省直管县影响政府运行成本的理论与政策探讨

闫志刚+吴芸

摘 要： 行政层级调整对地方政府运行成本的影响，理论上从管理幅度与管理层次匹配、权责对等、转变政府职能、降低信息传递中的不确定性等角度分析可以得出层级减少带来成本降低的结论。政策上，“省直管县”改革政策的实施，通过改变“资源”、改变“权力”和改变“流程”这三个渠道，即给予县级政府更多财政和行政资源、给予县级政府更多财政和行政权力以及缩短行政管理流程，促进地方政府运行成本的降低。

关键词： 省直管县； 政府运行成本； 探讨

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.012

一、导论

在全球范围内自1980年开始掀起了一股行政体制改革的浪潮，核心就在于“降低运行成本，提高行政效率”。在我国，“十二五”规划为解决这个问题指明了方向——将着力点放在“优化政府结构、行政层级、职能责任”；“十三五”规划更是提出了建立健全省、市、县各级“权力清单、责任清单”的进一步层级区划改革要求。繼一系列的强县扩权、扩权强县改革之后，我国的地方政府纵向关系从体制上有了突破——试点“省直管县”体制。这项改革是否有助于解决政府运行成本过高的问题，是亟须明确的现实问题。

二、省直管县影响政府运行成本的理论探讨

（一）管理幅度与管理层次

国家通过增加地方政府行政层级、划分政区的方式对地方社会进行管理，归根结底是政府运行成本的问题。其一，从政体的角度讲，我国是中央集权的单一制国家，上级政府授权给下级政府，下级政府在没有授权的行政事务上一律得向上级请示，没有决策的自主权。尤其是在管理审批权限的划分上，如果县政府不能独立快速做出关涉县域经济社会发展事务的决策，县政府强化财政支出责任、节约政府运行成本的积极性会受到打击。[1]其二，从行政程序的角度讲，行政层级的增加直接导致审批、许可等行政管理流程的加长、行政运作环节的增多，也就意味政府运转时间加长、周转加慢，政府运行成本自然会随之增加[2]。其三，从政府组织机构设置的角度讲，我国的政府组织机构在总体架构是上下对口的设置，下级政府的组织机构参照上级政府设置，地方政府内部的部门设置基本一致，那么，更多的地方政府层级，也意味着更多的行政机构数量和更多的政府雇员数量，给百姓增加了巨大的纳税负担，也给政府运行带来了庞大的成本负担。[3] 其四，从政策信息传递的角度讲，多一个行政层级，政策信息传递和反馈就多一个环节，不仅会减慢信息交流的速度，而且还因为信息过滤导致信息的失真程度加剧。[4] 其五，从政府人员作风的角度讲，容易助长行政机关官僚主义作风，最终不利于行政效率的提高。[5]

（二）权责对等

改革行政层级区划，首先意味着纵向政府间权责关系的变化。这里所谓的“权”，指权力，首先指的就是财政权力。依据马斯格雷夫与欧茨的“财政权力分割定理”，从纵向来看，不同层级政府之间的财政权分割状况，决定了政府运行成本高低。在特定条件下，当达到最优财政权力分割状态的时候，地方政府在帕累托最优的状态下满足辖区的公共物品和公共服务需求，这个时候是地方政府运行成本最小的时候。[6] 另外，改革行政层级区划，也意味着横向政府与市场、社会之间权力职能的转换。依据何李的“社会力量倒逼”理论，从横向来看，政府与社会之间的权力划分，即政府与社会之间的权力界限清晰程度，决定了政府运行成本的高低。从欧美国家政府行政层级变化的经验来看，在特定条件下，当社会力量与行政力量同时决定政府行政层级设置的时候，政府与社会之间权力界限足够清晰，是地方政府运行成本最小的时候。如果没有达到这个条件，即便政府行政层级变得更少，那么地方政府运行成本也不会减少，却只是从不同的政府行政层级之间转移到了同一个政府行政层级的内部。[7]

（三）转变政府职能

从转变政府职能的角度来看，政府系统内各个不同层级行政权力划分的起点和终点不在于政府系统本身，而在于政府系统与其外部环境关系的重新构建。就县级政府而言，按照本地区经济社会发展的需要，要解决县级政府职能错位、缺位和越位的问题，把县级政府职能转变归结到公共服务、社会管理、市场监管和经济调节上来，深入强化县级政府的公共服务职能。其一，县政府不再担任“划桨者”的角色，而是担任“掌舵者”的角色。政府转变职能的过程，实质上是调整政府与市场、政府与社会的过程。在这个过程中，地方政府往往遭遇“诺斯悖论”，即地方政府为了促进经济发展运用各种政策工具参与市场资源的配置，一种可能是推动地方经济增长，另一种可能是由于干预过多且阻碍了市场配置资源的基础性作用则会阻碍地方经济增长。在这种市场干预的过程中，如果出现前置审批等追求短期利益而严重破坏市场经济秩序的行为，甚至越俎代庖，则会将大量的人力物力时间资源耗费在政府不该做的事情上，提升政府运行成本。其二，构建服务型政府要求县级政府增强其对县域内微观经济主体与社会主体诉求的回应；要求县级政府更多地发挥政府管理职能，在对公共事务进行控制与引导的过程中采用先进技术节约政府运行成本。

