我国民办高校内部治理结构类型及演变路径①

王维坤，张德祥

（大连理工大学，辽宁 大连 116024）

我国民办高等教育起步于20世纪80年代初，30多年来，民办高等教育事业伴随着国家经济社会的快速发展以及国家高等教育体制机制改革而快速发展，其发展历程大致可划分为萌芽探索期（1982-1998年）、扩张发展期（1998-2015年）、分类规范期（2015年以后）三个发展阶段。我国民办高校在生命周期的不同阶段，学校利益相关者各方拥有资本的多少和讨价还价能力的强弱，形成了不同的民办高校内部治理模式。

一、我国民办高校内部治理结构的类型

现代产权理论和现代契约理论认为，人力资本与非人力资本所有者都有平等的权利索取剩余，但剩余索取权的实现还要依赖相应的控制权［1］，这个控制权也就是企业的重要事项决策权。对于营利性民办高校来说，其所有权安排与企业基本相同；而对于非营利性民办高校来说，学校没有所有者，这种情况下学校控制权的配置和行使就成为民办高校治理问题的核心和关键［2］。正如伯顿·R·克拉克指出的，学术系统如何分配权力和使权力合法化，这可能是最重要的方面，他引用阿什比的话说，“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”［3］。因此，不论是营利性民办高校还是非营利性民办高校，决定其内部治理结构类型的都是控制权的配置与行使。

民办高校出资者拥有学校有形资产的控制权，本研究将其称之为“出资者控制权”；而教师的教育教学能力、行政人员的管理运营能力所表现出来的是学校的人力资本，本研究将其称之为“教职工控制权”。这里需要说明的是，对于我国民办高校校长来说，因为其或者作为出资方的代表，或者作为教师和行政人员的代表，所以其所代表的或者是出资者控制权或者是教职工控制权。此外，本研究使用了出资者控制权，而不是举办者控制权，是因为民办高校的出资者可以不是学校的举办者，有的出资者通过委托第三方机构或个人作为学校的举办者；同时，在举办者中也存在未实际出资的单位或个人，比如通过与出资者签署办学协议而成为举办者。综上，民办高校内部治理结构本质上就是一个关于学校控制权安排的契约，民办高校内部治理结构的演变就是出资者控制权与教职工控制权不断冲突和合作的过程。

有学者曾从控制权角度将民办高校治理结构分为人力资本控制模式、股东控制模式以及共同治理模式三种类型［4］。本研究运用二维象限分析法，进一步细化提出我国民办高校内部治理结构的类型与演变趋势，具体如图1所示。图1中的“两维”分别是“出资者控制权”和“教职工控制权”，“强”“弱”分别代表两种控制权的“两极”，由此导出民办高校内部治理结构的四种类型，分别是：“松散型治理”“人力资本单边治理”“出资者单边治理”“关键利益相关者共同治理”。图中的箭头线表示的是各治理结构类型的演变方向。

图1 我国民办高校内部治理结构的类型与演变

二、我国民办高校内部治理结构的演变

（一）萌芽探索期（1982-1998年）：松散型治理或人力资本单边治理

1982年3月，全国第一所民办高等学校“中华社会大学”在北京成立，同年12月，在全国人大五次会议正式通过并颁布的我国第四部宪法中提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”自此，我国民办高等教育开始复苏并重新成长起来，但发展速度较为缓慢，大多从事的是高等教育自学考试或学历文凭考试，而非全日制学历教育。直到1993年原国家教委颁布了《民办高等学校设置暂行规定》后，分别于1994年和1995年批准设立4所和2所民办普通高校。但后来教育部门认为民办高校普遍办学条件匮乏，担心难以保证办学质量，在1996年和1997年又停止了审批。截至1998年，加上各省市政府审批备案的在内，全国仅有民办普通高校25所，在校生2.4万人［5］。在这个萌芽探索期阶段出现了两种民办高校内部治理模式：松散型治理、人力资本单边治理。

1.松散型治理

出资者控制权弱，教职工控制权弱。学校未设置董（理）事会等决策机构，或者即便设置了董（理）事会，其中却没有谁拥有学校的控制权。这种类型的民办高校在治理中充满了混乱和冲突，效率低下，属于大学治理的一种极端类型。比如，我国改革开放后开始萌芽并发展起来的民办高校，很多都是由老教授、老教育工作者等发起创办的，几乎没有原始资本投入，完全依靠自身的滚动发展，其中个别学校在创校初期办学规模较小，仅有几名教师、租借几间教室，类似“合伙制企业”，处于松散型治理状态。这属于最不稳定的民办高校内部治理结构类型，必将快速向其他三种类型转变，最终使学校由无序变为有序。如果没有成功实现转型的话，学校将走向衰退或倒闭，此时对学校的控制权则会向其他利益相关者转移，分为几种情况：当不能发放教职工工资时，教职工就拥有了学校的控制权；当不能偿还债务时，债权人拥有学校的控制权；当破产或发生安全稳定问题时，政府拥有学校的控制权。

