“直诉”案件法律监督实务

丁银萍+朱玲嫣

摘 要：近年来，刑事“直诉”案件的数量呈现快速上升趋势，由此引发了强制措施不到位、办案质量下降等一系列问题，在一定程度上影响了司法机关的工作能效。检察机关作为国家的法律监督机构，强化对公安机关“直诉”案件的法律监督是自身的职责所在。本文将在现有法律规定的框架下，通过对上虞区人民检察院近三年办案数据的分析，从“直诉”案件增加暴露出的问题入手，小议检察机关对公安“直诉”案件的法律监督，以期更好地完善对公安机关侦查活动的监督机制，提高公诉案件办理质效，实现检察职能的绿色发展。

关键词：“直诉”案件 法律监督 办案质效

司法实践中，我们通常把侦查机关没有提请检察机关逮捕或者报捕后没有被批准逮捕转而对犯罪嫌疑人采取取保候审、监视居住等强制措施，并在侦查终结后直接移送检察机关审查起诉的刑事案件称为“直诉”案件。“直诉”案件这一模式一般适用于犯罪情节较轻、社会危害程度不大的刑事案件。轻罪直诉，不仅可以防止羁押场所复杂环境的交叉感染，体现了“宽严相济”的刑事政策，同时也在一定程度上减轻了看守所的压力，降低了诉讼成本。但是随着“直诉”案件数量的增加，直诉权得不到有效监督，也会衍生出案件质量下降、涉罪人员脱逃率上升等一系列棘手的问题。因此，如何在法律的框架内寻求“直诉”案件与羁押诉讼案件之间的平衡，成为了一个亟待探究的课题。本文根据2015年到2017年7月份上虞区人民检察院所受理的“直诉”案件情况，分析“直诉”案件增多带来的问题与影响，并提出相应的监督举措。

一、“直诉”案件基本情况概述

2015年至今，上虞区人民检察院共受理案件3421件5399人，其中“直诉”案件2494件4163人，分别占受理案件总数、涉案总人数的72.9%和77.1%。笔者通过对上虞区人民检察院受理的“直诉”案件数据进行统计，发现2015年全年受理833件1421人，分别占全年案件总数、涉案总人数的66.16%和70.49%；2016年全年受理990件1539人，分别占全年案件总数、涉案总人数的75.86%和79.00%；2017年1-7月共计受理671件1203人，分别占同期案件总数、涉案总人数的78.30%和83.83%（见图1、图2）。

从上述两张图表中我们不难看出，近三年来上虞区人民检察院“直诉”案件无论是受理案件数还是受理人数在同期所有案件数和总人数中的占比均呈逐年增加的趋势，到今年1-7月，该比例已分别上升至78.30%和83.83%。与此同时，公安机关提请逮捕案件数却连年降低。据统计，2014年8月至2015年7月共计报捕案件602件，2015年8月至2016年7月共计报捕案件553件，2016年8月至2017年7月共计报捕案件为432件（见图3）。

与此相反的是，在检察机关审查起诉阶段和法院审理阶段，直接被采取逮捕强制措施的人数却呈直线上升的趋势（见图4）。在案件数量、涉案人数逐年增加的情况下，报捕案件却不断减少，有越来越多的案件未经报捕、直接移送检察机关进行审查起诉，这不仅加大了检察机关和审判机关的办案压力，也对案件的质量把关提出了更高的要求。

二、“直诉”案件增多带来的问题

结合上述数据，以及上虞区人民检察院公诉部门的案件办理情况，笔者发现，公安机关“直诉”案件呈现上升趋势，其带来的问题主要表现为以下三个“增加”：

（一）案件办理难度增加

1.在公安机关侦查环节，案件侦办质量下降，办案质效降低

首先，部分“直诉”案件的侦查期间过长。《刑事诉讼法》第77条第2款明确规定：“在取保候审、监视居住期间，不得中断对案件的侦查、起诉和审理。”但在实践中，由于公安机关承担着维护社会治安秩序、保护公民人身和财产安全、保护公共财产、预防和惩治违法犯罪活动等多种任务，侦查刑事案件只是其职责之一，而大多数“直诉”案件的案情比较简单，有时在案件侦查完毕后未能及时移交给公诉部门，时常发生待取保候审、監视居住期限即将届满之时，方才移送检察机关审查起诉的情况。

其次，公安机关对案件的深入挖掘不到位，也是“直诉”案件的一大弊端。笔者发现，随着“直诉”案件的增加，原有的补充证据、深挖余罪的工作模式在侦查实践中大为削弱，侦查部门往往在简单地就事论事式的讯问和获取一些基本的犯罪证据后便草草结案，移送检察机关审查起诉。如此一来，极易造成一些“直诉”案件证据缺乏完整性和关联性，影响了案件质量，同时也在一定程度上降低了诉讼效率。

