公安110“无效警情”治理刍议

司仲鹏

（河南警察学院治安系 河南 郑州 450046）

1 “无效警情”的来源与界定

1.1 110接处警工作及警情分类统计概述

公安机关设立110报警服务台，全天24小时受理公民报警、紧急求助和对公安机关及民警违法违纪行为的投诉。公安机关110接处警工作坚持全心全意为人民服务的宗旨，坚持快速反应并及时处置危难警情，依法严厉打击破坏社会治安秩序、侵犯公民人身财产安全的违法犯罪活动。

110报警电话起源于20世纪50年代，最初称为“匪警电话”，主要受理刑事案件。1986年，广州市公安局将“110匪警电话”改为110报警电话，正式开展110接处警工作。到了20世纪90年代，商品经济的发展促进了民权的觉醒，社会治安环境也开始复杂多变，民众更加关注自身权利的保护。同时，在转变政府职能的背景下，“漳州110”应运而生。“漳州110”率先提出“有困难，找警察”的庄严承诺，并得到公安部的肯定，然后向全国推广。在当时政府维权体系还不是很完善的环境下，公安机关作为政府的一部分，率先担当起解决群众权益纠纷的职责，最大化的满足了人民群众人身财产权利保护和社会救助的需求。推行“有困难，找警察”承诺服务的初衷是为了更好的为人民服务。但随着社会的发展，民众对安全类的公共产品需求量大幅度增加，这让公安机关不堪重负。110接处警工作负担繁重主要表现在110指挥中心接警员的电话接警负担过重，每个报警电话响起，接警员都要认真聆听、派警、解释、沟通等；另一表现为处警民警负担过重，出警民警常常早上开始值班，直到交接班一直在处警现场。笔者从警情分类展开研究，从公民报警角度理清造成公安接处警工作负担过重的原因，从而达到减轻公安机关110接处警工作负担的目标。

下表是某县级市公安机关警情分类统计情况，因为数据来源于实践部门，为尊重客观真实性，其标准亦采用实践部门的认定标准，后详述之。

表 某县级市2017年第一季度110警情分类统计表①

从上表我们看出，2017年第一季度的3个月中，无效警情分别占当月警情总数的78.74%、79.08%和78.85%。在有效警情当中，求助类警情分别占当月有效警情的39.23%、38.44%和40.81%，也就是说连续3个月的刑事、治安、火灾或交通类警情占总接警量的12.90%、12.88%和12.50%，剩余的大多数报警都属于求助类和无效警情。从统计数字上看，无效警情和求助类警情占据很大比例，也意味着处置此类警情将占用大量的警用资源，是接处警工作负担中很大的一部分。

1.2 “无效警情”的界定与分析

警情产生源自当事人拨打110报警电话，警情的核心是突出一个“警”字，警情应围绕公安机关中心工作展开，即警情应体现出与违法犯罪有关、与维护国家安全和社会治安秩序行为或紧急性事件有关，这是警情的内涵和特征，有此特征的警情即“有效警情”，反之为“无效警情”。从上表来看，从严格意义上只有刑事警情、治安警情、交通警情和火警等才属于“有效警情”，其余均为“无效警情”。但国际上对现代警察职能界定的主流观点是打击犯罪、维护秩序和服务民众，现代国家也特别强调政府的服务职能，比如我国警察的宗旨即为全心全意为人民服务，而且人民警察法也特别强调了公安机关承担社会救助的职能，刑事案件、治安案事件、交通警情、火灾和求助类警情在实务中均应属于“有效警情”，除此以外的报警电话属“无效警情”。

