重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度研究

戴萍　赵靖

摘 要：最高人民检察院为了全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，贯彻落实中央有关改革决策部署，回应当前刑事执法办案中的实践需要，进一步完善已有的介入侦查、引导取证机制，提出了要探索建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度，推动建立新型良性互动检警关系。司法实践证明，在重大疑难案件中，检察机关引导侦查取证，对于提高案件质效、增强打击效果具有明显的促进作用。当前侦查机关对于重大疑难案件听取检察机关意见制度有很热切的需求和期盼。因此，应当突破过去检察提前介入侦查在立法及实践中的困境，在刑事诉讼法中明确该制度的法律地位，同时最高人民检察院应尽快制定相关司法解释，细化和明确该制度的具体执行方式。

关键词：重大疑难案件 侦查机关 检察机关 听取意见

“重大疑难案件公安机关听取检察机关意见”是公安机关在侦查重大疑难案件的过程中，商请检察机关介入侦查并对案件的证据收集、事实认定、法律适用和办案程序等提供意见和建议。为什么司法实践中已经建立了检察提前介入侦查制度，现在又提出要建立重大疑难案件侦查机关听取检察机關意见制度？ 最高人民检察院为了全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，贯彻落实中央有关改革决策部署，回应当前刑事执法办案中的实践需要，进一步完善已有的检警协作配合机制，在制定《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》时提出，“完善介入侦查、引导取证机制，建立重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度，从源头上提高报捕案件质量，推动建立新型良性互动检警关系”。可见，“重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度”不是凭空想象的一种新制度，它与检察提前介入侦查、引导取证机制有一定的关联，是在当前全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，对既有的“检察提前介入侦查制度”有关的立法、司法实践及其相关理论研究成果的继受和传承，也是进一步完善和发展。

一、某市B区人民检察院对重大疑难案件提前介入侦查的实践考察

重大疑难案件检察提前介入侦查是指，对于未正式进入检察阶段的某些重大疑难案件，由检察机关提前获悉案情，并参与公安机关的侦查活动，为案件的侦查取证提出相关建议。提前介入侦查的案件，不仅在办案质量上相对较高，而且有效地缩短了办案周期，实现了质量和效益的“双提升”。实践证明，重大疑难案件中，检察机关提前介入侦查，引导公安机关取证，对于提高案件质效、增强打击效果具有明显的促进作用。

（一）基本情况

2013年，某市B区人民检察院共受理侦查机关提请批准逮捕的各类刑事案件499件587人。其中批准逮捕逮捕467件554人，批捕率94.38%；不批准逮捕32件33人，不捕率为5.62%。499件审查逮捕案件中，检察机关侦查监督部门提前介人、引导侦查重大疑难案件19件（主动介入4件，公安机关要求提前介入15件），占比3.81%；介入后批捕18件，占比94.74%。

2014年，某市B区人民检察院共受理侦查机关提请批准逮捕的各类刑事案件427件521人。其中批准逮捕382件464人，批捕率89.46%；不批准逮捕45件57人，不捕率为10.54%。427件审查逮捕案件中，检察机关侦查监督部门提前介人、引导侦查重大疑难案件16件（主动介入5件，公安机关要求提前介入11件），占比3.75%；介入后批捕16件，占比100%。

2015年，某市B区人民检察院共受理侦查机关提请批准逮捕的各类刑事案件451件551人。其中批准逮捕368件442人，批捕率80.22%；不批捕83件109人，不捕率为19.78%。451件审查逮捕案件中，检察机关侦查监督部门提前介人、引导侦查重大疑难案件11件（主动介入2件，公安机关要求提前介入9件），占比2.44%；介入后批捕10件，占比90.91%。

2016年，某市B区人民检察院共受理侦查机关提请批准逮捕的各类刑事案件461件560人。其中批准逮捕356件421人，批捕率75.18%；不批捕105件139人，不捕率为24.82%。461件审查逮捕案件中，检察机关侦查监督部门提前介人、引导侦查重大疑难案件14件（主动介入3件，公安机关要求提前介入11件），占比3.04%；介入后批捕14件，占比100%。

（二）典型案例

某市B区人民检察院提前介入涉及的案件主要集中在毒品犯罪案件如贩卖毒品案件、在本辖区有重大影响的破坏公共秩序的案件，如寻衅滋事案件等等，主要解决公安机关在立案前后对适用法律和证据收集方向有争议、确定打击范围、是否提捕的问题。

