互联网视角下政策问题构建的特殊机理——基于北京市单车治理过程的考量

公共政策的动态运行过程包含：问题认定、方案规划与决策合法化、政策执行、政策评估以及政策终结。政策问题的构建作为政策动态运行过程的起始阶段，其重要性显而易见。威廉·邓恩认为政策问题的构建是最重要的指挥系统或转向装置，它影响到政策分析等其他各个阶段的运行结果，并且在政策问题构建的步骤中通过问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知阐述问题构建的重要性。问题构建失误，会导致第三类错误（第三类错误是威廉·邓恩在《公共政策分析导论》第四版中指出的，指用正确的方法解决了认定错误的问题。第一类错误是指问题认定正确而接受了错误的方法；第二类错误是指用错误的方法解决了认定错误的问题。）的产生，第三类错误在公共政策动态运行过程中将会产生多米诺骨牌效应，其关键意义在于尽管最终的政策方案非常规范而且执行过程中也符合法规要求，但是实际上用正确的方案解决了错误的问题。因此，政策问题的构建在现代政府治理过程中具有重要作用。我国公共政策运行的一般机理主要依据我国政治体制而言，以自上而下的政策方案制定方式为多，然而，随着互联网技术的发展，政策问题构建的主体逐渐扩散，并出现“去中心化”的倾向。北京市共享单车在迅速发展过程中所带来的乱停放问题，其根源来自于互联网企业快速扩张、抢占市场、无序投放现象与公众个人随意停放行为相结合而产生的对公共空间的挤占问题。众所周知，公共空间的治理主体是政府，共享单车在服务大众的同时，又为政府和公众带来了治理隐患和不便。从北京市单车问题从扩散到治理的过程来看，政府治理社会问题的机理在互联网背景下有待转变。根据北京市政府新闻办数据，截至2017年5月2日，北京市共享单车品牌已经超过8个，投放总量已超过70万辆，注册用户接近1100万人，占北京市2300万常住人口的将近一半，每天约有700万次共享单车骑行。至此，北京市共享单车已经带来了诸多社会隐患，例如自行车投放数量过多、随意停放挤占公共空间和安全隐患等问题。针对这些问题，政府从起初的观望，到各级政府在总体规划的前提下根据实际情况出台各辖区的政策治理方案。根据政府在治理单车过程中态度的转化，北京市共享单车所带来的的社会问题，正在逐渐被政府高度重视。

政策问题的构建是公共政策动态运行过程的起点，考究诸多学者关于政策问题构建方面丰硕的研究成果，进一步凸显了政策问题构建的重要性，然而在互联网背景下探究公共政策问题构建过程的文献少之又少，本文结合北京市共享单车乱停乱放所引发的交通问题，在分析政策问题产生的一般机理的基础上，试图分析出互联网背景下政策问题产生的特殊机理。

二、政策问题的认定

1.政策问题构建的基础

（1）公共政策问题的范围。公共政策问题是指应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的、已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序并开始实际解决的社会公共问题。公共政策问题的本质主要体现在“公共”之义，公共原本泛指社会中的所有人，而不对他们加以区分。在政策问题的构建中，公共问题是相对于私人问题而言的。私人问题是指一般意义上的个人问题，它所反映的是局部范围内少数人的问题；而公共问题，则是社会公众所遇到的共同的社会问题，王骚（2010）在解释公共政策问题时强调了政策问题的三个方面：第一，政策问题是多数人认识到的一种客观事实；第二，政策问题表现为社会利益失衡和价值观念与行为规范的冲突；第三，政策问题是政府纳入工作程序开始解决的问题。

