育种科研项目绩效评价创新研究：RISE模型构建及实证检验

周华强，邹弈星，殷明郁，王敬东

(1.四川省农村科技发展中心，四川 成都 610041；2.四川省畜牧科学研究院，四川 成都 610066)

育种科研项目绩效评价创新研究：RISE模型构建及实证检验

周华强1，邹弈星1，殷明郁2，王敬东1

(1.四川省农村科技发展中心，四川 成都 610041；2.四川省畜牧科学研究院，四川 成都 610066)

本文构建了合理性(Rationality)、包容性(Inclusiveness)、显著性(Significance)、高效性(Efficiency)RISE绩效评价模型及以及“定性定量兼顾、线性非线性交叉”方法体系，并以“十二五”育种攻关为例进行了实证检验。该模型探索解决了现有绩效评价模型不能契合科研项目特点、不能满足对政府进行绩效评价需要、不能满足非线性绩效评价要求、不能体现育种科研项目个性等问题。

育种科研项目；绩效评价；RISE模型

农业供给侧结构性改革离不开品种支撑，有必要对各省、有关部门育种科研项目进行绩效评价，检验其是否支撑了现代农业发展，是否服务了农业供给侧结构性改革。当前绩效评价模型是政府对项目执行者的评价，尚没有对政府部门进行评价的模型参考。四川农作物及畜禽育种攻关专项(以下简称“育种攻关”)在中国育种界具有广泛影响[1]，以此为例对政府部门种业科研项目进行绩效评价具有典型性和借鉴意义。本研究从对项目主管部门评价的视角切入，探索构建绩效评价模型和方法体系，并以“十二五”育种攻关为例进行实证检验。

1 模型与方法

1.1 理论探讨

政府公共项目绩效评价主要有3E模型(Effectiveness、Efficiency、Equity)、4E模型(Economy、Effectiveness、Efficiency、Equity)、3P模型(Public Participation、Predictability、Procedural Fairness)[2]，其应用前提是：第一，评价对象是一般公共政策，追求评价的通用性和普适性；第二，评价数据存在明显的线性关系，可以采用各种线性计量工具；第三，经济性等显性指标明显，投入、产出的可测量性较高；第四，多是政府对项目执行者的评价，而非第三方对政府或部门的绩效评价。中国现代种业发展以国务院出台《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》为标志，学者更多关注“怎样发展”的问题[3]，育种科研项目绩效评价研究并不多见，高喜珍[4]、李敬锁[5]、陈小锋[6]、施筱勇[7]等以上述模型为研究基础框架，存在以下问题。

第一，不能很好地契合科研项目的特点。育种科研项目属于基础研究项目，具有公益属性、探索性、应用延迟性、成果非物化性、效益非经济量化性、社会效益间接性等特征[8]。张玉臣等认为“经济效益是政府公共性追求的衍生效益”[9]，现有评价模型强调产出经济性，更适合于应用性研究和开发性研究。

第二，不能满足政府作为被评价对象的需要。政府部门对项目执行单位的绩效评价，被评价对象是企业、科研单位，会更多关注经济性指标，评价重点是“绩效”。而对政府部门进行项目绩效评价，被评价对象是政府部门，会更多关注程序是否合法合规、政策措施如何改进等方面，是“问题导向下的绩效”。

第三，不能满足非线性评价的要求。现有模型依赖于数据的线性关系，牺牲了评价的整体性和非线性部分。David等认为在开展公共政策分析时，所有模型都因将现实简化而限制了其应用，要跳跃和重复使用非线性的方式完成线性作品[10]。郭嘉等认为现有绩效评价模型陷入了“唯工具论”的研究误区，提出“线性经济学评价范式已经不能完全表征科学技术在投入与产出两端实际的情形，需要一种非线性的评价认识论[11]”。王达梅等认为“不可能精确计算出公共政策的外部成本与外部收益，只能对它们进行粗略的估算”[2]。

第四，不能很好体现育种科研项目的个性。育种科研项目具有以下个性：一是目标集中性，即核心目标就是出品种；二是品种有用性，即品种对农业产业化、产业结构调整要有贡献，静态的和依赖机器数据不能体现贡献的质量；三是品种领域不可比性，即畜禽与作物品种、粮食与经济作物品种、优质品种与非优质品种等不能简单用倍数关系对比；四是品种应用的空间不可比性，即品种的地域性很强，品种好坏的标准也不能简单看面积多少。

