协商民主：创新农村基层社会治理的新路径

一、引言

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“社会管理”概念变成了“社会治理”。这是我们党成立以来在正式文件中第一次提出“社会治理”，标志着我们党执政理念的新变化。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”社会管理，强调的是政府的主导性作用及其主体性责任，政府的行政权力和行政命令色彩较浓；社会治理，强调的是居（村）民的主导性作用及其主体性责任，政府在其中的作用是引导而不是管治，居（村）民的自治性色彩较浓。从“社会管理”到“社会治理”的转变，表明了我们党对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化，体现了我们党与时俱进、开拓创新的精神。

要做好基层的社会治理工作，首先要弄清楚基层的社会治理究竟要治理的是哪些具体内容，只有找准靶子，才能有的放矢。笔者认为，基层的社会治理工作，要围绕村委会（社区）的主要职责来切入。就村委会（社区）的主要职责而言，包括计生、民政、武装以及司法普查等事关民生的方方面面，可谓“上面千条线、下面一根针”，所需纳入治理的对象繁杂、体系复杂、主体多样，治理的任务面广量大，担负的责任牵一发而动全身。

二、协商民主、民主协商和基层社会治理

1.协商民主与民主协商

在党的十八大报告中，首次提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的重要论断，并在此基础上确立了“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，集中体现了我们党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，集中体现了我们党在中国民主制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信。协商民主这一学理概念，虽然是西方学者于20世纪80年代所提出的，但我国社会主义协商民主却是一种根植于我国传统历史文化和历史实践的极具中国特色的民主（制度）形式，我国革命根据地民主政权建设中所创造的“三三制”民主政权形式，就是我国协商民主制度的萌芽。所谓社会主义协商民主，是指在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。

民主协商是指一种协商的方式方法，即这种协商活动或过程是在一种充分听取参与协商的各方人员意见建议的基础上而最终形成一种决议或决策。从语言学的角度分析，“民主协商”这一偏正短语的中心词是“协商”，“民主”一词是作状语，用以强调“协商”的方式，即这种协商的结果是通过民主的方式形成的或实现的，而不是在“一言堂”或“专制式”的氛围中达成的。就我们国家而言，共产党作为执政党，对国家大事不是独断专行，而是坚持民主协商，让广大党外人士共同出主意、想办法，切实保障人民享有更多更切实的民主权利。作为践行社会主义协商民主制度的重要渠道和途径之一，基层民主协商对进一步健全与完善基层民主政治建设具有非常重要的作用。党的十八届三中全会指出：“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”这为我们进一步建立健全基层民主协商制度以创新基层社会治理工作，提供了重要遵循。

2.民主协商与基层社会治理

作为国家治理体系的重要组成部分，基层（村委会和社区）社会治理的水平和成效，直接标示出整个国家治理体系和治理能力的水平与成效，也关系着国家经济、政治和社会的繁荣、稳定与和谐的实际程度，是我们国家“五位一体”协调发展的重要“显示器”。习近平总书记强调指出：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”不少地区的生动实践表明，基层社会治理必须围绕调动广大人民群众的积极性来开展，最大限度增加和谐因素，消除不和谐因素，保持基层稳定、文明有序发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”因此，创新基层的社会治理工作，关键是要激发基层人民群众参与社会治理的积极性，群众自己的事要让群众自己拿主意、想办法，基层政府切忌大包大揽，要与群众多商量。只有这样，才能维护群众根本利益、增加社会和谐因素，最终促进基层社会稳定和谐发展。民主协商的独特作用在于，通过参与协商的主体之间自由、平等地沟通、交流与协商，在相互谅解、妥协的基础上，能消除利益分歧并形成利益共识，进而维护最广大人民群众的切身利益。由此可见，通过民主协商，既能纾解群众心中的怨气，又能维护最广大群众的利益，确保村委会（社区）群众能在一种心平气和的状态下工作与生活。

从学理上分析，民主协商与基层社会治理之间也存在着内在价值取向的一致性。例如，李仁彬认为：“无论是协商民主还是基层治理都主张公民参与，关注公共政策或公共决策以及有序进行的过程。”齐卫平则认为：“协商民主能为城市基层治理提供公共参与的协商、沟通机制；协商民主能为城市基层治理提供有效的利益整合机制；在城市基层治理中引入协商民主模式，能促进政府与公民之间的良性互动，进而实现善治。”在一定程度上可以认为，民主协商是一种以群众参与为前提、以民主对话为基调、以公共利益为导向、以社会共识为宗旨的（基层）社会治理的工作新模式。