（2）政策问题搜寻途径。政策问题的搜寻途径主要依赖于搜寻政策问题主体而言，政策问题的搜寻主体不同于搜寻途径，两者也存在差异。我国公共政策问题搜寻的主体可以划分为官方和非官方两类，官方搜寻主体包括：党委、政府、能够代表政府的官员以及官方智库，非官方搜寻主体包括：社会公众、新闻媒体、企业、网络等。官方搜寻主体对社会问题的搜寻主要来自于实现国家大政方针的目的和对社会问题现象的认知，例如，对于贫困问题，在2020年全面建成小康社会之际，作为政府的总目标，消除贫困地区的贫困现象就成为政府急需解决的公共问题，政府通过目标与现实的差距对比，认定连片贫困地区是当前脱贫的首要任务，因此将精准扶贫政策作为彻底消除贫困的有效手段；非官方政策问题搜寻主体通过对社会问题的感知，依据政策问题扩散的方式达到政策问题认定的效果。当前互联网技术迅速发展，政策问题扩散的途径更接近互联网渠道传输，非官方政策问题搜寻主体感知到问题并通过互联网渠道扩散问题，使政府被动发现政策问题，从而进入政策制定议程。

2.北京市单车问题构建的脉络探析

北京市共享单车乱停放现象所引发的公共交通问题，其根源在于企业无序投放、公众随意停放，这两者在盈利或享受便利的同时，却又破坏了对公共空间保护的秩序维度。北京市自2016年9月至2017年5月，共享单车品牌数量以及总体规模都出现了大幅度上升，单车品牌从刚开始的摩拜和ofo发展至8个，总体规模一度发展至70万辆。然而根据2016年7月发布的《北京市“十三五”时期交通发展建设规划》，北京市公共自行车的数量到2020年才达到10万辆以上。互联网技术发展之快引发了新的公共问题，对政府公共服务提出了新挑战。北京市政府对共享单车所引发的问题，从最初出现在街道上的巷议，到2017年1月15日北京市副市长首次发声，要求治理单车的乱停乱放，随后政府部门开始实地调研，3月20日西城区发出禁停令，明确指出10条大街不能停放，4月22日北京市征求意见稿发布，向社会征求治理建议（详见表1）。至此，北京市政府对于共享单车所带来的问题，已经明确认定为公共问题，当前已经进入政策方案制定阶段。

表1：北京市治理共享单车乱停放现象的时间脉络

三、政策问题构建的一般机理

1.自上而下的政策传输机制

在我国，人民代表大会制度是社会主义中国公共决策的政治体制，中国共产党作为社会主义中国的执政党，在公共决策中起着重大作用。一般意义上，政策问题是指纳入政府工作程序且由政府主导开始解决的公共问题，我国公共政策问题构建从政策问题的产生到执行再到终结，都离不开政党和政府，这就形成了政策问题构建的单一主体模式。在单一主体模式下，政策问题的感知与政策问题的解决具有一定的局限性。其一，表现在公众与政府之间具有一定的时间差异，某些在公众看来紧急的政策问题，由于进入政府政策议程的过程极其漫长，导致政府在认定政策的起始阶段就存在滞后性，导致政策出台的效用不大；其二，政策问题构成主体的单一性导致政策问题主体对实际问题的认知不够精准，在公共政策制定的过程中，问题感知的主体经过一定时间的发酵才可能进入政府视野，而在此期间政策问题本身在传输的过程中会出现失真，导致第三类错误的产生。

2.政治互动：公共政策走向民主的新思路

在政策问题认定的一般机理中，多元主义理论的应用使得政策问题进入政治互动环节，该环节的多元主义主要表现为利益主体的多元化，多元的利益主体主要关注的是一项政策问题从发现到解决，其产生的效果必然会对某些群体产生正向或反向的影响，每个利益主体在政治互动环节都会为自身谋求最大利益。公共政策作为解决公共问题的政治表现，在解决社会问题的过程中必须充分反映公共的意见，公共的范围包括企业、社会团体、个人以及政府自身等，利益最大化是每个主体都追求的目的，因此政治互动作为政策问题进入政策议程的前置阶段，利益主体在博弈的过程中，很容易产生暗箱操作，导致不公平现象产生，表现在现实当中就是利益分配的不均衡。但是政治互动使得政策问题在构建的过程中出现了多元利益的表达，它推动公共政策走向科学化、民主化。