1.2 RISE模型构建

从对政府部门进行绩效评价的视角出发，探索构建了RISE绩效评价模型(见表1)。

第一，合理性。政策制定是否合理是科研项目周期的起点，政府部门要承担决策责任，但若政府部门对项目执行者进行评价就不会考虑政策合理性，这是被现有评价模型所普遍忽略的问题。本研究重点考察育种攻关与国家大政方针的契合度，考察研究内容、项目设置、经费分配等是否与政策一致。

第二，包容性。对待科研活动缺乏包容的项目管理理念必然催生科研活动的功利主义行为，对政府部门包容性的检验是公共政策绩效考核的重点。本研究结合当前国家科技项目管理的政策、管理、考核三个重点环节，重点考察育种攻关是否有利于科研人员潜心搞科研的制度基础。

第三，显著性。出品种是育种攻关的核心目标，但是政府部门并不希望品种越多越好，他们关心三个问题：一是品种对农业基础的贡献，二是品种对农业供给侧结构性改革的贡献，三是品种对农业科技进步的贡献。本研究从科技进步水平、支撑农业产业发展、支撑农业供给侧结构性改革、支撑精准扶贫、支撑种业发展5个维度评价育种攻关产出绩效。

第四，高效性。政府部门对项目执行者的评价会侧重于结果，立足结果的评价也是科学的，但对政府部门开展的绩效评价会主要考虑管理过程是否高效、经费着力点是否精准等过程性问题。本研究将项目执行过程与结果作为整体进行评价，评价重点是育种攻关的管理机构、运行机制、经费保障等方面，不只是对“绩效”结果的评价。

表1 RISE绩效评价模型指标及评价方法体系

1.3 评价方法

根据各指标的特点采用前后对比法、类比法、比值法、方差分析法、相关分析法、案例分析法等，形成与RISE模型配套的“定性定量兼顾、线性非线性交叉”的绩效评价方法体系(见表1)。其运用原则如下：第一，政策合理性依赖于人对政策的主观判断，需要非线性、跳跃的逻辑思维，以定性分析为主；经费检验前后有线性关系，可采取定量分析。第二，包容性检验方面，除定性描述外，也可用定性分析，但这种定性分析是归纳而非演绎推理。第三，显著性检验方面，考虑到品种不可比性以及产出结果的非量化性，以定性分析为主，辅以定性和案例描述。第四，高效性检验方面，经费到位和执行进度是比较明确的，应采取定性分析。

1.4 数据来源

育种攻关数据来源于项目组、统计年鉴、行业主管部门，当数据出现矛盾时按照统计年鉴>行业主管部门>项目组的优先原则选取。评价的时间段主要是“十二五”期间，但是考虑到工作延续性和前后对比方便，少部分指标的时间跨度有所扩展，不采用经费绝对值。定量数据分析采用SPSS 23.0软件进行。

2 结果与分析

2.1 合理性

(1)政策耦合度。“种质资源发掘、保存和创新与新品种定向培育”是《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》优先发展主题；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出，要“加快农业生物育种创新和推广应用，开发具有重要应用价值和自主知识产权的生物新品种，做大做强现代种业”；《“十三五”国家科技创新规划》提出，要实施“转基因生物新品种培育”重大科技专项。因此，“十二五”育种攻关符合国家政策，且与“十三五”国家政策具有较好的延续性。

(2)研究内容设置合理性。“十二五”育种攻关设置了三大内容：一是农作物新品种选育及配套技术研究；二是畜禽新品种选育及配套技术研究；三是主要农作物及畜禽品种创新服务。这样的设置方案突出了品种选育的重点，配套技术研究便于激发品种潜力，种质资源创新研究是再创新的基础，研究内容设置符合育种攻关专项的基本定位。

