008.

[6] (英)戴维·赫尔德著，燕继荣等译.民主的模式[M].北京:中央编译出版社,1998.

[7] 蔡定剑.民主是一种现代生活[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

[8] 朱大旗.预算法的修订应以"实现公共需要最大化"为目的[J].中国改革,2010,(4):15-17.

[9] 马骏,赵早早.公共预算：比较研究[M].北京:中央编译出版社,2011.

[10] 蔡定剑.公众参与及其在中国的发展[J].团结,2009,(4)：35.

[11] (德)柯武刚，史漫飞著，韩朝华译.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2000.

[12] 程国琴.参与式预算的经济学分析[J].当代财经,2014,(12):45.

[13] 王自亮,陈卫锋.参与式预算与基层权力关系的重构——基于浙江省温岭市新河镇的个案研究[J].地方财政研究,2014,(4):37.

[14] 蔡茂寅.预算法之原理[M].台北:元照出版有限公司,2008.