“无效警情”的概念来源于公安工作实践，直接出现在 110接处警工作统计报表中，从报警的角度看，形式和内容均符合法律依据的报警形成了“有效报警”，110指挥中心民警派警和派出所民警出警并处理警情等一系列履职活动构成了所谓的“有效警情”；而“无效警情”是指尽管有当事人拨打了110报警电话，但由于形式或者内容不符合法律规范的报警要件，所以不能实现有效接警、派警和出警后续的法律活动，也产生不了报警后的法律效果。从理论上分，“无效警情”包括“无效报警”和“无效警情” 两类。实务中“无效警情”和“有效警情”的认定标准，主要是根据报警这一程序环节来判断，报警人描述的情形符合公安接警的形式要件且公安民警出警，即认定为一次“有效警情”；报警人拨打了报警电话，而指挥中心民警接听后没有派警的报警为“无效警情”。很多情况下，当事人报警后，接警民警派警，处警单位民警出警，但到达现场后，发现现场情况可能与报警人在报警电话中向接警民警所描述的不一致，存在恶意报警、虚构警情或非公安管辖范畴等情况，出警民警的处警行为实际上是无效的，并没有实现警察职权运用或警察功能发挥的客观效果，浪费了警察资源。笔者将其称之为“实体意义上的无效警情”。

笔者认为“无效警情”应该不仅包括形式意义上的无效警情，还包括实体意义上的无效警情，即“广义无效警情”，包括了报警环节和处警环节的无效警情，内容上包括虚假报警、恶意报警、刻意报警、骚扰报警、重复报警、无声性报警、反复催警、不涉及警察事务内容的报警、非紧急性的非警务警情类报警等。后文主要是基于“广义无效警情”展开论述的。

1.3 “无效警情”对公安工作的消极影响

大量的恶意虚假报警等“无效警情”给公安110接处警正常工作秩序带来了严重的干扰，影响了110接处警功能的有效发挥。

1.3.1 破坏了正常的接处警工作秩序

110报警电话承担着打击违法犯罪活动、实时快速应对各种社会突发危机事件的重要职责。110电话响起，接警民警会把每一个报警电话当做万分紧急警情来对待，都是高度紧张的做好全面应对的准备，当发现对方仅是为新手机试音或者无人应答时，接警民警会有一种不被尊重并受戏谑的感觉，会影响接警民警对下一个报警电话的处置，或许还会贻误其他更严重警情及时进入指挥中心的时机。

1.3.2 造成警力资源的浪费，加剧警力不足的矛盾

处警民警为处置根本不存在的警情而开展调查工作所投入的人力、物力成本是对国家资源的一种浪费。根据110接处警工作要求，只要有指挥中心派警，值班民警接到指挥中心指令后，必须尽快处警，不得以任何理由推诿或延误，否则会被追责。如果赶到事发现场，发现警情是夫妻怄气、经济纠纷或同一事件重复报警，且并未发现其他治安冲突的行为时，民警多是告知双方权利义务，指明其应采取的正当措施。某城区派出所每天接警量一般在40起左右①2017年1月2日许昌市公安局指挥中心接处警工作日通报。，个别时间会达到70起的日值，而该派出所每天出警民警5～6人，辅警3～4人，两台出警车。如果忙的时候，会出现警车全天运转，民警吃饭时也是拿着对讲机随时倾听警情指令。“无效警情”加剧了现有警力不足的矛盾，报警人也抱怨并投诉民警出警时间过长，民警亦是身心俱疲。

1.3.3 造成警察权威的弱化，法律尊严受损

法律所确认的社会治安秩序依靠警察来维持，打击违法犯罪活动是法律赋予公安机关的职责，110接处警工作机制的初衷在于增强公安机关的快速反应能力和更方便群众报警。警情就是使命，警情就是职责。如果把拨打110当成儿戏，恶意报警、虚假报警频发，警察权威就会受到挑战，法律尊严受损，长此下去，警察执法将会大受影响，无序的社会治安秩序也会使民众根本利益受损。从法治的角度，公安机关的权力和职责是有限的，并受到法律的约束。作为执法者的警察面对非警察职责范畴内的事项也常常是无能为力的，但民众通过报警形式请求警察解决非警察职责范畴的事项，只会让警察为难，甚至让民众抱怨民警不作为，从而拉低民众对警察的信任感。