(3)项目设置科学性。粮油作物设置水稻、玉米、麦类、薯豆、油料5个项目，确保粮食安全；经济作物设置高粱、蔬菜、果树、茶树、林竹、饲草、药材、棉麻、蚕桑9个项目，有利于推动农业供给侧结构性改革；畜禽水产设置瘦肉猪、风味猪、蛋鸡、肉鸡、水禽、兔、牛、羊、水产9个项目，既有利于摆脱对国外品种的“技术锁定”，又有利于农业供给侧结构性改革；公共服务包括栽培技术、养殖技术、基因资源、抗性鉴定、战略研究、品种试验6个项目，项目设置较为科学。

(4)项目立项公正性。一是分行业领域组织开展战略调研，掌握中国、全球育种科技动态，明确四川产业定位和科技需求。二是项目申报指南由育种攻关办研究提出，经专家论证后向社会公布。三是基础性前沿性研究项目采取定向组织方式，品种选育项目采取竞争择优的方式组织，经专家论证、评审、部门会商后报省育种攻关领导小组审定。四是确定承担单位与首席专家，领导小组办公室与项目承担单位签订任务书。项目立项机制健全，程序公开公正、合法合规。

(5)项目经费分配公平性。“十二五”育种攻关项目经费按照三个原则分配。一是扶优扶强；二是深化“三个转变”，即从注重品种数量向选育突破性优良新品种转变，从单一品种选育向良种良法配套转变，从以科研院所、高等院校为主向产学研联合促进现代种业发展转变；三是突出资源集中。

第一，扶优扶强的检验。从经费构成看，粮油经费占31.32%，畜禽经费占25.24%，经作经费占25.09%，服务经费占16.59%，管理费占1.76%。从单位经费占比看，80%的经费集中在27家单位，占参与单位总数的19.01%，符合Pareto定律(见图1)。对比“十二五”与“十一五”经费，除瘦肉猪项目外，其余畜禽项目经费增幅均高于作物项目，兔、蛋鸡项目经费增幅超过2倍，风味猪项目经费增幅超过5倍，经济作物项目经费增幅普遍高于粮油作物。因此，育种攻关项目经费支持整体上体现了扶优扶强、优化农业产业结构的理念。

图1 育种攻关各单位经费占比Pareto图

第二，深化“三个转变”的检验。“十二五”畜禽有6个品种通过国家审定，而“十一五”仅有2个畜禽品种通过国家审定。农作物各项目经费与品种数显著相关(R=0.817)，但与国审作物品种数没有显著相关(R=0.650)，表明注重品种数量的选育理念没有本质上改观。“十一五”育种攻关没有企业参与，“十二五”有71家企业参与，占参与单位总数的50%，项目组织形式上实现了产学研联合育种。研究形成的标准、专利、规程等536项，平均每个品种有1.2项，基本实现了良种良法配套。

第三，经费分散度的检验。考察了每个子专题的平均单位经费，发现作物和畜禽两类项目没有显著性差异(见表2)，粮油作物、经济作物、畜禽水产和公共服务四类项目存在显著差异，通过两两比较发现粮油作物、经济作物、畜禽水产项目之间没有显著差异，仅与公共服务项目之间有显著差异(见表3)，一是因为粮油作物、经济作物、畜禽水产项目单位数量比公共服务的多、单位协作程度高，导致前三类项目的单位平均经费比公共服务项目低；二是因为粮油作物、经济作物、畜禽水产项目内部经费分配时存在平均主义，这两种情况都不满足“突出资源集中”的原则。然而大品种的产生一靠人才长期积累，二靠大的基础选育群体，三靠大量科研失败和科研偶然，否则再高的投入也不可能在短期内产生大品种。处于“金字塔”顶端的大品种是若干小品种的累积效应，因此，“十二五”育种攻关经费分配的第三项原则的设置并不合理。

表2 单位平均经费的方差分析

注：分组包括作物和畜禽；项目类别包括粮油作物、经济作物、畜禽水产和公共服务。

表3 单位平均经费S-N-K多重比较

2.2 包容性

(1)政策包容性。育种攻关起始于“六五”时期，是中国持续时间最长的育种科技专项，“十三五”育种攻关大体延续了“十二五”框架。“十二五”育种攻关项目人均科研经费相当于四川农业科研人员人均R&D经费的1/3，是农业科研单位的重要科研经费来源，确保了科研人员能够潜心科研，有利于科研人员健康成长。四川省级学术技术带头人100%由育种攻关培养，具备研发能力的农业科研单位中80%参与了育种攻关。

