新型城镇化建设过程中的相关问题探析——以山东省莱芜市莱城区为例

党的十八大以来，中央反复提出要加快我国新型城镇化的步伐，要求各级政府切实贯彻中央对新型城镇化的相关要求，进一步推动经济发展与社会进步。评判新型城镇化的标准众多，有物质发展标准、文化发展标准、环境治理标准、公共服务标准等。邓小平同志曾深刻地指出，建设社会主义，文化建设和物质发展两样缺一不可。同样，在加快新型城镇化建设过程中，物质作为基础非常重要，但从某种程度上来讲，文化生活可以体现一个地区的发展程度，也能体现当地政府对新型城镇化的质的追求。在这样的背景之下，笔者对山东省莱芜市莱城区的城镇化发展情况进行了调研。

莱芜市位于山东省中部，属于中小规模城市，包括莱城区、钢城区两个区，根据2015年的统计数据，全市户籍人口为128.33万人。莱城区现包括凤城街道办事处、张家洼街道办事处、高庄街道办事处与鹏泉街道办事处等四个街道办事处。本次调查所选取的是比较有代表性的凤城街道办事处与高庄街道办事处。凤城街道办事处临近市中心地段，地段优势明显，新型城镇化建设已经取得较好成效。高庄街道办事处位于莱芜南部，地段较为偏僻，城镇化起步较晚，经济发展也相对落后。我们以调查问卷的方式，走访了莱城区这两个街道办事处及四个不同情况的居委会，初步了解了两个街道区划与人口、街道组织管理、物业服务与管理、文化公共服务等四个方面的基本情况。

一、莱城区城镇化的基本情况

城镇化的内涵包括四个方面：一是农村人口城镇化；二是农村地域城镇化；三是农村经济活动城镇化；四是农民生活方式城镇化。城镇化的过程即是农民和农村的生活方式和生产方式文明程度不断提高、不断现代化的过程，也是改变城乡二元结构、实现城乡一体化的过程。提高城镇化水平，不仅有利于国家发展，也对城乡居民生活大有裨益。“城镇化”体现了我国的国情，是实现农村现代化、全面建成小康社会的必由之路。就全国而言，改革开放至今，我国的城镇化率由1978年的17.92%提高到2015年的56.1%。但莱芜市的城镇化发展中，正面临着土地利用集约程度偏低、人均建设用地指标偏高、规划编制滞后于经济发展、区域发展不平衡等比较突出的问题。在全国大力实施新型城镇化建设的大背景下，莱芜市小城镇如何发展与提升也成为莱芜市政府研究的重要课题。

在莱城区范围内，各街道办事处与各居委会的建设规模相差较大。从景观风貌来看，凤城街道办事处道路两侧主要为商业、办公、文化与公共服务等功能区，也有小区住宅，规模开发的城市型居住区相对较多，整体景观风貌品质较高。在高庄街道办事，则是另一番景象：主要道路两侧也有商业、办公、文化与公共服务等功能区，但小商小贩居多，从楼层房屋的高度可以看出，高庄街道办事处道路两侧大多是平房，也有部分办公楼房，楼层数基本为3-5层，整体景观风貌品质较低。

值得一提的是，高庄街道办事处虽然没有凤城街道办事处的城镇化发展快，却拥有特色产业——旅游业，近年来发展较快。高庄街道办事处是莱芜生姜的主产地。莱芜生姜是全国名贵产品和中国蔬菜优良品种，莱城区高庄街道办事处因此被命名为“中国生姜之乡”。同时，高庄旅游资源得天独厚，原莱芜“旧八景”，高庄街道办事处就有宫山夕照、苍峡雷鸣、二洞云连、仙人遗迹、汶河西流五处；高庄街道办事处全处均属莲花山流域，山川秀丽，人文底蕴丰厚，胜迹众多。通过多角度的分析与比较，我们不难发现，两个街道办事处在城镇化的道路上各有自己的特点和优势。

二、莱城区城镇化面临的问题

从整体来看，莱城区四个社区在城镇化建设过程中步伐稳健，当地政府政策有力，城镇化建设取得了不错的成绩，总体上完成了城镇化的相关要求，能在一定程度上满足人民的需求。但我们也应该看到，在城镇化过程中，仍然伴随着许多问题。

1.经费使用不合理

在对莱城区四个街道办进行调研时，笔者发现，各个街道都存在着不同程度的资金利用不合理问题，主要表现为管理支出不足、人员经费与公费支出过大等。以凤城街道办2015年度财政支出为例，具体数据如下图：