（四）不确定性与信息传递

在政府组织这一典型的科层制组织中，信息的传递路径是：政策决定、行政命令自上而下进行传递，而现实问题、政策建议自下而上进行传递。假设上级政府制定政策的依据是来自下级政府的问题描述和政策建议，那么，关于问题描述和政策建议信息的变化将导致决策的变化。信息在传递的过程中，其自身可能由于现实情况的变化而变得不准确，也可能由于传递者的理解偏差、偏好等变得扭曲。“如果一个科层组织没有退化并具有多于两个的政府雇员，那么在这个科层组织内部进行信息传递的过程一定是非中性的，即有偏的。”[8] 政府行政层级越多，则信息传递需要的时间越长，那么现实情况变化的可能性就越大，信息失真的可能性就越大。而且，政府行政层级越多，则经历的信息中转者越多，那么信息的人为扭曲程度就越大。信息的上传下达不能顺利进行，则政府决策制定和政策执行必将不是高效的，必将耗费更多的人力物力，造成政府运行成本的提高。endprint

三、省直管县影响政府运行成本的政策探讨

国民经济和社会发展第十二个五年規划纲要指出：“进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革……继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本……在有条件的地方探索省直接管理县的体制。”可见，施行“省直管县”改革，目标之一指向降低政府运行成本。“省直管县”改革政策可以通过组织层面“资源”、“权力”和“流程”三个方面的改变降低地方政府运行成本。

（一）改变资源

“省直管县”改革带来地方政府财政资源和行政资源的改变。改革前，省级政府对辖区的各个地级市政府进行财政资源和行政资源的分配，地级市再对辖区的各个县政府进行财政资源和行政资源的分配；改革后，省级政府对辖区的各个地级市政府和县政府进行统一的财政资源和行政资源分配。由于缺少了地级市政府的中转和可能的克扣、盘剥，县政府将获得更多的财政资源和行政资源。一方面，在分税制总体财政体制背景下，能够保证县政府在财政收入上拿到省对县按税种划分的共享比例、收获固定留用比例和收入增量全额返还；另一方面，在下管一级的总体行政体制背景下，能够保证县政府在行政资源上拿到省对县的政策优惠、政策奖励和政策机会。在这样的情况下，县政府运行成本有降低的变化倾向。因为占有更多财政资源和行政资源，意味着可以自主地支配这些财政资源和行政资源，不仅不需要再为资源的争夺而与地级市算计交涉，使县政府在资金资源和政策资源的使用和调度上节约运行成本。而且，满足了其“留利于县”的行动动机，也给其进行各项财政和行政活动、发挥各项财政能力和行政能力留出了更大的潜力空间，提高了其理财的积极性，激励其降低政府运行成本。对于地级市政府而言，政府运行成本应该会降低，其一，因为缺少了可能的从县政府克扣、盘剥而来的部分财政资源和行政资源，不再有那么多资源可以消耗在维持政府自身运行方面，迫不得已减少政府运行成本；其二，因为需要进行分配的资源减少，用于资源分配的消耗也可以节约下来。

（二）改变纵向财政权力

“省直管县”改革带来地方政府纵向财政权力链条的改变。改革前，县或县级市政府不直接与省级政府发生联系，而是要通过地级市政府的中转。改革后，在体制补助、税收返还、转移支付和专项资金补助、财政结算、资金报解及调度、债务偿还等方面，县或县级市政府直接与省级政府发生联系。在这样的情况下，县政府运行成本有降低的变化倾向。因为县政府拥有更大的财政权力，与县政府要发挥的重大而琐碎的日常管理任务更加匹配，由财权与事权的更加匹配而带来的节约政府运行成本的效果显著。而且，在县政府拿到各项转移支付资金、专项资金以后，这些更大的财政权力保证了县在财政支出过程中的自主性和独立性，降低了政府用于获得决策批准所耗费的政府运行成本。

