公共政策性别评估机制构建路径研究

张再生， 曲 瑶

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)

公共政策性别评估机制构建路径研究

张再生， 曲 瑶

(天津大学管理与经济学部， 天津 300072)

社会性别主流化是中国牵头实施的一项重要联合国议程。经济新常态下要加快社会性别主流化的进程，政府需要从公共政策制定的源头审视性别平等问题，建立公共政策性别预评估、实施过程评估和效果纠偏的评估机制。现阶段，我国公共政策性别评估工作仍面临评估机制不健全、妇女参政比例较低、决策者性别敏感度不足等困境。对此，提出了构建协调统一的部门合作机制、建立并完善性别评估的框架与流程、培育专业化评估队伍、加大性别评估机制的培训与宣传力度、构建完整的社会性别预算管理体系等完善性别评估机制的路径选择。

公共政策； 性别评估机制； 社会性别主流化； 国内外经验

在北京世界妇女大会召开20周年之际，习近平总书记在2015年全球妇女峰会上提出了“促进妇女全面发展，共建共享美好世界”的奋斗目标，明确要求将性别视角纳入新发展议程各个领域，为促进男女平等和妇女全面发展加速行动。从2012年起，我国江苏省、浙江省等多个地方开展了公共政策性别评估的实践，将地方性法规、政府规章等纳入性别评估机制，但评估工作仍处于探索阶段，面临着一系列挑战。因此，通过对各国公共政策性别评估机制构建的实践模式进行梳理分析，以期对我国公共政策性别评估机制构建的路径选择提供借鉴与启发。

一、 公共政策性别评估机制构建的必要性

社会性别评估作为社会性别主流化的重要工具之一，是促进性别平等的有效保障。1995年，联合国第4次世界妇女大会的召开，标志着社会性别评估正式走入大众的视野，大会通过的《北京宣言》要求各国政府在国家立法、政策规划、计划方案的执行中纳入性别平等的理念，社会性别评估开始引起各国政府的重视。社会性别评估是实现社会性别主流化的重要步骤之一，中华女子学院刘伯红教授认为，社会性别评估是对法律政策、发展规划、各种项目和组织机构进行的社会性别分析。社会性别评估既可以对某一项政策、规划进行评估，也可以对一个国家(地区)、机构和组织的整体社会性别状况进行评估，还可以对一个项目或者环节进行评估[1]。

公共政策的性别评估机制是指具有社会性别敏感的评估体系，它要求各级政府对公共政策的制定、实施及产生的效果进行评价判断，通过评估公共政策给两性带来的直接或间接的影响，对公共政策做出相应的调整，从而避免、减少直至消除两性的不平等待遇。开展公共政策性别评估需选择恰当的评估框架，遵循科学的评估流程：一是评估主体，即评估机制的执行者，一般由地方政府、妇联组织牵头成立专门的性别评估机构,全程参与法规政策的调研论证、评估监测过程；二是评估客体，即评估对象，主要包括地方性法规、地方政府规章、规范性文件以及政府的行政决策等；三是评估内容，主要为法规政策在制定和实施中涉及性别平等及妇女权益保障的内容；四是评估标准，为避免个人主观差异对评估结果的影响，开展评估时须有明确的评估依据作为参考，应符合《宪法》、《妇女权益保障法》、《妇女发展纲要》等法规政策中对维护妇女权益的规定；五是评估方法，是指对目标政策进行性别分析时采用的具体方法，有问卷调查法、访谈法、文本分析等，是评估赖以实现的手段。

公共政策的价值导向与社会经济、政治、文化的发展息息相关，因此其本身性别敏感性的高低会直接影响社会整体的性别意识。虽然男女平等已成为我国的基本国策，近年来，倡导两性平等发展的立法也在不断更新完善，但由于利益相关群体的性别偏见，两性地位实际不平衡的窘境依然存在。我国现阶段的公共政策仍存在着宣言性条款过多、操作性条款较少，法律政策体系的衔接性较差，条款相互冲突等问题[2]。这种带有性别歧视的中性政策影响着社会经济基础上的性别平衡，给社会整体的性别意识带来错误的导向，通过代际传递作用，使得原本不平等的性别意识形态合理化，直接危害社会的公平正义。通过对公共政策进行性别评估，可以识别并评估政策制定前两性的需求，发现政策实施中可能存在的性别不平等问题；促进政策目标人群的参与和对话，提升政策的参与度和透明度，为政策未来的合理发展指明方向、提出合理的建议[3]。