最后，“直诉”案件作为司法实务中处理案件的一种模式，由于此类案件一般是可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制等刑罚的轻微刑事案件，公安机关对其重视程度普遍不够，办案人员专业素质参差不齐，在案卷中往往会出现法律文书、诉讼文书不齐备、不规范的情况，对案件定罪定性思考不到位，固定证据随意性大，舍不得投入人力、物力，致使收集的证据质量不高、内容有瑕疵等问题频出，也会影响案件的质量和公诉部门的工作效率。

2.在检察机关审查环节，缺少批捕部门的把关，证据固定与侦查方向容易陷入困境

笔者发现，实务中有很多证据不足的案件被直诉。批捕阶段，侦查监督部门不仅仅就案件是否适用逮捕这一强制措施作出决定，还会针对公安机关下一步的侦查方向和进一步的补证内容提出建议。这既能让案件本身避免出现侦查方向的错误，又可以使案件相关重要证据得以及时固定。但是，“直诉”案件跳过了侦查监督部门的制约和监督，很可能会导致侦查方向发生偏差，或者一些关键性证据没有完整收集、一些时效性证据因时过境迁而灭失（如通话详单、服务器数据等电子数据），影响案件的侦办质量。一些本可以在批捕阶段解决的问题被后置到了审查起诉阶段，增加了取证难度，也在一定程度上降低了定罪的成功率。而且，公安机关报捕的案件一般较为疑难复杂，多一道批捕关就多一道审查关，如果侦监科已经做出了存疑不捕或者无罪不捕的决定，也可以节约后续的诉讼资源，同时给公安机关和公诉部门提供一个参考依据。endprint

（二）案件办理风险增加

1.外出、脱逃人数增加

首先，强制措施未落实，导致检察环节的诉讼程序得不到保障。一些“直诉”案件公安机关在决定采取取保候审强制措施前，对犯罪嫌疑人是否会在诉讼期间外出等影响诉讼顺利进行的现实因素掌握不够；在执行取保候审时，不重视取保候审相关法律规定的宣讲和解释。这些因素会导致犯罪嫌疑人未能及时到案，从而影响了公诉部门告知犯罪嫌疑人诉讼权利义务、讯问犯罪嫌疑人等诉讼程序的正常进行。实践中，笔者往往会碰到在通知取保候审的犯罪嫌疑人前来配合审讯时，被对方反问一句：“我的案子不是在公安处了结了吗？”这就说明我们司法机关对于非羁押性强制措施的宣传、教育仍不到位，法律意识淡薄者仍有之。还有很多犯罪嫌疑人没有认识到及时到案配合诉讼活动的重要性，经常出现联系不到、拖延到案、多次通知不到案或者不遵守取保候审相关规定的行为，而对于这些情形公诉部门又无法撇开案情一律予以逮捕，最终导致诉讼进程缓慢、诉讼效率降低的结果。

其次，部分“直诉”案件犯罪嫌疑人在取保候审期间脱逃，致使案件不得不退回公安机关，反复浪费司法资源。还有部分犯罪嫌疑人在公诉环节能够到案，已经配合公诉部门工作的开展并接受了讯问，但当案件移送至法院时，其人不知去向，无法联系，给后续的案件审理工作带来不便。2014年至今，上虞区人民检察院将“直诉”案件移送至法院后，案件被告人难以到案的共计有22名。如，被告人宣某某贩卖毒品一案，宣某某在被取保候审后，在侦查阶段和审查起诉阶段均能够及时到案、接受讯问、配合调查取证，认罪态度良好，但在案件被提起公诉之后，宣某某突然“消失”，直至一年后才向司法机关投案。类似案件久拖未决，无法达到良好的社会效果和警示作用，也会削弱司法权威、降低司法公信力。

最后，少数犯罪嫌疑人不了解取保候审是一种刑事强制措施，有的甚至认为只要没有被拘留或者逮捕就没事，有恃无恐，对自己的犯罪行为没有清晰的认识和反思，反而继续危害社会，增加了取保候审期间再犯罪的可能。

