非营利性民办学校权益保护的基石、核心与关键

刘永林 杨小敏

(1.北京师范大学，北京100875；2.北京信息科技大学，北京 100101)

《民办教育促进法修正案》(以下简称“《修正案》”)的正式颁布及随后《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(国发〔2016〕81号，以下简称“国务院30条”)配套政策的出台，为破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属和同等待遇等方面存在的深层次矛盾及关键问题，提供了顶层设计的总体框架和基本方略。但在中微观层面，民办学校如何在法律执行和政策实施过程中对自身权益进行有效保护，既是各级政府相关部门针对具体问题出台相关办法和政策的出发点，也是促进民办教育健康持续发展的必然要求，更是现代教育体系和能力建设的重要内容。本文通过对修法前后的内容进行比照，从法人属性、核心内容和关键抓手三个方面予以阐述，对促进非营利性民办学校基本权益的依法保障问题进行理论探讨。

一、明确法人属性：非营利性民办学校权益保护的基石

民办教育是国家教育服务体系的重要组成部分，因层级的差异体现为不同程度的公共属性。民办学校是具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，依法拥有与公办学校同等的法律地位，依法享有作为学校组织的办学自主权等相关权益。在法人分类上，非营利法人属性的明确界定，构成非营利性民办学校权益保护的基石。

(一)法人属性不明确导致非营利性民办学校权益难以保障

作为民办学校的一个重要类型，非营利性民办学校从依法成立时起，自然获得独立于举办者的法人属性及相应的法律地位。作为非营利性法

人，非营利性民办学校依法独立享有民事权利和法人财产权，承担民事义务，并以其全部财产保障独立承担民事责任。基于其非营利法人属性，非营利性民办学校的合法权益不得受监管者、举办者、内部管理者及其他利益相关者任何形式的侵犯，依法享受与公办学校同等的法律地位和办学自主权等权益。这是非营利性民办学校权益保护理论逻辑和实践操作的应有之意。

原《民办教育促进法》及其《实施条例》明确了民办教育事业具有公益属性、民办学校与公办学校具有同等地位及民办学校应当具有法人条件等条款，但在《民法总则》修订前，我国民事法律制度中未明确对应的法人类型，造成民办学校的法人属性无法根据上位法加以明确，使非营利性民办学校权益保护及制度体系的构建失去了合法性根基，在能否营利上模棱两可，合理回报及学校权益难以得到切实保障，最终导致民办学校在落实产权归属、享受与非民办学校同等待遇及接受政策扶持等方面存在困难。法人属性的不明确，在根本上制约了民办学校和整个民办教育体系的健康持续发展。

(二)法人分类夯实了非营利性民办学校权益保护的根基

由全国人大审议通过并于2017年10月1日正式实施的《民法总则》，明确了营利法人与非营利法人的分类和界定。营利法人是以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人；非营利法人是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。这种分类在根本上为当前民办教育分类管理中面临的学校法人定位问题明确了方向、提供了依据，进而夯实了非营利性民办学校同等于公办学校的权益保护根基，彻底解决了民办学校长期处于法人属性不清的尴尬境地问题*钟秉林：《民办学校分类管理正当其时》，《光明日报》2016年11月15日，第14版。。

《修正案》对民办学校进行营利性与非营利性的分类和界定，在法人权益保障上废除了原有的合理回报制度。对于非营利性民办学校，法律明确其与公办学校在税收和土地使用等方面享受同等待遇。《民法总则》对营利法人与非营利法人的分类和界定，为《修正案》的实施提供了法理依据，允许设立营利性民办学校。非营利法人的明确，成为非营利性民办学校办学自主权和法人财产权制度设计的出发点和归宿，也为非营利性民办学校同等于公办学校的权益保护奠定了坚实的基础。

(三)非营利性民办学校相对于公办学校的权益同等保护及发展

与公办学校享有同等的法律地位，既是非营利性民办学校获得相关权益保护的法律依据，也是新时期确保非营利性民办学校生存和发展的必要条件。《修正案》明确了非营利性民办学校享有与公办学校同等的税收优惠和划拨用地优惠，从法律上确认了非营利性民办学校相对于公办学校的部分同等权益，为“同等的法律地位”补作注脚。“国务院30条”也明确提出，除了落实非营利性民办学校税收优惠和划拨用地优惠等政策外，还将通过政府补贴、政府购买服务、基金奖励和捐资激励等途径给予扶持。