2 产生大量“无效警情”的原因

2.1 部分民众不了解110接处警受理的范围

上个世纪末，公安机关110的“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”承诺服务已经悄然深入人心，广大人民群众已经把110报警服务电话牢记心中，部分民众产生了遇到困难就拨打110报警电话的惯性思维，公安机关的一些宣传内容也似乎强化了群众的这种意识，例如，民警用警用摩托车送学生去考场等。一部分民众并不完全了解110报警服务平台受理的真正范围，他们对110报警服务台的受理范围停留在“口号”层次，因此，就会出现民众随意拨打110，请求警察帮助解决他们遇到纠纷和麻烦等，这些非警务类警情无形中增加了接处警民警的负担。针对此种情况，应该加强110报警知识普及宣传教育，树立正确报警认识，让群众明白“困难”不等于“警情”，公安机关作为执法部门有着明确的职责范畴。

2.2 部分民众刻意拨打110报警

公安机关的职责是打击犯罪、服务民众和维持秩序，公安机关具有社会服务的职能，也是围绕社会治安秩序而展开的。民众刻意拨打110报警电话解决非警务警情主要包括3种类型：

（1）解决民间纠纷或债务纠纷。当事人知道到法院诉讼解决纠纷，但诉讼程序复杂、周期较长、缴纳诉讼费，即使赢了诉讼也未必能很快拿到欠款，所以选择拨打110报警，寄希望于民警。

（2）寻求个人保护。因欠下债务被债务人追债，在债务人上门追债时，担心会受到人身危险，于是在与债务人谈判时，希望民警在场给予保护。

（3）寻求证明。有的群众报警是希望民警到达现场证明他们是在救人，而非肇事者。例如，邻居由于房屋漏水发生纠纷，其中一方希望民警达到现场将受损失的现场做个出警记录，日后如果引起诉讼则可作为证据在法庭出示。

2.3 部分民众恶意拨打110报警

恶意报警是指当事人为寻求刺激、报复社会或他人、发泄情绪或其他不当目的，以虚构的警情或以扰乱公安机关接处警工作秩序的方式连续多次拨打110报警电话。如拨通电话不做声、谩骂侮辱威胁接警员、谎报编造火灾水灾案情、诬告陷害他人、连续多次拨打110报警电话等都属恶意报警行为。保守计算，某县公安局半年曾接到恶意报警电话2600余次[1]。

报假警等恶意报警行为性质比较恶劣，严重干扰了公安机关正常工作秩序，增加了民警出警负担。例如，2016年6月14日重庆大足一周姓男子称其13岁的儿子被人绑架了，事实上周某的儿子并没有被绑架，周某编造事实报警是为了教育儿子。大量民警投入到该编造的案件调查当中，造成了资源浪费，增加了民警负担[2]。

恶意报警行为等于公然向法律挑衅，不仅暴露了当事人道德品质缺失，更是对法律尊严的蔑视。恶意报警、扰警行为会让真正的报警电话无法接进110指挥中心，导致浪费公共资源，延误抓捕违法犯罪行为人的时机。

2.4 部分民众报警时夸大警情

110报警服务是公安机关提供的一种公关服务产品，每个人都有权利获得公安机关给予的这种服务。但部分人在拨打110报警服务电话时总是夸大警情，希望借此引起重视，事情尽快得到解决。在警力资源有限的情况下，指挥中心会根据报警人描述的情况合理安排警力，出警民警也会根据110指令的警情做出适当的处置策略，但夸大的警情会给警方传递错误信息，会妨碍指挥中心和处警民警对现场警情的预期研判，乃至采取不适当或者错误的措施。例如，曾有人报警说在某商场被人泼了汽油，还要点燃。在反恐背景下，任何部门都不敢对使用汽油和可能产生火灾的事件掉以轻心，110指挥中心立即通知了120和119，医院的医护人员和消防队员都相继赶到现场，特警也做好了增援准备。处警民警迅速赶到现场时，却发现是顾客和服务员之间发生的消费纠纷①许昌市公安局南关派出所2016年9月8日10时的出警记录。。还有人报警称，其儿子被人劫持，对方当事人现在火车站，民警赶到现场后，经询问发现，客观情况是夫妻吵架后丈夫要带孩子去外地奶奶家②许昌市公安局南关派出所2016年10月13日20时的出警记录。。不准确的报警会带来人力和物力的资源浪费，还会耽误其他更重要的警情，增加公安机关的负担。