如，刘某、肖某、何某涉嫌寻衅滋事罪一案，因此案涉及人数多、案情复杂、敏感度高、定性认识分歧大，且属于本市第一例非个人单独行为而是有组织、有策划的群体性非法上访的案件，公安机关在办理该案过程中法律适用、证据收集和行为定性都有认识分歧，该院侦查监督部门在公安机关立案三天后就派检察官办案组提前介入侦查，在提捕前先后召开6次案件讨论会，梳理证据，分析案情，圈定取证方向，共计提出18条侦查建议，引导公安机关围绕犯罪构成取证。由于提前介入及时，成功瓦解了这个在全市都盛名在外的职业信访团体。由于事实清楚，证据充分，虽然书证庞杂、言词证据繁多，但该院快速批捕。

又如，胡某、黄某运输毒品案，该案涉案毒品数公斤，采用单线联系、人货分离方式进行交易，犯罪嫌疑人到案后拒不认罪，证据收集难度大，该院侦查监督部门及时派出检察官介入侦查，听取案发经过及侦查情况介绍，审查梳理分析已有的证据，11次参与案件讨论，共计提出25条侦查建议，引导公安机关围绕犯罪构成取证。虽然该案主犯胡某零口供，但公安机关根据检察机关提出的侦查建议，及时收集、固定了犯罪嫌疑人胡某、黄某涉嫌运输毒品罪的其他证据材料，并将该案犯罪嫌疑人胡某、黄某提请批准逮捕，该院及时依法批捕了胡某、黄某。

（三）工作方法endprint

某市B区人民检察院对重大疑难案件提前介入侦查引导取证的主要工作方法：

1.提前介入侦查引导取证过程中严格把握三原则。即分工负责、互相配合、互相制约的原则；客观、公正、效率的原则；保守秘密、严守纪律的原则。

2.严格限定提前介入侦查引导取证的案件范围。具体包括六种案件：一是有重大社会影响的故意杀人、故意伤害、抢劫、绑架、强奸等严重暴力犯罪致人死亡案件；二是严重危害国家安全和严重危害公共安全的暴力犯罪案件；三是恐怖组织、黑社会性质组织等有组织犯罪案件；四是严重破坏社会主义市场经济秩序或者严重扰乱社会秩序的涉众型犯罪案件；五是有重大社会影响、人民群众或媒体较为关注的案件；六是其他重大疑难案件。

3.加强与公安机关的联系沟通，及时介入。公安机关拟商请检察机关提前介入侦查引导取证的案件，由办案部门制作呈请提前介入侦查报告书，报经公安机关负责人批准，向检察机关发出《提前介入商请函》，检察机关在接到商请函后，认为有必要提前介入的案件，经检察机关负责人同意，及时指派检察官介入侦查活动。检察机关认为不需要提前介入侦查的案件，应当在2日内向公安机关作出书面回复，说明不提前介入的理由。

4.明确限定提前介入侦查的检察官应当履行的具体职责。具体包括四种职责：一是了解案件的发案、立案情况及主要案情等基本情况；二是必要时旁听公安机关办理案件的首次讯问，参与公安机关的现场勘验、检查、复验、复查，履行法律监督职责；三是认真听取案情介绍，查阅证据材料，参加案件讨论，对进一步收集、固定、完善证据提出建议；四是对侦查活动是否合法进行监督，发现违法行为，及时提出纠正意见。

5.对复杂敏感的大要案件，务必做到“三同时”。即严格按照办理复杂敏感大要案件的要求，同时做好案件质量风险把控、舆情引导、社会面管控三个方面的工作。

（四）工作成效

某市B区人民检察院对重大疑难案件提前介入侦查工作取得的成效：

1.提高了提捕案件质量。通过对重大疑难案件的提前介入，加强了检察机关与公安机关在侦查活动中的协作配合，从源头上保证报捕案件质量如刘某等人涉嫌寻衅滋事一案因为我院成功的提前介入，案件批捕后的法律效果和社会效果都较好，还得到了北碚区政法委领导的认可和表扬。

2.提高了检察官的侦查监督能力。检察官直接面向办案一线，可以直接监督和指导办案民警证据收集、固定方面出现的问题，及时引导，给出解决建议，从最前沿杜绝非法证据的出现。同时，检察官了解了监督对象的具体办案流程和标准要求，也提高了发现问题的能力，提升了监督能力，避免了外行监督内行，不懂装懂，瞎指挥、乱监督的行为发生。