2.人力资本单边治理

出资者控制权弱，教职工控制权强。在学校董（理）事会等决策机构中以及学校重大决策上，教职工拥有绝对的控制权。这里的“教职工”或者是以校长为首的行政人员，或者是拥有专业知识和权威的教师代表，从而形成以人力资本为核心的大学治理结构，即专家治校或教师治校，这本应该是大学教职工心中理想化的治理结构，比如欧洲大陆国家在中世纪大学发展初期出现的学者行会就属于这种类型。但随着大学的巨型化和走向社会，大学的组织运行日趋复杂，这种理想化的治理类型在现实中已难以存在。

在20世纪80年代我国民办高等教育发展初期，大多数民办高校创办人是来自公办高校的退休教师和管理人员，对学校几乎没有物质资本的投入，这些创办人既担任董事长又兼任校长，还同时从事教学和管理，对学校拥有绝对的控制权，实际投入的是这些创办人的人力资本，彼时学校规模较小且有形资产主要依靠学校自身的滚动发展而来，甚至学校没有实质意义的、法律上认可的出资人，这种内部治理结构并不同于欧洲大学早期的学者行会，属于“人力资本单边治理”模式的一种特殊类型。因为这里面的人力资本只是学校创办人群体所拥有的，在学校发展过程中教职工队伍规模不断扩大，而学校广大普通教职工的人力资本并没有得到体现，他们在学校重大决策上很少有话语权，学校决策机构的组成人员是由创办人指定的，并不是由学校教职工集体选举产生的，这也导致此类民办高校往往出现“家族式办学”的特征。随着学校进入规模化发展阶段，学校的管理运行日趋复杂化，尤其自1997年国务院正式颁布《社会力量办学条例》后，国家在民办高校设置和评估上对土地、房产、设备、图书等有形资产的投入提出了更高的“门槛”要求，使得这些民办高校或者通过创办者自身担保贷款方式增加出资，或者通过吸引外部出资者方式加大学校基本办学条件的投入，而由于学校创办者自身筹资能力有限，实际上更多的是引入外部出资者，导致学校创办者依托自身人力资本所拥有的学校控制权不断得到削弱，而实际出资者依托学校有形资产所拥有的学校控制权不断得到加强，最终促使学校的内部治理结构向“出资者单边治理”或“关键利益相关者共同治理”转变。

（二）扩张发展期（1998-2015年）：以出资者单边治理为主

随着2002年《中华人民共和国民办教育促进法》、2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》等一系列法律法规规章陆续颁布，我国民办高等教育事业进入到了依法快速扩张发展的阶段。据教育部发布的《2015年全国教育事业发展统计公报》，2015年度全国共有民办高校734所（含独立学院275所），民办高校在校生达610.9万人。这些民办高校绝大多数都是这一时期经教育行政部门批准设立的。

笔者选取了2008-2015年经教育部批准设立的105所民办本科高校章程文本作为研究对象，发现其中仅有1所明确是捐资办学的高校，其他均为投资办学，民办本科高校举办者类型统计表详见表1。此外，在民办高校章程中描述最多最细的内容要素，与利益相关者的权力呈正相关，充分体现了目前民办高校的出资者单边治理模式，其他利益相关者处于相对弱势地位。比如，在民办高校章程中普遍重视描述董事会的人员构成、职权和议事规则，以及校长的任职条件与职权等治理要素，但对于校长办公会议事规则，学术委员会议事规则，党组织、教代会和学代会的作用发挥机制等缺少详细表述，绝大多数民办高校也还未建立监事会制度［6］。

表1：民办本科高校举办者类型统计表

出资者单边治理模式的典型特征是：出资者控制权强，教职工控制权弱。在大学董（理）事会等决策机构中代表出资者利益的举办者拥有绝对的控制权，形成出资者利益至上的民办高校内部治理结构。学校的重要决策由董（理）事会中代表出资者利益的董事作出，教师、行政人员等利益相关者没有任何话语权和投票权。典型的民办高校出资者单边治理模式如图2所示。各治理参与主体在图2中如文本框用虚线表示，意为其未真正参与或只是名义上参与了学校决策；如文本框用实线表示，则意为其真正参与了学校决策。同时，图2中不同治理参与主体之间的连接线如用虚线表示，意为并未发挥切实的领导或监督制约等作用；如用实线表示，则意为真正发挥了领导或监督制约作用。如果将图2中用虚线表示的文本框和箭头线等删除，我们发现这种治理结构相当于有限责任公司股东单边控制的法人治理结构。