二、 我国公共政策性别评估面临的困境

1. 评估机制不健全，运行模式分散化

目前，国家层面的法规政策性别评估机制尚未建立，各地性别评估的实践缺乏科学的理论支撑。在评估主体方面，各地评估工作的牵头单位不统一，难以发挥多部门协同工作的合力，缺乏行之有效的部门间合作机制，缺少量化的考核机制，导致性别评估工作进展缓慢；在评估框架、指标和方法上，没有建立符合本地实际的评估体系，对评估工作中具体采用的评估指标、评估方法，评估成果的转化与跟踪没有明确规定；从评估内容来看，各地评估对象多为与性别或妇女权益相关的公共政策，政策整体覆盖率较低，各地性别评估委员会或联席会议主要参与法律规章的起草论证阶段，评估范围有限。

2. 妇女参政比例较低，参政结构仍需优化

自联合国第四次世界妇女大会之后，在我国政府与非政府组织的推动下，中央及各省(市、自治区)出台并修订了相应的法规政策保护妇女参政的权利，我国女性获得了更多的政治参与的机会，在党政机关、共青团、妇联等组织中女性成员的比例逐渐上升，妇女参政情况得到了一定的改善(见表1)。但与男性相比，妇女参政的“玻璃天花板”仍没有打破，参政比例与联合国制定的30%的目标仍有较大差距。

表1 我国历届人大代表中女性代表人数及所占比例

数据来源：国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/html/W2301ac.htm。

表1数据显示，我国妇女参政的比例尤其是高层的比例较低。我国历届人大代表中女性代表的比例从1975年至2013年的38年间仅上升了0.8%，一直维持在21%左右；女性在历届中央委员会及候补委员会的比例不超过15%，建国以来中央政府各组成部门女性领导的比例仅占5%，说明我国妇女在参政过程中话语权较小，存在着事实上的男女不平等[4]218。从参政结构上来看，我国女干部多担任副职、虚职，尤其在高层决策者中，男女比例失衡的现象更加严重，位居副职的女干部多面临提升难的发展困境[5]。从参政质量上来看，我国基层妇女骨干社会性别意识有待提升，部分女干部虽然在制度保障下进入了决策层，但在政策制定中极少为妇女权益发声，对妇女工作还存在着一定的偏见。

3. 决策者性别敏感度较低，性别统计资源不足

尽管男女平等的基本国策已经写入法律、政府发展规划纲要和党的报告，但性别不平等的传统观念给社会公众、政府决策者带来的影响根深蒂固。一方面，现阶段我国社会公众的社会性别意识仍然比较淡漠，政府决策者性别分析能力尚达不到性别评估工作的专业化要求，这导致政策在制定环节存在性别歧视的隐患，在执行环节容易产生偏差，政策落地效果不理想，社会公众的政策获得感较低[6]。另一方面，我国性别统计工作基础较弱，性别统计的内容和指标虽然逐年增多，但许多现有指标的实际操作性不高，且尚未覆盖经济社会的各个方面，如女性经济资源分享、针对妇女的暴力等内容仍然空缺，性别统计资源还不能满足现阶段性别评估工作的需要。

三、 国内外公共政策性别评估机制的比较

1. 国外公共政策性别评估机制构建的实践经验

自20世纪60年代全球妇女解放运动以来，西方国家不断探索妇女发展和性别平等的战略，在健全提高妇女地位的国家机制、实施社会性别预算、推进妇女参政进程等方面积累了丰富的经验。