3.为顺利起诉、审判打下了坚实的证据基础。通过个案的提前介入，加强了公安刑侦民警和检察官之间的业务交流，针对性更强的、整体概念更清晰的去搜集证据，不仅提高了工作效率还节约了司法成本。在侦查阶段提前介入的案件，起诉、审判阶段退回补充侦查、延期审理的比例远远低于未提前介入的案件。真正为以审判为中心的司法制度的落实打好了坚实的基础。

二、重大疑难案件检察机关提前介入侦查存在的主要问题

（一）实践创新举措没有上升为立法制度

检察机关提前介入侦查这一实践创新举措并没有上升为立法上的一项具体制度。最高人民检察院虽然明确并肯定了检察机关适时介入侦查的做法，但并不具有法律的效力。检察机关提前介入侦查仍然只是一项试点展开的实践探索和改革尝试。

（二）各地实践存在偏差

不同地方的实践做法差异巨大，即使同一地方的不同检察机关在具体操作也有不同。具体而言，检察机关提前介入侦查的实践偏差表现在几个方面：一是介入侦查的介入主体不同；二是介入侦查的启动程序不同；三是介入侦查的介入方式不同；四是介入侦查的介入时间不同；五是介入侦查后的权利义务不同。[1]

（三）检察机关提前介入侦查的重大疑难案件数量少且罪名集中

1.从案件数量来看，检察机关介入侦查的重大疑难案件比例普遍不高。以某市B区人民检察院为例，2013年、2014年、2015年、2016年检察机关侦查监督部门提前介人侦查的重大疑难案件占当年受理案件总数的比例分别为3.81%、3.75%、2.44%、3.04%。

2.从案件罪名来看， 检察机关提前介入侦查的重大疑难案件罪名相对集中。罪名主要集中在下列案件上：故意杀人、绑架等严重暴力犯罪案件，严重危害国家安全和严重危害公共安全的暴力犯罪案件，恐怖组织、黑社会性质组织等有组织犯罪案件，严重破坏社会主义市场经济秩序或者严重扰乱社会秩序的涉众型犯罪案件，有重大社会影响案件等案件。

（四）将介入侦查与侦查监督相混淆

检察机关提前介入侦查中，侦查机关与检察机关之间的关系是相互协调、相互合作，两者共同为增强控诉合力而发挥各自职能。而检察机关的侦查监督则强调检察机关须保持中立性，对侦查过程的合法性和规范性进行监督。在实践中，检察机关提前介入侦查常被误读为与侦查监督的涵义等同。

（五）制约侦查权的力度有限

虽然检察机关提前介入侦查在一定程度上可强化检察机关的制约职能，但由于检察机关并不控制侦查权的行使，更多的作用在于引导侦查、对侦查取证提出建议，侦查机关也并非必须听取检察机关的相关意见。由此，检察机关制约侦查权的力度依然有限。

三、構建重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度的设想

司法实践证明，重大疑难案件中，检察机关引导侦查取证，对于提高案件质效、增强打击效果具有明显的促进作用。我们调查发现，随着当前以审判为中心的诉讼制度改革的推进，侦查机关对于重大疑难案件听取检察机关意见有很热切的需求和期盼。因此，我们应当突破过去检察提前介入侦查在立法及实践中遭遇的困境，在立法上明确该制度的法律地位，同时最高人民检察院应尽快制定相关司法解释，细化该制度的具体工作内容。endprint

（一）建立新型良性互动检警关系

十八届四中全会将以审判为核心的诉讼制度改革作为新一轮司法改革的首要议题。因此应借司法改革之机，以提高侦查取证质量和实现有效控诉为双重价值目标，在刑事诉讼法中明确构建检察引导侦查的相关立法，突破检察引导侦查的实践困境，推动建立新型良性互动检警关系。[2]

（二）明确“重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度”的法律地位

重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见制度是检察引导侦查取证的一种重要方式，因此在刑事诉讼法中应当明确建立该制度。同时，最高人民检察院应尽快制定出台《重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见工作的规定》，进一步细化该制度的具体工作内容。

（三）明确“重大疑难案件”具体范围

1.重大案件的类型：（1）危害国家安全犯罪案件；（2）恐怖组织、邪教组织、黑社会性质组织等犯罪的案件；（3）严重危害公共安全、公民人身安全的暴力犯罪案件；（4）涉及食品药品、环境资源、金融安全、个人信息、网络安全、非法集资、公共秩序等方面的重大犯罪案件；（5）其他可能判处10年有期徒刑以上刑罚的重大案件；（6）立案监督案件、退回补充侦查案件；（7）上级检察机关、公安机关挂牌督办的案件；（8）社会广泛关注的热点敏感案件。