图2 民办高校出资者单边治理模式

由于民办高校资产的产权边界模糊，出资者利用信息不对称，通过董（理）事会成员的委派权等对学校实施绝对控制，并通过这种绝对控制权来保障自身出资的收益，而政府难以通过经费等方式对学校施加影响。即便国家相关制度要求校长、党组织负责人（兼政府督导专员）、教职工代表进入董（理）事会，建立健全学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、监事会等，也往往流于形式。一方面，董（理）事会中的校长、教职工代表是由出资者指定的，并不是由选举产生的，代表的还是出资者的利益，并成为出资者的“橡皮图章”；另一方面，由于监督机制不完善，学校的重大决策往往并不通过董（理）事会审议，出资者往往绕过董（理）事会直接决定，或者避开校长、教职工代表而通过少数董（理）事参加的“小董（理）事会”开会决定。此外，民办高校大多没有真正成立监事会、教代会、学代会并切实发挥作用。

我国民办高校内部行为治理结构的利益团体控制特征，是由外部制度的规范性（法律对于民办高校组织属性的模糊界定）和资源获得的单一性（主要依靠学费）特征所决定的［7］。对于投资办学性质的民办高校来说，在其发展初期，教师的学术能力、教育教学能力以及行政人员的管理运营能力比较欠缺，其拥有的无形资产和人力资本并不具备与学校出资者讨价还价的能力（谈判力），双方谈判的结果是教职工放弃了对学校控制权的要求，从而成为学校的雇员，这种打工心态使其并不把自己当作学校的主人；与此同时，出资者自然就实现了对学校控制权的独占。但是，随着学校的快速发展，一方面，教师的学术能力、教育教学能力和行政人员的管理运营能力不断积累提升，与出资者讨价还价的能力（谈判力）不断增强；另一方面，学校也面临日益复杂的外部环境，其生存和发展越来越依赖教师和行政人员的知识、素质和能力；同时，出资者在民办高校发展初期进行有形资产投入后，在以后的发展阶段不再向学校投入或减少投入，学校的有形资产主要依靠自身办学过程的滚动积累，出资者不再能帮助学校获取成功运营所需的关键资源。以上几种因素的叠加，使得出资者要想获得学校持续健康的发展，必须依赖无形资产和人力资本的所有者，即与广大教师和行政人员紧密合作，共同分享学校的控制权，利益相关者各方分享学校控制权的多少则取决于各方讨价还价的结果，此时任何一方的退出和投机行为都会使其他方的利益遭受损失，这样就使得民办高校的治理结构从出资者单边治理向利益相关者共同治理转变。

（三）分类规范期（2015年以后）：走向关键利益相关者共同治理

我国高等教育的毛入学率在2015年时达到40%，高等教育由强调数量增长、规模扩大的外延式发展阶段，进入到注重结构优化、质量提升的内涵式发展阶段。2015年12月全国人大常委会对《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》进行了修订，2016年11月又表决通过了关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定，此次修法一个很重要的内容就是对民办教育实行营利性与非营利性分类管理；紧接着中共中央办公厅发布了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》、国务院发布了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部等五部门颁布了《民办学校分类登记实施细则》、教育部等三部门颁布了《营利性民办学校监督管理实施细则》。这一系列制度文件的出台将从法律上破解困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈问题，并对民办高校规范内部治理结构、完善内外部监督机制等提出了明确的要求。

大学与企业不同，没有严格意义上的股东，每一个人或每一类人都不能对大学行使独立控制权，大学只能由利益相关者共同控制，大学是一种典型的利益相关者组织［8］。大学对利益相关者的依赖程度随大学生命周期阶段的不同而不同［9］。为避免大学陷入“泛利益相关者治理”的困境，大学应该秉承“关键利益相关者治理观”，即大学按照少数关键利益相关者的利害采取行动，同时注重大学与其他利益相关者之间关系的协调［10］。结合诸多学者对高校利益相关者的研究成果，最符合我国现阶段大学实情的关键利益相关者分类是：教师、学生、行政人员、出资者、政府［11］。对于我国民办高校来说，这些关键利益相关者对学校办学的期待各有不同（见表2）。