(一) 健全提高妇女地位的国家运行机制

在推进社会性别主流化的进程中，世界各国普遍重视提高妇女地位的国家机制建设，韩国、欧盟等国家和组织在建立提高妇女地位的国家机构方面进行了积极的探索。以韩国为例，自2001年起，韩国政府建立并发展完善了韩国性别平等部、性别平等促进委员会，形成了从中央到地方多级的性别平等国家机构。其中，性别平等部主要负责公共政策的性别评估、消除就业、教育、服务等领域的性别歧视、加强与国际组织的合作等；性别平等促进委员会作为一个具有执法权力的行政机构，主要负责调查性别歧视案件，对反性别歧视法律提出修改建议[2]。在维护妇女权益的法律政策体系与行动计划方面，欧洲各国形成了相对完整的政策体系：在欧盟委员会的倡导下，欧盟全部成员国于2009年签署了《妇女权利宪章》，承诺将性别平等纳入到各国的政策制定过程中；同时，欧委会制定并通过了《欧盟男女平等战略(2010—2015)》、《欧盟性别平等战略行动(2016—2019)》等行动计划[7]，为欧盟各国完善提高妇女地位的国家机制提供了法律依据。

国家层面的制度安排与政策措施是社会性别主流化的重要保障，各国通过建立健全维护妇女权益的国家机构、完善促进性别平等的法规政策、实施国家行动计划，为妇女发展工作扫清了障碍[8]，为我国提供了经验借鉴。

(二) 开发性别分析工具，实施社会性别预算

自20世纪80年代以来，以澳大利亚、南非为代表的多个国家开展了社会性别预算的实践。经过三十多年的发展与演化，目前全球已有七十多个国家不同程度地实施了社会性别预算。在早期实践中，澳大利亚政府通过审查财政政策，编写性别预算报告，全面分析财政支出对妇女的影响；自上世纪90年代开始，澳大利亚政府着手实施中长期性别预算框架，实现了预算编制与实施的分离，通过开发专门的性别分析工具——“三向分类法”对妇女预算进行分析，将政府预算划分为针对妇女的专门性拨款、为公务员创造平等就业机会的支出、一般性支出，进一步保障性别预算的顺利开展。除政府主导外，非政府组织在社会性别预算模式中也发挥了有力的推动作用。以南非为例，1995年南非民主研究所及预算信息服务中心等非政府组织率先推动了“妇女预算行动”，促使南非财政部开始性别预算的实践；在“三向分类法”的基础上开发了“五步分析法”，通过分析两性在公共政策下的现实情况，评估公共政策性别敏感度，进一步审查公共预算的分配，实现对政策的整体效果评估[9]。

在开展社会性别预算的过程中，适宜采用“因地制宜”的实施策略，通过研发专门的分析框架，将社会性别的视角纳入公共预算，评估政府收支对两性带来的影响，从而帮助政府及时调整现有政策，实现资源的合理分配。

(三) 推进妇女参政进程，保障女性发言权

政策决策者中女性代表的比例不仅关系着女性意见的表达，也在一定程度上影响着公共政策的价值导向，推动妇女参政的进程需要法律保障与比例规定配套完成。一方面，完善妇女参政的法规政策。法国于2000年、2008年分别通过了《平等选举法修正案》和宪法修正案，规定了各政党议会议员女性候选人和议会选举妇女代表的比例；2015年德国通过了“女性领导层比例法”，保障德国私人经济和公共服务领域领导层中的女性比例不低于30%[4]242；挪威、瑞典等国家设立了性别平等事务监察部门，受理以个人和组织为单位的条款申诉。另一方面，落实妇女参政的配额机制。妇女参政配额制是指通过宪法或相关法律规定比例的方式，保障妇女普遍享有政治参与权，切实不断提高妇女政治参与的比例。近年来，全球已有120多个国家引入了配额制，议会中妇女比例显著提升，至2017年3月1日，已有47个国家或地区的议会妇女比例超过了30%，其中，作为发展中国家的卢旺达、玻利维亚的议会妇女比例突破了50%①，妇女参政进程实现了跨越式发展。