2.5 110报警电话拨打成本过低

在20世纪末，固定电话对大多数普通家庭来说属于奢侈品，拨打电话很不方便。为了减轻报警人的经济压力，拨打110报警电话采取免收报警人通讯费的做法。这种免费拨打110电话的做法一直沿用至今。此种做法虽然鼓励当事人敢于报警，却也造成一部分人滥用报警服务电话、重复报警或反复催警。实际上，从当事人报警到民警赶到现场会有一个时间段，各地对民警出警时间都有严格要求，民警接警后会和报警人联系，如果民警超过规定时间未能赶到警情现场，则要向指挥中心报告并作出解释说明，如果理由不成立，将启动追责程序。如果报警人对此不了解，利用拨打110电话的廉价性而反复报警，客观上造成了无效报警。

3 “无效警情”治理措施

3.1 从法律层面严格界定公安机关对纠纷和救助事务的受理范围

目前关于公安机关110受理范围的法律依据主要体现在《人民警察法》和《110接处警工作规则》中。110受理的范围主要是报警、求助和投诉3类，《人民警察法》第6条规定的14项职责属于110报警服务台的受案范围，总体属于报警类警情；第21条规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯和处于其他为难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”基本属于求助类警情；《110接处警工作规则》第14条和第29条的内容则具体列举了公安机关110平台受理的范围。人民警察法第21条的规定内容虽然最大限度的满足了人民群众向公安机关求助的需要，但其外延出的大量求助类警情已经让基层公安机关不堪重负。

《人民警察法（修订草案稿）》③本文在写作过程中，公安部已经启动人民警察法的修订工作，正在就《人民警察法（修订稿草案）》向全国公安机关征求意见。中，已经修改了现有人民警察法第21条的内容，调整人民警察的危难救助义务为：“公安机关接到溺水、坠楼、自杀、走失、公共设施出现险情等危及公共安全、人身、财产安全的紧急求助，应当立即进行先期处置，同时通报相关部门，并积极参与救助。人民警察在非工作时间，遇到前款规定以及职责范围内的紧急情形，应当根据现场情况采取先期处置措施，必要时及时报告，请求支持。”

对公民提出的解决纠纷应限定在“与治安有关”和“紧急”范围内。“与治安有关”就是扰乱社会治安秩序、侵犯公安人身财产安全、可能引起违法犯罪的纠纷；“紧急”即为如果该纠纷不及时解决、处置就会造成更严重后果的紧急性纠纷或者需要现场调节处置解决纠纷。公安机关工作性质属于行政性，讲求效率，而纠纷的解决需要大量的调查研究，应建立在实证基础之上，这与强调快速反应的110接处警工作机制不符。

3.2 政府牵头建立应急处理的社会联动机制

民众报警内容中包括了大量的非警务警情，而非警务警情会涉及到其他政府部门或相关社会主体，并非公安机关一家之力能够解决。但由于广大民众已经习惯拨打110报警电话解决问题，根据服务和便民的原则，处置非警务类警情，各级政府可依托110指挥中心，建成由政府牵头的服务群众求助的社会联动机制。社会联动机制不改变现有行政管理的组织体制和各部门的行政职责，通过管理联动、队伍整合、信息互通等举措，实现指挥调度统一、力量动员高效和处置快速及时的目标，有效解决当前城市管理中的复杂问题和疑难杂症。社会联动机制是城市综合管理的全新尝试[3]。