表2：民办高校关键利益相关者对学校办学的期待

在民办高校上述关键利益相关者中，政府不是学校的出资者和举办者，其主要通过制度和政策等方式规制学校内外部治理，也通过委派党组织负责人（政府督导专员）、开展教学评估和财务审计等方式参与内部治理，但并不直接参与学校的重大决策。对于学生来说，既是学校的“客户”，也是学校的“产品”，学校应该依法保障学生合法权益，虽然学生在校学习期间很难客观评价教育教学和评判学校决策，但是在其毕业参加工作成为校友后，凭借与母校之间的感情纽带，以及在工作岗位上对学校教育教学等方面的感悟和为学校筹资做出的贡献，国外很多大学会吸纳校友代表进入董（理）事会等决策机构，本文也认为我国民办高校可以适当引入校友代表进入学校决策机构。而对于出资者、行政人员、教师三者来说，对应的正是基于法律权威的理事会、行政体系以及基于专业权威的教师体系，罗伯特·伯恩鲍姆认为，大学治理就是为实现两个体系的微妙平衡而设计的结构和过程［12］。对于我国民办高校内部治理来说，学校决策权力在教师、学生、行政人员、出资者、政府等关键利益相关者间如何分配是最核心的问题。

关键利益相关者共同治理的典型特征是：出资者控制权强，教职工控制权强。在大学董（理）事会等决策机构中出资者、教师、行政人员等大学关键利益相关者共同拥有对学校的控制权，形成关键利益相关者共同参与决策并与其他利益相关者有效协调的内部治理结构。学校的重要决策由关键利益相关者各方共同作出，教师、行政人员等利益相关者代表通过法定程序进入董（理）事会等决策机构，并在学校的重要决策上拥有与出资者平等的话语权，同时建立了监事会、教代会、学代会等完善的民主监督机制，来约束和制衡利益相关者各方的权力运行。

理想的民办高校关键利益相关者共同治理模式如图3所示。从图3与图2对比可以看到：学校的董（理）事会由出资者单边控制变为学校关键利益相关者各方共同参与决策；董（理）事会的人员构成除出资者代表外，还包括校长、校党委书记、教职工代表以及校友代表；监事会的人员构成不仅包括出资者代表，还包括校党委班子成员代表和教职工代表；各治理参与主体的文本框除“学生”“校友代表”外全部变为实线表示，意为真正参与了学校治理，依照我国现有的民办教育法律法规规章，目前仅有“学生代表”“校友代表”是否参与学校重大决策未予以明确。同时，图中不同治理参与主体之间的连接线也均变为实线表示，意为校党委、监事会、教代会、学代会等切实发挥了监督制约等作用。

图3 民办高校关键利益相关者共同治理模式

三、结语

当前我国民办高校在内部治理上采取“出资者单边治理”或“人力资本单边治理”模式，符合我国民办高等教育发展的阶段性特征。今后我国的民办高校将分为非营利性和营利性两类，而这两类院校在治理上最大的相似点在于管理者和董事会之间的关系，最大的区别在于非营利院校所有权或享有剩余索取权的股东的缺失，以及在使命上潜在的模糊化［13］。对于营利性院校来说，虽然其治理逻辑更接近于公司法人治理，但在企业理论发展史上，自20世纪90年代以来已有诸多国内外学者提出企业的“利益相关者共同治理观”，并进一步发展为“关键利益相关者治理观”［14］，《中华人民共和国公司法》中对利益相关者参与决策和监督也有明确规定，同时国家在《中华人民共和国民办教育促进法》以及2017年1月颁布的《营利性民办学校监督管理实施细则》等制度中明确，营利性民办高校也要坚持教育的公益性，建立健全董事会、监事会、党组织、教代会、工会等机构。因此，无论是非营利性院校，还是营利院校，随着学校利益相关者各方控制权的不断博弈，其内部治理结构都必然会走向“关键利益相关者共同治理”。

为推动民办高校依法治校、构建现代大学治理体系，应以国家对民办学校实施非营利性和营利性分类管理为契机，重点解决民办高校内部治理存在的五个突出问题：一是解决出资者（举办者）、董（理）事会、校长行使权力的边界问题；二是解决学校党组织作用发挥问题；三是解决学校民主监督机制形同虚设问题；四是解决学校学术组织难以发挥作用、行政权力主导的问题；五是解决师生权益保障与救济问题。相信随着我国民办高等教育外部制度的不断完善，以及民办高校章程“承上启下”制度作用的切实发挥，我国民办高校一定会走向特色的关键利益相关者共同治理模式，构建有效的内部权力运行与制约监督机制，从而实现持续健康的发展。

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