归纳各国在提高妇女参政领域采取的措施不难发现，参政配额制的量化规定，配套措施的保障落实有效地保护了妇女参政的基本权益。

2. 国内公共政策性别评估机制的实践经验

自2012年起，江苏省、浙江省等多个地方启动了法规政策的性别评估工作，通过成立性别平等评估委员会，参与相关法规政策的调研、论证和起草工作，并对违反性别平等原则、侵犯妇女权益的法规政策提出修改意见与建议。截止到2017年3月底，全国已有25个省(市、自治区)初步建立了公共政策性别平等评估机制②。我国各地的实践经验主要表现在以下几个方面。

(一) 出台性别评估政策性文件，加强工作统筹

为指导性别评估工作的开展，各地出台了本地公共政策性别评估的指导意见，个别地方还出台了配套的评估工作操作指南，进一步明确了性别评估机制的组织领导、议事机构、评估制度。以北京市为例，为增强立法机关和政府相关部门在制定、实施地方性法规等规范性文件中的性别意识，北京市法规政策性别平等评估委员会于2015年制定了《北京市法规政策性别平等评估工作操作指南》，明确了性别平等评估工作的评估主体、评估对象、评估标准、评估方法和实施方式等具体操作事项，不仅为评估的具体工作开展提供了指导，同时为相关部门制定出台法规政策的评估工作提供了参考。

(二) 重视多方社会力量的参与，加强社会协同

在性别评估工作的开展过程中，多地成立了法规政策性别平等评估工作专家组，由从事社会性别研究的专家学者、制定或实施与妇女权益密切相关法规政策的党政领导、从事妇女工作的法律专业人士、社会组织负责人和基层妇女工作者，以及法规政策利益相关者组成[10]。专家组在性别评估工作中参与法规政策的调研论证与执行情况的检查，发现和评估法规政策执行过程中存在的男女不平等问题，提出针对性建议。实践中通过强化政府、专家、公众三者的协作，协同推动妇女维权工作社会化，保障了评估工作的广泛性、专业性与科学性。

(三) 加快落实性别评估工作，实现上下联动

性别平等评估委员会自成立以来，实现了公共政策的性别评估机制逐级下沉、落实，初步形成了上下联动的性别评估体系：江苏省各县市的妇联因地制宜，成立了“政策文件性别平等咨询评估委员会”，将各县市政策文件的性别评估工作提上日程。同时，逐步落实公共政策的性别评估工作，出台了多项性别评估报告：苏州市性别平等委员会通过评审《苏州市家庭暴力告诫办法》、《苏州市法律援助办法》、《苏州市老年人优待办法(修订)》等20多部地方性法规、规章和规范性文件，围绕性别平等原则，提出修改建议198条[11]；湖北省为推动解决农村妇女土地权益保障问题，省妇联与省农业厅开展联合调研，形成了《为妇女土地权益正名——湖北省土地承包经营权确权工作的性别平等报告》，采用社会性别的视角评估土地确权工作中给两性带来的影响，进一步保障妇女土地权益[10]。

四、 我国公共政策性别评估机制构建的路径选择

1. 构建横向联动、纵向贯通的部门合作机制

要充分发挥评估主体统揽全局的作用，离不开立法机关、行政机关、妇女组织三者的有效配合，当下亟需建立各部门协调统一的合作机制，增强部门工作联动性。首先，建立科学合理的信息沟通和组织协调机制。具体而言，在中央政府层面，整合国务院法制办、国务院妇女儿童工作委员会、全国妇联等政府部门和妇女组织的力量，成立中央层面的公共政策性别平等评估委员会，促进公共政策性别评估的制度化、程序化、规范化；在地方政府层面，加强地方各级人大、政府、政协的性别平等工作机构的建设，由地方政府法制办公室牵头实施法规政策的性别评估工作，地方人大、妇女儿童工作委员会、妇联通力配合，地方财政部门划拨专款支持，形成横向联动、纵向贯通的工作机制。其次，制定实施促进妇女发展的国家规划纲要，将性别评估机制确定为制定政策和法律的必经程序，完善顶层设计，为公共政策进行性别评估提供法律依据；将性别评估机制写入各级政府经济和社会发展五年规划，颁布自上而下的妇女发展规划体系，明确妇女发展的总体目标和保障措施，对实施效果实行动态监测。