(2)管理包容性。目前，科研人员花费大量的时间在应付管理程序上。“十二五”育种攻关项目不搞预算评审，执行周期与国家五年计划同步，将项目管理权下放给首席科学家，项目管理部门只在第三年组织中期督查，在最后一年组织验收，确保科研人员将主要时间和精力用在科研工作上。但是“十三五”育种攻关增加了预算评审环节，可以参考重庆科委“不预算、后审计”的做法。

(3)考核包容性。中国从2005年开始推行工业理念管理科技项目，对科研人员采取“有罪假设”作为考核出发点，引来了方方面面的批评[12]，客观上形成了学术造假的制度环境。育种攻关围绕品种设置了6个相关性很强的考核目标，比起国家科技支撑计划、农业科技园区、科技特派员工作等动辄数十个、上百个的绩效考核目标来说，显得极为简练。育种攻关在验收时充分相信同行评议，数十年不变，看似主观、简单、不科学的考核方式包含着对科学的尊重，科研人员反而放开了手脚，“十二五”超额完成任务(见表4)。

表4 “十二五”育种攻关目标任务完成情况

2.3 显著性

(1)育种科技水平进步。“十二五”期间四川培育出6个通过国家审定的畜禽新品种(配套系)，全是育种攻关团队育成，占同期中国育成畜禽品种的12%，种类居中国第一、数量居中国第二；培育农作物新品种446个，占四川省审定品种数的77.42%，获得农作物品种权212项并已连续十余年居中国第一。获国家、省部级科技成果奖139项，四川农业领域获得的9项国家科技进步奖二等奖全部来自项目攻关团队。获授权专利352项，《比较基因组学鉴定藏猪和家猪的自然和人工选择》在Nature Genetics上发表，这是四川本土科研人员发表的最高级别期刊论文。长江上游国审水稻品种91%由四川育成，中籼稻育种水平中国领先，人工合成小麦“川麦104”达世界领先水平，大恒肉鸡被农业部列为中国“十二五”畜禽育种唯一代表性成就，晚熟柑橘、猕猴桃等果树育种居中国领先水平。

四川育种科技创新水平存在以下问题：一是高技术育种方法研究不够，原创性技术研究不到10项，研究论文中只有12.83%被SCI收录。二是高质量种质资源创制不够。尽管创制了将近2000份种质材料，但是绝大部分是简单修饰性创新，真正能够为育种家直接利用的材料不到10%。三是创新人才培养不够。各类创新中最重要、最核心的是科技创新，人才又是科技创新中的核心[13]。育种团队高层次人才仅占5%，高级职称不到8%。四是品种有效供给能力不够。除畜禽外其余品种自育率为77.42%，其中，蔬菜、玉米、中药材的占比很低(见图2)。

图2 育种攻关农作物品种自育率

(2)支撑农业产业发展。四川“十二五”育种攻关新品种在省内累计推广3.47亿亩、760多万头(只)以上，杂交水稻省际调种量占中国的35%～40%、出口量占中国50%以上(均居中国第一)，成为中国最大的特色血橙基地(占中国86.6%)，红肉猕猴桃占四川面积的79.4%，“天府肉猪”在四川推广面达80%以上，“大恒699肉鸡配套系”已销往20余个省市。育种攻关涉及产业2010年与2015年在中国的排名没有显著差异(见表5)，表明育种攻关支撑了四川作为农业大省的地位。

表5 四川主要农业产业产量全国排名t检验

从品种推广面积占四川比重来看，有两个问题：一是四川已经是中国第一薯类种植大省、第三产茶大省，蔬菜和果树产能全国排名靠前，果树、茶树和薯类品种自育率在80%以上，蔬菜品种自育率为33.03%(见图2)，但这四个产业自育品种推广面积占四川的比重均在30%以下(见图3)，说明果树、茶树、薯类没有完善技术推广体系，蔬菜品种有效供给能力差。二是四川玉米育种体系比较健全，种植面积主要是外来品种，说明四川玉米育种水平正在下滑，在供给侧结构性改革中也应调整玉米种植结构。