在《实施条例》的后续修订和民办教育地方立法时，相关部门应根据教育事业发展中出现的新问题和新需求，进一步补充、修改和完善“同等法律地位”的现实内容，这既是保护非营利性民办学校权益的内在要求，也是真正实现非营利性民办学校“同等保护”的迫切需要。诚然，对法律地位、待遇和保护的“同等”表述有依附公办学校、矮化民办学校之嫌，但“同等”保护注定是一定历史阶段的产物，借助“同等”而超越“同等”，进一步赋予非营利性民办学校应有的法律地位和良好的发展环境，是历史之必然。

二、落实办学自主权：非营利性民办学校权益保护的核心

办学自主权是激发非营利性民办学校办学活力的根本，是充分配置人、财、物等教育教学资源的重要内在机制，对学校的生存和发展起着决定性的作用，是非营利性民办学校权益保护的核心内容。因此，落实和扩大办学自主权，明确新的权利内容和形式，并将之上升为法律规范，是依法保护非营利性民办学校权益的内在要求。与此同时，准确把握、合理平衡政府监管与学校自主办学之间的关系，依法落实教育领域的管办评分离，完善监管制度，依照章程规范办学，增强责任行政，防范权力滥用，是保护非营利性民办学校办学自主权的有效路径。

(一)非营利性民办学校办学自主权体现为授权性和原则性规定

非营利性民办学校的办学自主权以落实其法人地位和实现办学自主权为目标，集中表现为学校作为一个非营利性法人与政府之间的关系。非营利性民办学校的办学自主权是《教育法》和《民办教育促进法》赋予的一项基本权利，指非营利性民办学校作为具有独立地位的法人，依法享有在办学中独立自主决定办学事项的权力，主要包括招生自主权、教育教学权、教师聘任权、法人财产权和内部管理权等。

在原《民办教育促进法》及其《实施条例》实施期间，就落实和扩大学校办学自主权而言，“在招生自主权、收费自主权、专业设置权和教育教学权等民办学校尤为关注的权力上得到了一定释放，但尚存在政策规定的笼统性、权力使用的局限性、区域实践的差异性及学校办学的不规范性等问题”*施文妹、周海涛：《落实民办高校办学自主权的地方实践与创新发展——基于六省区民办高等教育政策的分析》，《教育发展研究》2014年第13-14期，第86-91页。。关于这些问题，特别是在经费管理的层面，《修正案》对民办学校收费项目和标准的确定因素以及公示、接受监管等作了原则性规定，并授权省级政府制定具体的非营利性民办学校收费办法，各地可依据不同的收费实践，通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价，进一步激发民办学校的办学活力。另外，“国务院30条”在“保障依法自主办学”条款中明确：扩大民办高校和民办中职学校的专业设置自主权，民办中小学有条件的可自主开展教育教学活动，较高水平的民办高职学校有条件的可自主确定招生范围和年度招生计划，中等层次以下民办学校可与当地公办学校同期面向学校自主招生，并强调各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍。对于非营利性民办学校而言，由于《修正案》和“国务院30条”所设定的办学自主权规定属于授权性和原则性规定，缺乏可操作性，亟待在下一步的民办教育相关部门立法和民办教育地方立法中作出更细化的规定，赋予非营利性民办学校可落地和可落实的办学自主权。

(二)非营利性民办学校办学自主权保护的相关制度及其拓展

厘清政府与学校的权责边界，在赋予非营利性民办学校办学自主权的同时，健全政府对非营利性民办学校的监管机制，对其进行合法合规的有效保护。原《民办教育促进法》及其《实施条例》明确了组织监管和业务监管，其中，组织监管由民政部门负责；业务监管主要由教育行政部门、人力资源社会保障行政部门负责，包括合法性监管、办学水平和教育治理监管、学校资产和财务监管、招生宣传监管等。但在具体实践中，监管工作存在着监管主体职责不清、内容不全、手段不足、依据不明及处罚效用不够等问题，以致对招生、收费、资产、财务、内部决策与管理等监管不到位。

《修正案》进行了制度性的拓展，增加了党组织设置的规定，以强化社会主义办学方向；明确建立对决策机构的监督机制，完善对内部决策的监管；明确“建立民办学校信息公示和信用档案制度”，健全信息公开制度的法律依据；健全教育行政部门督导制度、办学水平和教育质量第三方评估制度等，共同构成对非营利性民办学校的外部监管机制。尤其是在法律责任条款的修改中，将原来的“审批机关或者其他有关部门”“审批机关和有关部门”和“县级以上人民政府的有关行政部门”，具体化为“教育行政部门”“人力资源社会保障行政部门”以及“会同同级公安、民政或者工商行政管理等有关部门”等内容，对明确监管部门责任行政和强化办学监管起到双重增效。此外，“国务院30条”进一步要求完善年度报告和年度检查制度、财务会计制度、审计监督制度和信息强制公开制度，同时建立违规失信惩戒、联合执法等机制，对非营利性民办学校办学行为起到有效的监管作用。