2.串供、翻供情况增加

“直诉”案件的增多，导致犯罪嫌疑人与同案犯、证人串供现象日益增多，为办理部分主要依靠口供、证言等言辞证据定案的案件带来了诉讼风险，也增加了案件审查工作的难度。与逮捕的强制措施不同，“直诉”案件由于犯罪嫌疑人大多被取保候审，与外界的联系并没有因此中断，极易与其他同案犯或者证人进行串供。如果同一案件中所有犯罪嫌疑人均被取保候审，则往往会出现在审查起诉阶段犯罪嫌疑人集体翻供的现象：（1）与同案犯串供。如，上虞区人民检察院办理的陈某、张某、李某3人寻衅滋事一案中，一名主犯被逮捕，其余两名犯罪嫌疑人被取保候审，后由于3名犯罪嫌疑人已赔偿被害人、取得被害人的谅解，公安机关改变强制措将主犯取保候审，也就是说，案件移送审查起诉时3名犯罪嫌疑人均被取保候审。在此过程中，3名犯罪嫌疑人之间发生了串供行为，检察机关对其分别讯问时3人口供均有变化，影响了对案件的判断和定性。（2）有可能引导、威胁证人改变证词，对于案件定罪量刑十分不利，严重的还会出现新的犯罪。比如，在卢某非国家工作人员受贿一案中，卢某被取保候审后，以自己掌握的公司把柄，迫使其公司老板张某与自己串供，张某对检察机关谎称卢某的钱是其允许设立的“高层奖励基金”，并非卢某一人私吞，改变了案件的整体定性。在经过了两次退查、大量取证后，检察人员才发现实际上是卢某与老板串供，妨害作证，公诉部门启动增捕程序，将卢某逮捕，后法院以卢某犯非国家工作人员受贿罪和妨害作证罪，数罪并罚，判处有期徒刑1年4个月。

（三）滥用“直诉”权、办人情案现象增加

由于少了报捕的环节，案件由公安机关承办人直接交到公诉人员的手上，公诉人员审查案卷材料时需要慎之又慎，考虑的更为全面细致才能对案件有更好的整体把握，这无疑需要在每个案件上花费更多的精力，也不利于案多人少问题的解决。笔者在办理案件时发现，许多侵财型案件往往是能够查证属实的涉案金额或作案次数刚好构成刑事犯罪，这种“急功近利”行为的后果就是“直诉”案件数量上升的同时也放纵了那些多次作案、涉案金额大的犯罪嫌疑人。如，上虞区人民检察院今年审查的一起陈某某等3人电信诈骗案，公安机关移送审查起诉时只侦查认定了1万余元的诈骗金额，经过公诉部门承办人核实案情、复核证据、督促侦查人员补证后，竟可以将定罪金额追加至10万余元，这也反映了公安机关在侦查阶段的查办力度不够、深挖不够。同时，公安机关将事实不清、证据不足不批捕的案件“直诉”，又浪费了有限的司法资源。2015年上虞区人民检察院要求公安机关撤回移送审查起诉的案件有11件25人，存疑不起诉和绝对不起诉案件合计有13件29人；2016年全年要求撤回案件有22件84人，存疑不起诉和绝对不起诉案件合计有19件34人。2015年至2017年上半年，上虞区人民检察院受理的公安机关撤回案件数、不起诉案件数总体呈上升态势，充分说明公诉部门在很大程度上承接了批捕部门的审查工作，一批本该在批捕阶段终止侦查的案件被公安机关抱着“试一试”的侥幸心理以“直诉”形式移送公诉部门审查，而这类案件往往是一些边缘案件或者證据上有“硬伤”、无法补救定罪的案件。这也会浪费公诉部门一定的时间和精力。

此外，还有少数司法人员执法不统一、不规范，甚至出现办人情案的情况。因为采取取保候审措施是否不致发生社会危险性、采取监视居住措施是否对办理案件更为适宜，在很大程度上需要依靠承办人的主观判断。由于司法人员自身的素质和执法水平的不一致，在部分取保候审、监视居住强制措施的适用上缺乏公正性，甚至会因案外人的请托、说情，直接对犯罪嫌疑人作出取保候审的决定，导致同类型案件出现有人被逮捕羁押于看守所、而有人取保候审在居住地这种适用强制措施不一、有失偏颇的情况，还容易造成犯罪嫌疑人对公权力的不信任和亵渎，引发恶劣的社会影响。endprint

三、“直诉”案件法律监督相关建议

既然“直诉”案件会带来诸多弊端，笔者建议，可以采取如下措施，在节约司法资源、保障犯罪嫌疑人人权的同时，又能够切实缓和“案多人少”的矛盾、真正提高办案效率，不悖绿色司法的初衷。

（一）确定统一的“直诉”案件标准

《刑事诉讼法》第79条第1款对于应当予以逮捕的五类犯罪嫌疑人进行了列举，同时《刑事诉讼规则》第139条做了进一步的细化说明；《刑事诉讼法》第79条第2款规定：“有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的，应当予以逮捕”，《刑事诉讼规则》第140条又增加明确了“不讲真实姓名、住址”的，也应当批准或决定逮捕。因此，笔者以为，公检法三家应当通过“三大长、三小长”联席会议制度，共同协商探讨，就如何界定可以直诉的案件达成共识，严格依照法律规定执行，制定统一的“直诉”案件标准，一旦有符合上述规定的情况发生，就应当逮捕犯罪嫌疑人。以检察环节为视角，笔者认为，“直诉”案件应当符合以下条件：（1）案件事实清楚，证据确实、充分；（2）犯罪嫌疑人主观恶性不深、对社会危害不大；（3）认罪、悔罪；（4）没有故意犯罪前科。