图3 农作物品种省内推广面积占四川比重

(3)支撑农业供给侧结构性改革。品种是农业供给侧结构性改革的基础[14]。“十二五”期间，四川品种与农业供给侧结构性改革的需求还有很大差距：一是品种数量与品种质量的矛盾依然突出。育种攻关育成的国家审定农作物品种仅占17.04%，达到突破性品种标准的仅占11.21%。二是品种结构与市场需求的供需矛盾突出。1980—2015年农村居民猪牛羊肉、禽肉、蛋年人均消费量分别增加了1.74倍、9.76倍、5.92倍，1990—2015年农村居民对奶、水产品、瓜果坚果的年人均消费量分别增长了4.73倍、2.38倍、4.40倍，但是育种攻关农作物与畜禽品种数量之比为74:1，农作物中粮食与经济作物品种数量比为4.7:1，这与人民饮食结构调整和市场需求极为不称。

(4)支撑精准扶贫。贫困地区科技服务不强、观念落后、人员素质较低，持续增收能力面临巨大挑战[15]。贫困地区持续增收的动力必须依靠产业，而发展产业必须要有优质品种。“十二五”育种攻关品种对贫困地区产业的整体支撑作用不强：一是贫困地区优质肉鸡、家兔、黑猪等需求旺盛，不少贫困户有养殖这些品种的习惯，但是品种供给能力十分有限；二是支撑传统产业升级的品种不够，比如，四川山区贫困地区普遍种植核桃，但是50%以上都是残次核桃；三是贫困地区往往追求短平快的产业项目，现有品种的成熟期、品质、口感趋于雷同，埋下了同质化竞争的不利隐患。

(5)支撑种业发展。四川种业没有比较优势，第一，整体实力。2015年，四川种子企业资产规模69.57亿元，山东、甘肃、北京、河南等省份均在100亿元以上。第二，销售收入。2015年，四川种子企业种子销售收入34.45亿元，不到河南的1/2、山东的1/3；四川种子企业种子销售利润1.79亿元，约为甘肃的1/2，不到黑龙江的1/5、山东的1/6。第三，研发投入。中种集团2015年研发投入超过营业收入的10%，隆平高科研发投入占销售收入的8%，而四川90%以上的种业企业没有研发能力。第四，产学研联合机制。尽管“十二五”育种攻关有大量种业企业参与，但大多企业没有配套经费，也没有采取兼职取酬、股权激励等方式，产学研合作还是停留在形式上。

2.4 高效性

(1)管理高效。一是成立省级育种攻关专项领导小组，组长由分管农业的省领导兼任；二是领导小组下设农作物攻关办和畜禽攻关办，负责提出育种攻关实施方案、提出项目监管；三是实行首席专家与主持单位双负责制，各项目、子专题配备科研助理；四是成立育种攻关专家咨询组，这种管理整体上是科学、高效的，但需要改进。一是改变项目首席专家与项目主持单位不一致的问题，满足事业单位财务管理制度要求；二是探索第三方机构开展项目管理机制，与国家科技体制改革接轨，并可避免项目参与单位作为攻关办成员、参与立项决策带来的“本位主义”；三是决策咨询专家应增加种子企业、加工企业、经济专家、管理专家，且退休专家不应占主流。

(2)经费执行高效。除战略研究项目经费到位率88.3%以外，其余项目经费到位率都在99%以上，结余经费仅为2.26%，执行总体进度高效，符合四川省科技支撑计划项目结题验收标准。

3 讨论与结论

3.1 RISE模型与方法体系

现有科研项目绩效评价模型以政府对项目执行者评价为视角、以结果为立足、以经济指标为重点、以线性计量分析为手段，不适用于对政府部门育种科研项目进行绩效评价。本研究提出了RISE项目绩效评价模型以及“定性定量兼顾、线性非线性交叉”的方法体系，探索解决了现有绩效评价模型不能很好契合科研项目特点、不能满足对政府进行绩效评价需要、不能满足非线性绩效评价要求、不能很好体现育种科研项目个性等问题，丰富了科研项目绩效评价模型。