2. 建立并完善性别评估的框架与流程

科学的评估框架和流程是性别评估工作顺利开展的前提，通过完善“确定评估对象—开展论证调研—设计评估指标—实施性别评估—后期跟踪落实”的评估流程，将性别评估纳入到公共政策的全过程。首先，明确性别评估对象。针对尚未出台的法规政策，由评估委员会研究确定其中可能涉及两性利益的目标法规政策，参与调研论证与起草工作；针对已经出台的法规政策，可以从与妇女权益密切相关的、亟需纠偏的入手，逐步扩大评估范围。其次，完善性别评估流程。在政策制定的论证期间，就政策中可能对两性产生的影响进行充分调研，在政策制定时纳入两性意见；在已有政策的运行过程中，对政策能否兼顾两性的需求和利益、两性能否平等地受益进行实施效果评估，发现损害两性利益的隐性条款，进行政策文本分析；在监督过程中收集统计数据和监督指标[12]，对评估报告的落实情况进行跟踪与监测。最后，选取恰当的性别分析方法，开发科学的指标体系。根据性别评估的标准设计指标，保证指标的合法性与合理性；细化指标内容，明确评分标准。针对社会性别分析中发现的社会性别差距，寻找原因并提出针对性建议，后期持续跟踪责任部门的落实情况。

3. 培育三方联动的专业化评估队伍

在评估工作的开展过程中，要加强各级决策者与妇女组织、专家学者的联系，发挥评估主体三方联动的良好效果。首先，密切联系妇联组织，建立长效合作机制。妇联组织作为联系党、政府和妇女群体的重要纽带，是推动社会性别主流化的积极参与者、促进公共政策性别平等的重要力量。在性别评估机制中，要重视妇联组织的独特优势，发挥妇联组织在提高性别评估工作专业化水平的作用。其次，为女性进入决策层提供合理通道。通过学习国际经验采取妇女参政配额制，规定决策层女性比例，加强对女性领导干部的培养与考察，提高女性干部的参政能力。最后，建立公共政策专家咨询制度。充分利用各地高校与科研院所的专家力量，为性别评估工作提供多学科视角，提升评估工作的科学性与全面性。通过完善评估主体制度，培育政府、妇联组织、专家学者三方联动的评估队伍，帮助立法者获得法规政策实施状况真实、全面、客观的反馈，形成兼具理论视角和现实基础的评估成果。

4. 加大性别评估机制的培训与宣传力度

公共政策性别评估机制在落实过程中不仅需要政府决策者合理的制定与执行，同时需要政策目标对象的支持与认同，进而获得社会的广泛认可。因此，在性别评估机制的实施过程中，一方面重视针对政策制定者的社会性别培训，建立以政府决策者和执行人员为培训对象的长效培训机制，针对不同级别、不同职能部门的评估人员，设计专门性培训课程：对政府决策层开设有关社会性别主流化的主题讲座、专题研讨等，提升决策者性别敏感度；面向基层执行人员开设工作实务与技能培训，提高工作人员运用性别分析工具进行政策评估的工作能力。另一方面加强针对政策目标对象的宣传教育，为公众提供了解性别评估机制的内涵与运作模式的渠道，提升公众参与性别评估的积极性，形成以基层群众为主体的自下而上的监督与反馈机制。

5. 构建完整的社会性别预算管理体系

数据的统计与核算是公共政策制定的重要基础，分性别的统计数据为公共政策的性别评估提供了重要的参考和支持。借鉴国际社会性别预算的实践经验，构建以性别统计、性别预算和性别审计组成的社会性别预算管理体系。在前期政策规划环节，落实性别预算的倡导机制与制度保障机制。将性别预算纳入到国家战略规划中，为性别预算提供长期的支持与投入，保证性别预算的前瞻性与长效性[13]；重视性别预算的法律法规建设，提高法律政策的可操作性，用法治化手段保障性别预算的持续性与稳定性。在中期实践操作环节，重视性别统计和预算的流程规划。一方面，通过完善性别统计数据，为性别预算提供数据资源，充分利用大数据战略背景下的现代信息技术工具，准确收集、处理、存储性别统计数据，构建社会性别统计的常规机制，探索成立全国联网的性别统计数据库；统计部门动态监测妇女社会地位的状况，跟踪公共政策的落实情况，规范和完善性别评估的指标体系[14]。另一方面，因地制宜地开展社会性别预算项目，制定多层次、全过程的性别预算策略框架，宣传并推广社会性别预算的创新模式；完善公民和社会组织的参与机制，加强社会各界对性别预算执行的监督。在后期监督评估环节，加强对社会性别预算的机构与项目的审计工作。通过开展对相关部门与项目的绩效评估，对社会性别预算开展的实际情况进行核查，提高社会性别预算的公开度与透明度。