110指挥中心除了受理本辖区内的刑事案件、治安案件、交通事故、暴力群体性事件等，还对群众报警求助的医疗、水电、热力、交通、燃气、市政、民政、工商、税务、食药监、环保等非警务活动事务提供服务。接到110报警服务台通报后，联动部门将立即安排相应人员赶赴现场或者和当事人取得联系进行处置。此联动机制的特点就是对应急事务作出快速反应，如果并非紧急情形，报警人可以通过其他事务解决平台予以解决[4]。如果民生事务的可拨打市长热线12345①2016年11月公安部在岳阳召开接处警工作会议，肯定了“岳阳经验”，即“12345，服务找政府；公安110，为民保平安”。，工商事务的可拨打12315，环保事务可拨打12369。社会联动机制平台的工作要纳入各级综治工作的考核范围，对职能部门不作为、慢作为的，政府应建立问责机制。

建立应急社会联动机制，有效分流非警务求助，是广大基层民警的共同心声，是规范执法的重要环节，有利于减少“无效警情”。

3.3 加强110报警服务台警情受理环节治理

《110接处警工作规则》明确规定了110报警服务台受理报警和受理求助的范围，其中第11条规定，“对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情形尽快处理”。第31条规定，“对于公安机关职责范围以外的可能危及公共安全、人身或者财产安全的紧急求助、110报警服务台应当派警进行先期处置，同时通报相关部门或者单位派员到现场处置。在相关部门或者单位进行处置时，公安机关处警民警可以予以必要的协助。”第32条规定，“对于公安机关职责以外的非紧急求助，110报警服务台接警工作人员应当告知求助人向所求事项的主管部门或者单位求助。”从以上条款可以看出，公安机关受理职责范围以外的求助，应是“紧急求助”，且公安机关应是“必要的协助”，同时法条强调了“通报、告知相关部门或单位”。但实际上，一些单位的110报警服务台在受理求助中仍然是“有警必接、有单必派”。派出所民警也只能“有警必接、有警必出”，浪费了警力资源。

笔者认为，减轻基层公安110接处警负担，应从110报警服务台受理警情环节开始治理。不是所有的困难都要找警察，不是所有的紧急求助都属于公安职责范围。作为接处警第一道关口，接警工作人员只有熟悉掌握了《110接处警工作规则》的相关内容，才能学会“拒绝”但不“失职”，在受理警情环节，应适当把关控制，减少出警民警工作负担。

3.4 做好110职责范围社会宣传，让公众学会理性报警。

切实减轻基层公安机关110接处警工作负担，还需要让群众明事理、明法理。对公安机关职责范围内的报警事项受理，民警责无旁贷，但应让群众明白，公安机关110平台也有相应的受理范畴，公安机关的职能是围绕打击犯罪、维持秩序而展开的，在有限警务理念下，警察也必须在法律、法规授权的框架下进行工作，不能滥用职权，更不能超越职权。对公安职责范围外的求助警情，警方做好解释，让群众明白不受理的原因，并接受110报警服务台的分流引导。

公安机关和社会媒体都要做好人民警察法、治安管理处罚法、110接处警工作规则等法律法规的宣传，让群众明白110报警台的受理范围，引导其理性报警。尤其是在每年的110宣传日上，公安机关要进行全方位宣传，对于有影响的特殊警情处置，可以邀请群众、媒体参与对警情的处置并点评，以公众视角评判公安处置的合情度、合理度、合法度。让民众明白“110”电话不能等同于政府的“客服”，只有在法定情况下才能拨打。如果构成扰警违法情节，要追究其法律责任。