RISE模型运用的前提条件是：第一，评价对象是政府部门而不是政府部门对项目执行者的评价，是“以问题为导向的绩效评价”；第二，将项目作为整体进行评价，关注整体作用，不关注项目内部排名；第三，项目类别是公益科研项目，项目产出重点不是经济性指标，产出核心目标具有集中性；第四，科研产出在项目内部具有质量不可比性和空间不可比性，核心产出指标的贡献不能简单用倍数关系进行线性对比；第五，适用于“定性定量兼顾、线性非线性交叉”的评价，特别是对政策制定、管理理念、立项程序、过程管理等方面的质性探索。

在评价方法上，现有科研项目绩效评价大多选择单一数量模型，但对政府部门的绩效评价涉及政策、管理、产出、问题等多个维度，单一评价方法很难满足多维视角评价需求。同时，传统绩效评价以计量模型为核心，方法服从于计量模型，牺牲了评价的整体性、系统性，有的甚至为了满足计量模型而扭曲数据。另外，产出质量不能完全以线性关系体现，需要用案例分析等定性方法体现。本研究保证对过程和结果评价的整体性、系统性，方法服从于评价，创新了“定性定量兼顾、线性非线性交叉”的方法体系，同时也是绩效评价操作策略的创新。

另外，“RISE”模型二级指标的评价要点应当根据项目基本属性进行调整，如果确需排名，可与层次分析法、数据包络分析、生产函数等计量方法结合，并应增加专家评价环节，不推荐为了搞排名牺牲评价的整体性、系统性，也不推荐构建过于庞大、复杂的评价模型系统。

3.2 育种攻关绩效评价

第一，合理性方面。育种攻关符合国家大政方针，项目设置合理，立项程序公正，项目经费整体上体现了扶优扶强理念，但是注重品种数量的选育理念没有本质上改观，且经费分配过于追求集中违背了科研活动的基本规律。

第二，包容性方面。“十二五”育种攻关不搞预算评审，过程管理简单有效，确保了科研人员有宽松的创新环境，政策包容性较强，但“十三五”增加了项目经费预算管理，建议参考重庆科委“不预算、后审计”的做法。

第三，显著性方面。四川育种科技创新总体水平处于国内第一梯队、部分领域居中国领先水平，育种攻关支撑了四川作为农业大省的地位，但需要加强高技术育种方法和高质量种质资源创制研究，加强品种对农业供给侧结构性改革和对精准扶贫的支撑作用。

第四，高效性方面。现行管理体系整体上是科学、高效的，项目经费到位率、执行率高，但需要改进项目首席专家与主持单位不一致的问题，避免项目单位兼具攻关办职能造成的立项公平性、公正性问题。

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InnovativeStudyonPerformanceEvaluationofBreedingResearchProjects：ConstructionandEmpiricalTestofRISEModel

Zhou Huaqiang1，Zou Yixing2，Yin Mingyu2，Wang Jingdong1

(1.Rural Technology and Science Development Center of Sichuan，Chengdu 610041，China；2.Sichuan Research Institute of Livestock Sciences，Chengdu 610066，China)

The RISE(stands for Rationality，Inclusiveness，Significance and Efficiency)model was built to evaluate performance of breeding research projects，and a system of methods was proposed correspondingly.RISE model，along with its system of methods，was specifically qualified to evaluate qualitative/quantitative and linear/nonlinear projects according to results of studying the 12th Five-Year Breeding Project.RISE model aims to solve four problems in the present evaluation models：can’t fit demands of research projects；can’t meet needs for governmental sectors；can’t be used in nonlinear performance evaluation；and can’t reflect specific characteristics in breeding research projects.

Breeding research project；Performance evaluation；RISE model

四川省科技支撑计划项目“农作物及畜禽育种攻关战略研究与公共服务”(2011NZ0098-19)，四川省软科学计划项目“四川省商业化育种支撑体系构建研究”(2016ZR0064)、“基于供给侧改革制度框架下的农业科技自主创新能力研究”(2017ZR0046)。

2017-04-13

周华强(1979-)，男，四川广安人，硕士，副研究员；研究方向：农业科技管理与政策。

C931.2；F302.1

A

(责任编辑 沈蓉)