注 释：

①数据来自国际议会联盟网站http://www.ipu.org/wmn-e/arc/classif010317.htm。

②数据来自新华网http://news.xinhuanet.com/2017-03/31/c_1120734707.htm。

[1] 刘伯红.开展社会性别评估[J].中国妇运,2016(7):17-21.

[2] 谭 琳,周 垚.治理出生性别比偏高:公共政策的赋权性分析：中国和韩国国家层面公共政策的比较[J].妇女研究论丛,2008(5):5-10.

[3] 刘伯红.社会性别主流化读本[M].北京:中国妇女出版社,2009.

[4] 张再生.社会性别与公共管理教程[M].天津:天津大学出版社,2016.

[5] 刘伯红.国际妇女参政的实践及其对中国妇女参政的影响[J].国家行政学院学报,2015(2):48-52.

[6] 张再生,强馨元.社会性别主流化进程中的公共政策困境与对策研究[J].天津大学学报：社会科学版,2015(5):425-430.

[7] 刘 莹.欧盟性别平等状况简介(上)[J].中国妇运,2016(5):39-41.

[8] 蒋永萍.中国提高妇女地位的国家机制[J].中华女子学院学报,2007,19(2):1-3.

[9] 马蔡琛,季仲赟.社会性别预算的典型模式及其启示:基于澳大利亚、南非和韩国的考察[J].现代财经:天津财经大学学报,2009(10):19-23.

[10] 湖北省妇联.建立法规政策性别平等评估机制推进男女平等进程[J].中国妇运,2015(5):42.

[11] 新华网江苏频道.建立法规政策性别平等咨询评估机制[EB/OL].http://www.js.xinhuanet.com/2014-12/05/c_1113539341_2.htm,2014-12-05.

[12] 刘春燕,杨罗观翠.社会性别主流化:香港推动社会性别平等的经验及启示[J].妇女研究论丛,2007(1):37-42.

[13] 鲍 静,魏 芃.全球视野下的社会性别预算:国外经验[J].中国行政管理,2015(3):35-35.

[14] 上海市妇联课题组.社会性别视角下的社会公共政策评估研究[C]//上海:上海市社会科学界学术年会,2007:414-418.

StudyonthePathConstructionofGenderAssessmentMechanismofPublicPolicies

Zhang Zaisheng, Qu Yao

(College of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China)

Gender mainstreaming is an important agenda of the United Nations led by China. In order to promote integrated development of women under the new normal economic situation, the government is supposed to pay more attention to gender equality when making public policies. It is also required to establish a gender assessment mechanism of public policy in preassessment, process assessment and correction of effect. At the present stage, Chinese gender assessment is still facing a series of dilemmas, such as unsoundness of the gender assessment mechanism, relatively low proportion of women’s political participation, weak awareness of social gender equality among decision-makers etc. Therefore, the paper puts forward ways to improve gender assessment mechanism. Specifically, the ways include how to build a mechanism of inter-departmental cooperation, establish the framework and process of the assessment mechanism, cultivate the professional gender assessment team, strengthen efforts to training and propaganda and establish a comprehensive management system of social gender budget.

public policy; gender assessment mechanism; gender mainstreaming; domestic and international experience

C913.68

A

1008-4339(2018)01-041-06

2017-05-17.

国家社科一般基金资助项目(16BGL138)；天津市政府决策咨询基金自助重点项目(ZFZX2016-32)；天津市科委重大基金资助项目(15ZLZLZF00370).

张再生(1968— )，男，博士，教授.

张再生，zhangzs@tju.edu.cn.