人员经费具体包括工资、津贴、奖金、医疗费、住房补贴等（不包括离退休支出，包括离退休人员管理机构的在职人员支出）。莱城区凤城街道办2015年的总支出约为7000万元，人员经费支出就占到一半以上，占比明显过大。该街道总人口171135人，社区居委会23个，在各个社区中，又设社区服务站23个，按每个居委会8人来算，共需要368人，庞大的机构增加了人员经费支出的比例，使得资金分配不够合理。近些年来，凤城街道不断加大城镇化建设力度，各项工作的开展更是离不开工作人员参与其中。值得一提的是，随着城镇化建设速度的加快，街道内的物价成本有升无降，这进一步增加了相关工作的行政成本。人员经费占比多大，就会导致资金可利用率降低，资金流动率下降，过多的人员经费支出还会造成区域城镇化建设乏力，失去足够的财力支持，致使城镇化进程减慢，城镇规划过度超前于城镇建设实际。此外，城镇化发展的另一个具体问题是公职人员提出了更高的生活保障要求。但庞大的人员数量，导致“蛋糕”的分配问题无法让所有人满意，在实际的调研过程中，笔者发现工作人员的工作热情和积极性明显不高，其中待遇问题是大多数受访者的心结。

2.社区服务管理落后

一是科室设置不尽合理。以莱城区凤城街道办事处为例，街道办事处的内设机构数量为30个，其中，行政科室6个，党务和人民团体、社团科室9个，区委办局设在街道的派出机构2个。通过走访了解到，行政科室人员比较紧张，工作繁杂，与其他部门之间的配合效率较低。工作人员普遍反映党务和人民团体工作量较少，但科室最多。设在街道的派出机构过少，而一线工作任务繁忙，分工不够明确，工作人员普遍反映压力大。

二是服务管理存在路径依赖。问卷调查结果反映出，在街道工作事务中，动用人力物力最多或领导最关注、压力最大的事务统计如下图：

可以看出，最繁重的信访、属地管理、招商引资工作是重中之重。三者固然重要，但并不是日常管理工作的主要任务。调查发现，城镇化过程中的区域管理工作相比以前虽有进步，但进步还不明显，尤其在行政方法、方式上还存在着很强的路径依赖，可持续发展的城镇化建设不应当仅是物质方面的充裕，更应该重视服务领域的人性化。劳动就业、社会救助等关乎群众切身利益的事务应该在策略和方式上得到充分的重视，真正让群众感受到城镇化建设给生活带来最直观的改变。

3.文化建设有待完善

城镇化道路上，文化建设是不可忽视的，也是极其重要的一环。可以这样说，文化建设才真正体现着城镇化发展的质量和水平。在对莱城区高庄街道进行实地调研后，笔者发现，在文化建设方面存在着很多问题。

一是文化服务流于形式。高庄街道共有各级各类图书馆10个，但没有一个是由街道直接管理的，很多所谓的图书馆已经沦为“藏经阁”，多年无人问津，不对外开放，或限期有条件对外开放。其中不乏部分图书馆另作他用，无法发挥其真正价值。高庄街道曾经建立过电子阅览室，可很少有群众会用、能用、愿意用，造成资源的闲置与浪费。其主要原因还是没有考虑群众的具体需要与知识文化水平，这些公共文化资源与群众的日常生活距离较远，无法高效利用。公共文化场所的增加不但没能带来实际的经济或者文化效益，还会增加财政支出，影响区域内的资金部署与规划，这是违背城镇化建设的初衷的。从另一个层面来说，这些资源若被群众消费和使用，后期的维护成本也会增加，这种心态导致许多文化资源仅仅成为下级政府应付上级检查的“挡箭牌”，来则用之，去则紧闭。

二是文化服务领域单一。凤城街道拥有各类文化中心10个，每月平均能够开展文化活动3场，包括文艺活动、展示活动、电影放映等等，但其中体育活动占有很大的比例。经过实地考察，文体活动主要是广场舞、踢毽子等健身娱乐活动，其他文化类活动却屈指可数。另外，这些看起来相对丰富的体育活动，缺少有关部门组织的引导和支持，使其基本以“放养”型的方式开展。公共活动如果缺失适当的引导和监管，很容易被不法分子利用，后果令人担忧。

三、推进莱城区城镇化建设的建议

1.提高资金支出效益，确保资金用在“刀刃上”