在对公安机关处置职责范围之外的求助类警情宣传上，要注意把握分寸。例如，针对农民工讨薪警情，民警到达现场处置后，应交由劳动保障等相关部门受理。但有的地方公安机关却大包大揽将农民工被拖欠薪资在派出所集中发放，此举得到农民工的感谢，并由媒体宣传报道[5]。尽管公安机关处置农民工讨薪警情，有效防止了群体性事件的发生，但后期参与不值得提倡，更不应该宣传。这种宣传可能成为类似警情求助的“范例”，人为的为公安机关增加负担。

3.5 严肃处理恶意报警扰警等违法犯罪行为

恶意报警或者骚扰性报警的当事人可能由于如醉酒或因失恋等原因导致精神受到刺激而连续多次拨打110，但是任何原因都不能成为干扰110报警服务台正常工作秩序的理由，由此带来民警无效出警，不仅使国家经济受损，更严重的是此种行为破坏了法律的权威性，对此类恶意报警扰警行为必须予以严肃查处。

国外对恶意报警也有较为严厉的处罚措施。在韩国，虚假报警将被处以两年以下的监禁；在澳大利亚，向警方谎报紧急情况最高将入狱3年，还要承担相应社会服务责任；在美国，911信息通信系统可提供每位呼叫者的姓名和呼叫位置，如果被警方认定为该报警并非紧急情况，当事人将会以“滥用911报警电话”罪名被起诉[6]。

对于恶意报警或者骚扰类报警等，严重干扰公安机关正常工作秩序的行为，《110接处警工作规则规则》第21条规定，对谎报警情或者拨打骚扰电话的，应当根据有关法律、法规予以查处。根据恶意报警、扰警行为的具体情节，按照《治安管理处罚法》和《刑法》条文的规定，予以处罚。如报警故意不做声、无合理诉求多次报警、轻佻语言侮辱谩骂接警员等行为可根据《治安管理处罚法》第23条的扰乱单位秩序行为酌情处罚；编造火灾、水灾警情向公安机关报案的可按照构成虚构事实扰乱公共秩序行为酌情处罚；为寻求精神刺激或无事生非制造事端无故报警的可视情节按照寻衅滋事行为或寻衅滋事罪处罚。各级公安法制部门可以制定出关于处理恶意报警扰警案件的法律意见供具体执法办案部门参考，在法律规定的范围内选择适当的处置方式，依法惩处该类行为，维护警察权威和执法尊严。

3.6 优化监督考核机制

接处警工作直接接触民众，从事接处警工作的民警也几乎是所有民警中最易遭到群众投诉的，从事接处警工作的民警立功受奖几率相对较低[7]，因此，在考核评价和奖励评优体系中，建议向基层公安机关从事接处警工作的民警倾斜，调动其工作积极性。从公安机关内部做起，主动争取党委、政府支持，着力减少对基层公安机关在110接处警工作中不科学、不合理的考评监督机制，将非警务类警情等“无效警情”及经查不属实举报投诉等内容从考评体系中剔除，确保基层民警既减轻工作负担，又减轻精神压力。

“无效警情”的治理应该坚持法治化、规范化、统筹协调的思路，目的在于调动公安机关接处警民警的工作积极性，更高质量的履行好接处警工作，为广大民众提供更专业的服务，实现警民关系更加和谐。

[1]刘奂明,程长顺.恶意报警:困扰“110”[N].唐山劳动日报,2007-03-19(8).

[2]夏祥洲,刘洋.我13岁儿子遭绑架了[N].重庆晚报,2016-06-22(1).

[3]董幼鸿.大城市社会管理机制创新面临的困境与化解——以上海基层城市综合管理大联动机制建设为例[J].改革与发展,2013(3):72-74.

[4]张庆龙.大理市建立110非警务报警求助联动处置机制[N].大理日报,2016-09-20(3).

[5]许华鉴.如何减轻基层公安110接处警负担[J].公安内参,2016(26):19-21.

[6]宛诗平.给无效警情找一个制度出口[J].共产党员,2016(26):39-40.

[7]刘晓勇.深化110接处警工作机制的若干思考[J].公安学刊,2009(4):69-72.