（二）落实犯罪嫌疑人动态报告制度

在审查起诉阶段和法庭审理阶段犯罪嫌疑人的脱逃现象时有发生，不仅仅是因为其可能原本就不符合取保候审或监视居住的条件，还可能是由于执行机关的监管不到位、疏于执行、怠于执行而引起。针对这一现象，笔者认为可以从以下两方面加强监管，防止犯罪嫌疑人脱逃：（1）公安机关在对犯罪嫌疑人决定采取取保候审或监视居住等非羁押性强制措施之时，必须充分说明并强调这两种强制措施的性质、重要性和犯罪嫌疑人应当在该期间遵守的规定，以及一旦违反可能带来的后果，从源头上预防脱逃现象的出现。（2）切实落实定期报告制度，加大管控力度。《公安机关办理刑事案件程序规定》第90条规定：“执行取保候审的派出所可以责令被取保候审人定期报告有关情况并制作笔录。”建议可以根据犯罪嫌疑人的年龄、案情、工作情况等，责令被取保候审人每半个月至一个月到执行派出所报告自己的相关情况，并做好记录，一直持续至案件终结，实时掌握犯罪嫌疑人的心理动态、活动去向，从而确保其能在司法机关传唤时及时到案。

（三）完善不捕说理及监督机制

根据笔者统计，在2015年到2017年期间，上虞区人民检察院侦查监督部门作出无罪不捕和存疑不捕决定后公安机关未补证就移送审查起诉的案件有20余件。公安机关之所以会将此类案件再移送公诉部门审查起诉，是在其起诉数考核的重压下抱着一种“试一试”的心态，来公诉部门“碰碰运气”。针对这种情况，笔者认为，侦查监督机关应当在审查提请逮捕案件时严格把牢证据关，对于无罪不捕案件或因证据不足且关乎定案的证据难以补强而做出存疑不捕决定的案件，应当严格根据《刑事诉讼法》第88条和《刑事诉讼规则》第143条的规定做出不批捕的决定，同时向公安机关充分说明不批准逮捕的理由，建议公安机关终结案件，杜绝上述两类不捕案件直接被转为“直诉”案件情况的出现。一旦发现存疑不捕的案件可以通过进一步侦查查明案件事实的，应当向公安机关指明侦查方向，必要时可以随同不批准逮捕决定书和不捕理由说明书一同向公安机关送达补证提纲，以夯实证据，提升其侦查取证能力，为案件的后续审查打下良好基础；同时，可以和公诉部门提早沟通，提醒公诉部门在接手此类案件时侧重对公安机关后续补证内容的审查，提高公诉机关的工作效率。

（四）优化考核机制

公安机关目前的考核侧重于公诉部门起诉的案件数和人数，这种机制虽确保了案件质量，却有可能造成公安机关为了完成考核指标而在案件刚刚构罪时即终止侦查。因此，加快改善公安机关的考核机制，鼓励加大对案件的深挖力度，重视对窝串案的侦查，迫在眉睫。另一方面，上虞区人民检察院目前的考核制度，会导致部分有故意犯罪前科或者有较大社会危害的犯罪嫌疑人被取保候审或监视居住，而这些人员在此期间再次犯罪的可能性较大，一旦再犯罪，则又会启动另一个案件的侦查程序，浪费司法资源。笔者认为，考核机制的出发点固然是好的，但也需要科学、合理地安排考核方向和标准，对不同案情实施差别化考核，在保障犯罪嫌疑人权利的同时，也要综合考虑其社会危害性和案件的社会效果，从而决定是否应当對其进行逮捕。

（五）严格量刑处罚机制

如前文所述，近几年，被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段和法庭审理阶段的脱逃率节节攀升。有些犯罪嫌疑人在取保候审后，不思悔改，对于自己的行为不加悔过，反而妄图制造伪证翻案，作出前文中卢某之流的翻供、串供行为，使一个原本简单、明了的案件变得扑朔迷离，增加了案件审查的难度。对此，笔者建议，在处理此类案件时，法庭应当综合考量其是否曾经有过脱逃、翻供和串供的行为，同时考虑该被告人在取保候审阶段的动态报告情况，在审判时予以酌情从重处罚；若构成其他犯罪，还应当数罪并罚，增加脱逃、翻供和串供的成本，给犯罪嫌疑人以威慑和警示，也能预防和减少这种现象的发生。endprint