首先，资金要合理分配，做足前期预算与规划。凡事“预则立，不预则废”，做任何事都应该有相应的筹划与目标。资金支出关乎整个城镇化建设的布局，审批使用之前，一定要做好前期筹划工作，使各个领域资金合理配置，良性流动，按计划分配资金。做好工程预算是资金支出前最重要的步骤，一定要坚守民主集中制的原则，在钱的问题上不仅要向“前”看，而且要能看到“底”，做到水清钱明。

其次，要力保资金落到实处、用到实处。每笔资金支出都要充分发挥群众的监督作用，确保投给群众的每一笔资金都能落地生花，让人民族群众真真切切地感受到。相关工作人员也应当认真负责，公正监督，使资金流向正常，使用到位，成效显著。

最后，资金使用公开透明，要做好成果评估。财政支出一定要公开透明，各类事项使用经费要明确、清晰、准确，有证可查，有理可追，真正让“钱”在阳光下健康运转。采取体制内部监督、横向监督和纵向监督相结合的方式，既可在平行部门之间相互监督，也可在上下级之间流动监督。此外，相关部门要充分做好资金使用后的反馈评估工作。可采取调查、采访、民主会议等多种方式，让广大人民群众给成果打分，发挥人民群众在城镇化建设中的主体作用，让人民具有参与感、成就感和获得感。

2.提升管理服务水平，督促服务贴近“民心中”

思想上要做到“以人为本”。在调查中笔者发现，许多工作人员并没有从根本上意识到城镇化的主体是广大人民群众，总是以“管理者”思维解决问题，而不是以“服务者”姿态迎接广大人民群众。城镇化建设的根本目的就是要让更多的人民群众富起来，搭上经济发展的顺风车，并不是一味地追求GDP和城镇户口的数量，切勿本末倒置。城镇化建设过程中，不管是决策者还是工作人员，都应当做到“以人为本”，这种理念指导下的城镇化才是真正意义上的、普惠人民大众的城镇化。

行动上要做到“为民解忧”。除了在思想上重视起来，行动上也必须做到时刻为民解忧。公职人员要时刻注意，自己的一言一行都代表着组织与政府，偶尔的疏忽或工作不利都有可能造成人民的不解与担忧。相关工作人员要不断提高自己的业务水平，吃透政府的相关政策，以优秀的服务、真诚的面孔、及时有效地完成相关工作与任务，做到与老百姓打成一片、融为一体。

3.健全文化设施体系，力争文化贯穿“大众里”

文化设施体系要“全”。要充分健全文化设施体系，将文化设施理解为“文化广场”，不能与“体育健身”等同划一。要打造全方位的文化设施体系，读书、文艺、体育各个领域齐头并进。另外，在开展文娱活动的过程中，要注意以大众的爱好为爱好，以大众的兴趣点为兴趣点，在兼顾“全”的同时，还要充分考虑人民大众喜闻乐见的文化形式，做到政府善于组织，群众乐于参加。要以人民大众为中心，开展各种丰富多彩的、种类多样的、受众面广的文化活动，让所有群众都能够主动参与进来，并能够乐在其中。

文化体系活动要“实”。文化活动不仅要“全”，更要“实”。要把每一项受人民大众喜爱的文化活动落到实处，落到街巷，不能纸上谈兵，。一是筹划要“实”。要清楚群众的真正需求，结合前期调研与筹划，开展真正有条件、有能力、有需要的文化活动。二是行动要“实”。要通过各种途径克服“想”与“做”之间的困难与障碍，做到答应人民群众的要“落实”，受群众喜爱的要“夯实”，针对问题与困难要“诚实”。

文化活动氛围要“正”。要多引导群众开展一些符合社会主义核心价值观的文娱活动，弘扬中华民族优良的传统，通过创新形式向社会传递“正能量”。城镇化过程当中要充分重视民群众的需求，巧妙结合正确的政治方向，引导人民群众自觉地抵御消极的思想观念，形成正确的世界观、人生观和价值观。相关部门也应当积极出台相关政策，在鼓励全民开展文化活动的同时，未雨绸缪，做好相关预案，及时处理突发事件。

[1]杨眉：《城镇化的发展规律、原则及路径》，《城市问题》2012年第8期。

[2]杨翠丽：《城市社区体育发展模式的研究》，《辽宁教育行政学院学报》2007年第10期。

[3]袁霓：《我国城镇居民的消费结构实证分析》，《中国青年政治学院学报》2002年第4期。

[4]赵亮：《莱芜市小城镇发展研究》，山东农业大学2007年学位论文。

[5]刘兴慧：《山东统计年鉴—2015》，中国统计出版社2015年版。