四、互联网背景下政策问题构建的特殊机理

1.政策问题扩散阶段

在低碳排放、绿色出行的理念下，共享单车企业开始相互竞争、无序投放，在北京市有限的公共空间中掀起了瓜分战，短短的八个月内，单车企业在北京的投放数量已经超过了70万辆，这已达北京市“十三五规划”中规定投放数量的七倍之多，单车随意投放占用公共空间的同时，势必会造成公共交通领域的无序现象产生，从而导致单车乱停放影响公共交通问题的出现。共享单车所引发的乱停放问题在扩散途径上分为两个方面，一方面线下实际公共空间中堆积了大量单车，影响公众出行的同时也给交通治理埋下了隐患；另一方面，线上舆论一片哗然，给政府部门造成了压力。共享单车问题在扩散阶段具有如下特征：其一，政策问题扩散范围广，由于共享单车投放面积广泛，受众群体也很庞大，直接导致对公共空间大面积的挤占；其二，扩散速度快，单车问题的扩散速度之快，对政府在互联网时代的应急治理能力提出了挑战，尽管政府在“互联网+政务”的服务模式中已探索良久，但单车问题在极短时间内引发出了巨大的社会问题，不得不引起政府在政策问题构建和治理的过程中转变治理机制。

2.政策问题认定阶段

政策问题的认定是政策问题进入政府议程的重要阶段，共享单车作为互联网时代的新兴产物，虽然企业在线上运营，但对于交通的影响从一开始就很现实的凸显在线下。面对这一社会问题，2017年1月北京市第十四届人大五次会议首次认定了单车乱停放对交通的影响，随后交通委主要负责人通过走访、调研，确认单车乱停乱放已经对交通产生了影响，随后各区政府根据具体情况制定出了适宜的政策方案。对于单车问题，北京市政府由此从政策问题认定阶段进入政府议程阶段。

3.政策方案制定阶段

政策方案的制定阶段是公共政策问题认定的下一个阶段，这表明政府已经将政策认定过的问题纳入政府议程，陈振明认为“所谓方案规划，指的是对政策问题进行分析研究并提出相应解决办法或方案的活动过程。它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个方面”，针对共享单车所引发的交通问题，北京市政府在认定为公共问题的基础上，对该问题的解决过程具有鲜明的渐进主义特征。首先，北京市交通委对问题进行界定，调查清楚企业和公众在该问题背后的责任和义务，然后，部分城区根据各自的实际情况提出了解决措施，其中包括：禁停、限制投放等，最后经过一系列政策的尝试阶段，2017年4月22日交通委发布《指导意见》公开征求意见，并且对企业和承租人的责任和义务作出了明确规定，公开征求治理措施。

政策问题构建是政府将公众的诉求纳入政策议程的起始阶段，在互联网视角下，政策问题构建存在特殊机理，以北京市共享单车发展所引起的社会问题为例，北京市政府在构建单车问题的过程中摒弃了以政府为主体的单一模式，告别了政策问题“中心化”，反之，政府在构建政策的过程中，充分考虑网络中民意的表达，政策问题的构建模式呈现“政府—公众”双向互动的模式。互联网技术的迅速发展将会引发诸多的社会问题，其中不乏会有越来越多涉及公众利益的问题，政府在问题搜寻到问题构建阶段应该更加注重网络渠道的民意表达，进一步拓宽公众诉求表达的途径，因为以政府为主体的问题搜寻模式已经不能适应网络民主的发展。互联网视角下，问题扩散的途径多种多样，政策问题搜寻和意见搜寻的主体应该进一步扩大，这样才能使得公共政策在民主的基础上更加科学化。

[1]王骚：《公共政策学》，天津大学出版社2010年版，第19页。

[2][美]威廉·N·邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2011年版，第51页。

[3]张康之，向玉琼：《网络空间中的政策问题构建》，《中国社会科学》2015年第2期，第123-124页。

[4][美]H·乔治·佛雷德里克森：《公共行政的精神》,张成福等译，中国人民大学出版社2013年版，第14-15页。

[5]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版1998年版，第226页。