在全面的非营利性民办学校监管办法出台前，非营利性民办学校自主办学的监管可以优先参照对公办学校的相关规定，也可参照《营利性民办学校监督管理实施细则》。后续尚需在学校章程、董事会章程和监事会章程等规范性文件中，对非营利性民办学校作相应的规制。此外，在保障非营利性民办学校办学自主权时，通过法律明确各利益相关者的民事、行政和刑事责任极为重要。《修正案》《教育法》以及其他行政法和刑法等构成了一个民办教育责任追究框架体系，以确保非营利性民办学校的权益，但亟待在《实施条例》的修订和地方立法中完善教育、登记、财政、土地和收费等相关办法，以进一步建立健全非营利性民办学校权益保护的责任追究体系，完善责任追究主体、内容、程序和监督等方面的制度。

三、构建法人财产权制度：非营利性民办学校权益保护的关键

法人财产是非营利性民办学校作为法人存在并进行教育教学活动的物质基础，是享有经济权利和承担相应义务及责任的前提条件。原《民办教育促进法》对民办学校法人财产权归属不明及相关法人财产权制度不完善，造成以投资为动机的举办者将民办学校当成谋利的工具，损害了相关者的利益和学校自身的权益，也降低了热心教育公益事业的举办者的办学热情，不利于教育事业的持续健康发展。因此，完善的法人财产权制度是非营利性民办学校权益保护的关键。

(一)非营利性民办学校法人财产权制度通过法律程序得以完善

非营利性民办学校法人财产权是指法律赋予非营利性民办学校对举办者投入的资产、国有资产、受赠财产、教育收费以及办学积累等，依法享有占有、使用、收益和处分的权利，独立于举办者(出资人)，并对其财产依法享有的支配权。

原《民办教育促进法》第三十五条规定了民办学校的法人财产权，第三十六条明确了民办学校的法人财产权依法受到保护，任何组织和个人不得违法向民办学校收取费用、不得非法侵占民办学校的财产。与此同时，又在第五十一条设置了合理回报制度。民办学校法人财产权与合理回报制度同时存在，加上合理回报制度及其配套政策不完善、获取合理回报可能带来“营利”或“非公益”的社会形象，以投资动机进入民办教育领域的绝大多数举办者会选择回避合理回报制度的不利影响，对外宣称不要求合理回报，但通过家族化控制和管理学校，假以关联交易、虚报成本等手段来获得适当的经济回报*文东茅：《走向公共教育：教育民营化的超越》，北京大学出版社2008年版，第55页。。如此一来，极大地损害了民办学校的法人财产权。《修正案》明确非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益、办学结余全部用于学校办学，废除原法第五十一条关于合理回报制度的规定，完善非营利性民办学校资产财务审计制度和内部监督机制，并结合其中关于法人财产权的规定，进一步完善了非营利性民办学校法人财产权制度及其保护机制。

(二)非营利性民办学校法人财产权保护配套制度的健全与细化

关于非营利性民办学校法人财产权的保护，《修正案》在建立相应监督机制的基础上，要求必须依据章程管理学校和优化董(理)事会成员结构。《修正案》立足于从外部引入独立性强的高水平专业人员，鼓励进行大胆的制度移植和创新，提出“探索实行独立董(理)事、监事制度”，强化对非营利性民办学校的内部决策、管理，尤其是强化对其法人财产权的监督。

“国务院30条”对健全资产管理、财务会计、第三方审计、资产定期清查和年度财务预决算报告报备等制度作出了规定。另外，《实施条例》为非营利性民办学校与举办者之间的关系奠定了基础，也对规范民办学校举办者权力来源提供了依据并预留了一定的空间，避免学校重陷举办者实施家族化管理的模式。非营利性民办学校依据章程管理学校，这种模式今后将在法人财产权保护中发挥更大的作用。

从法律制度健全的意义上讲，还存在一个需要特别引起注意的问题。《修正案》明确表示，对于修法之前设立的、选择为非营利性民办学校继续办学的，即在《修正案》施行后选择为非营利性民办学校、而在随后的某个时间点由于不同的原因终止办学的民办学校法人，存在以2017年9月1日为时间分水岭的前后两个不同阶段的法人财产权制度以及不同的法人财产数额，在终止办学处理工作上须分阶段处理。但具体操作有待在相关部门立法和民办教育地方立法中予以细化。如此，才能真正对非营利性民办学校的权益进行切实的保护，才能真正维护《修正案》的法律地位并充分发挥其法律效力，从而有力地促进民办教育事业的健康发展。