2.疑难案件的类型：（1）法律、司法解释不明确的案件；（2）定性或者法律适用争议较大的案件；（3）取证及程序等方面存在重大争议的疑难案件；（4）检警双方均认为有必要介入的其他疑难案件。

（四）听取意见的主体

侦查机关法制部门负责听取意见工作的统筹协调和对口联系。检察机关侦查监督部门负责拟提请逮捕的案件，公诉部门负责已批准逮捕或者拟直诉的案件。设有未成年人检察部门的，由其负责未成年人犯罪案件。

在听取意见时，侦查机关法制部门的法制审核员、案侦部门的主办侦查员应当参加，检察机关相关业务部门的检察官应当参加，公安机关的现场勘查人员、鉴定人员可以参加。案件特别重大疑难的，公安机关法制部门、案侦部门负责人及检察机关的相关业务部门负责人也应当参加。

（五）听取意见的时间

一方面，时间过早既可能浪费检察机关的司法资源，还可能因情况不明而无法提供有价值的意见和建议，甚至可能让侦查机关产生依赖性。另一方面，时间过晚则可能丧失听取意见和建议的必要性，可能导致错过引导侦查的最佳时机，难以实现通过听取意见有效引导侦查取证和促进规范侦查的目的。因此，侦查机关听取检察机关意见，一般应当在案件立案后进行。对是否涉嫌犯罪、能否立案侦查等存在较大争议的，可在立案前听取检察机关的意见。拟提请逮捕的，应在提请逮捕7日前听取意见；拟移送审查起诉的，应在移送审查起诉15日前听取意见。

（六）听取意见的启动

1.侦查机关主动邀请听取意见。侦查机关拟主动听取意见的，由法制部门向检察机关侦查监督、公诉部门、未成年人检察部门发书面邀请函，同时介绍基本案情、疑难问题等内容。情况紧急的，可以先口头邀请，并补办书面手续。检察机关应当及时回复侦查机关，拟不派员介入的，应当说明理由。

2.检察机关认为有必要提出意见。检察机关认为有必要对重大疑难案件提出意见的，可以在侦查机关提请批准逮捕或移送起诉之前，经检察长批准后以书面形式建议侦查机关听取意见。侦查机关应当及时书面回复。拟不同意介入的，应当说明理由。

（七）听取意见的工作方式

引导侦查取证的检察官可以下列方式开展工作：

1.查阅讯问犯罪嫌疑人笔录、询问证人笔录等证据材料，必要时旁听侦查人员的讯问、询问。

2.查阅物证、书证及现场勘查笔录、尸体检验报告、鉴定意见、电子数据等证据材料。

3.查看案发现场、监控视频，必要时参与现场勘查等勘查检验活动。

4.与侦查人员、检验鉴定人员进行咨询交流，必要时参与侦查机关的案情研究。

（八）听取意见的工作职责

1.引导侦查取证的检察官应当履行下列职责：（1）了解案件的发案、立案情况、主要证据及案情等基本情況，参与案件讨论；（2）对案件是否构成犯罪、涉嫌何种罪名、有无遗漏犯罪嫌疑人等定性及法律适用问题发表初步意见；（3）对证据的收集、固定、保全、鉴定提出意见，对案件取证方向和范围提出建议；（4）对侦查机关在立案、证据收集、强制措施及侦查措施使用、犯罪嫌疑人及其辩护人权利保障等方面存在的问题提出意见，及时纠正违法行为；（5）对案件可能引起的法律风险及防控提出意见和建议。

2.侦查机关应当履行下列职责：（1）侦查机关应当对引导侦查取证的检察官开展工作提供必要的支持与便利；（2）侦查机关对于检察机关提出的意见、建议，应当认真研究，并在侦查取证活动中予以落实。有异议的，应当及时向介入的检察官进行反馈说明，必要时可以由法制部门负责人向检察机关侦监、公诉部门、未检部门负责人进行沟通处理；（3）后续侦查中，案件情况发生变化或者对案件作撤案、终止侦查等处理的，侦查机关应当及时向检察机关通报；（4）对于听取了检察机关意见的重大疑难案件，侦查机关在提请逮捕、移送审查起诉时，应当对听取意见后的侦查取证情况进行书面说明，并随全案证据材料一并移送。

注释：

[1]万诗雄、熊玉桥：《对重大疑难案件公安机关听取检察机关意见和建议制度的思考》，载《中国检察官》2016第10期。

[2]何家弘：《从“庭审虚化”走向“审判中心”》，载《法制日报》2014 年11 月5 日。endprint