（三）改变纵向行政权力

“省直管县”改革带来地方政府纵向行政权力链条的改变。改革前，县与县级市政府不直接与省级政府发生联系，而是要通过地级市政府的中转。改革后，在有关发展计划、经济贸易、国土资源、税务外贸、交通水利、人事旅游等方面的审批管理权限，不再由地级市代理行使，改为由县或县级市直接掌握。在这样的情况下，县政府运行成本有降低的变化倾向。因为县政府拥有更大的行政权力，特别是掌握了大量的行政审批权限，与县政府承担的县域经济社会管理事务的任务性质相匹配，由于县域的经济交易活动、社会交往活动等都发生在县的地域之内，由这些经济社会活动带来的收益与损失主要影响的是县域的百姓，而县政府在地域上和心理上与这些经济与社会管理事务更加接近，也更了解现实情况，所以由县政府直接管理县域的经济社会事务，不仅有利于降低决策失误带来的运行成本损失，而且节约了行政资源，减少了不必要的政府运行成本。而且，保证了县政府在经济与社会管理过程中的自主性和独立性，降低了政府用于获得决策批准所耗费的政府运行成本。

（四）改变行政流程

随着纵向权力链条的改变，“省直管县”改革也带来行政管理流程的改变。改革前，省级政府对地市级政府进行行政管理，而地市级政府对县政府进行行政管理。改革后，由省级政府直接对县政府进行行政管理，而不再经过地级市的中转。在这样的情况下，如果省级政府的管理幅度在适当的范围之内，则县政府运行成本有降低的变化倾向。其一，缩短行政管理流程，给县的请示工作带来了方便，在本来可以直接向省级政府进行政策性或业务性请示的时候，再也不需要僵硬死板地通过地级市政府的审查，降低了政府运行成本。其二，缩短行政管理流程，使得县在处理需要省级政府协助解决的问题的时候，再也不需要通过地级市政府的上传下达，减少了县与地级市联系造成的工作量，缩短了解决问题的时间和资源消耗，降低了政府运行成本。其三，缩短行政管理流程，使得信息在县级政府与省级政府之间直接流通和传递，在加快信息传递速度的同时，也提高了信息的准确性，即降低了信息在传递过程中发生扭曲和失真的可能性，因而降低了县政府的政策执行难度和政策决策失误的可能性，降低了政府运行成本。其四，缩短行政管理流程，减少了县政府用于接待和重复开会造成的政府运行成本。访谈了解到，地级市领导县政府的管理流程设置，对县政府的高运行成本有直接贡献。举个例子，市里各个机构的领导，经常要到县里来检查，应付检查接待是最常见的、非常大的一块政府运行成本。再举个例子，重复开会的问题也突出。现在交通发达，省里很多会开到县一级，县市相关人员一同参加省里的会议。但为贯彻会议精神，地级市政府一般都要再召集各县政府相关人员开会，这样县政府相关人员就需要因为同一件事参加省、市政府召集的至少两次会议，造成人力和物力的双重浪费。值得一提的是，如果这种改变超出了省级政府管理幅度的适当范围，则会由于省级政府行政无力而使得县政府的诉求得不到回应、沟通失效，造成县政府运行成本的增加。

四、研究结论与展望

笔者研究在理论和政策设计上建构了减少地方政府行政层级、实施“省直管县”改革政策能够降低地方政府运行成本的逻辑，认为“省直管县”政策的实施，通过改变“资源”、改变“权力”和改变“流程”这三个渠道，即给予县级政府更多财政和行政资源、给予县级政府更多财政和行政权力和缩短行政管理流程，促进了地方政府运行成本的降低。进一步研究应以实证数据验证“省直管县”改革政策是否对地方政府运行成本的改变有显著影响以及如何影响。

参考文献：

[1]中国管理科学研究院北京国发研联经济中心课题组.中国政府层级与区划改革：强县扩权与省直管县的突破[G].内部资料，2005：27-48.

[2]杨冠琼.不确定性、信息扭曲与政府层级优化[J].新视野，2010，（1）.

[3]杨倩.地方行政层级弊端及发展趋势探析[J].中国商界，2010，（23）.

[4]陈达云，邓速.以省管县体制构建我国地方行政层级的思考[J].国家行政学院学报，2007，（1）.

[5]魏向前.省直管县体制改革：政府层级改革的必由之路[J].南方论刊，2013，（1）.

[6]J.Martinez-Vazquez， R. M. Mcnab. Fiscal Decentralization andEconomic Growth[J].World Development， 2003，（31）：Issue 2.

[7]何李.我国政府层级改革的动因探析[J].法制与社会，2012，（20）.

[8]A.W.Beggs.Queues and Hierarchies[J].Review of Economics Studies， 2001，（68）：Issue 2.

责任编辑、校对：党 婷]endprint