三、基层（村委会和社区）民主协商的重要作用

1.是应对基层社会矛盾冲突频发的现实需要

当前，我国经济社会的发展已经进入一个社会风险与社会矛盾多发、易发和频发的关键转型期。诸如土地（房屋）征迁、低保户的申请和认定、医患矛盾、干群矛盾、警民矛盾以及城管与商贩矛盾等等，都不时地呈现于世人面前，看似一些细小的矛盾冲突，由于在临界点阶段的错误导向，往往造成严重的群体性事件。如何正确处理这些矛盾冲突，不仅考验着基层党和政府的执政智慧，也砥砺着“为人民服务”这一党的根本宗旨的含金量。因此，如果我们在这些矛盾冲突发生的萌芽期，将不同的利益群体，通过有序地开展相互沟通、交流和协商让各方自由平等地表达利益诉求，在最大程度上维护各方的利益，并最终形成共识，从而可以有效避免把问题或矛盾尖锐化。

2.是引导人民有序政治参与的有效渠道

人民当家作主，是我国人民民主专政的本质体现。人民当家作主，就是涉及群众自己的事情应当由群众自己去决定、去管理。作为我国人民民主的重要形式之一，协商民主的一个最突出的特点就是能确保人民有序地参与国家事务的管理，即有序地参与政治。要提高基层人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，让其参与到各项具体的事务管理实践中去，而不能“画饼充饥”。例如村庄环境整治、村集体经济的发展等等，既是政府的事，更是村民自己的事。因此，基层政府必须通过和村民的有效协商，既要让上情传达到每一位村民心中，又要让下情上达于更高一级的政府，在作出决策时充分汲取村民的意见建议，这样才能真正实现为民服务的宗旨。否则，事情的结果往往会形成“政府卖力干、群众冷漠看”般的吃力不讨好的尴尬局面。又如，在当前的脱贫攻坚中，选择什么样的脱贫产业，必须听取广大村民及贫困户的意见建议，切忌“一刀切”“一锅煮”。基层民主协商的作用就在于可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会生活中无法表达、难以参与的弊端。

3.有利于促进党和政府决策科学化民主化

村（居）委会的职责职能，事关民生的方方面面，大多是广大人民群众关心关注的热点难点问题，涉及到的利益主体多元、诉求愿望多样。作为基层政府，在决策和处理上述问题时，切忌决策时“一言堂”、实施中“一刀切”、方法上“一锅煮”。习近平总书记强调：“我们的重大工作和重大决策必须识民情、接地气。要以人民群众利益为重，以人民群众期盼为念，真心关心群众疾苦。”这实际上是告诫我们党和政府，不论作出什么决策，必须以人民群众的需要和维护最广大人民群众的共同利益为出发点与落脚点，同时又必须回到人民群众的现实实践中接受检验，看人民群众答应不答应、高兴不高兴、满意不满意。基层民主协商的突出作用之一，就是能够切实回应目前社会多元化发展的现实需要。通过多形式多途径的基层民主协商，可以把不同的利益主体、不同的民意诉求加以整合，然后吸收到决策当中去。

4.有利于密切党和人民群众的血肉联系

人民群众是我们党的执政之基、力量之源，也是我国经济社会发展之所依。我们党所领导的革命、建设和改革开放历史实践，生动地证明了“只有紧紧依靠人民群众，才能取得全面胜利”这一活生生的真理。作为我国行政体制序列中最基层的一级，村委会直接和人民群众打交道，在某种程度上可以说，村（居）委会与人民群众的联系程度，标示着我们党和政府联系群众的程度。协商民主的核心要求是“协商于民、协商为民”，这彰显了我们党服务人民、依靠人民进行治国理政的价值导向。习近平总书记指出：“涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。”开展基层民主协商，既能把党和政府的方针、政策传达到基层群众，使人民群众识大体顾大局，又能把基层人民群众的利益诉求上达于上级党委和政府，使我们的党和政府能够听得到广大人民群众的声音，同时也让人民群众获得了表达利益诉求的直通渠道。

四、江苏新沂市开展村级民主协商以促进基层社会治理工作案例

1.概述

《人民政协报》2015年7月13日第6版刊登的《基层协商民主之花正在盛开——江苏省新沂市村级民主协商工作侧记》一文，概述了该市开展村级民主协商的做法及所取得的成效。从2015年2月始，经过选择4个街道（镇）8个村（居）委会开展村级民主协商的试点工作后，2015年8月始在全市253个行政村和10个社区全面实施。目前已经形成了村（居）委会重要决策必须经过民主协商才能出台和实施的良好机制体制，即“协商是原则，不协商是例外”的工作机制体制。通过这种“村（居）委会里的事，由百姓自己拍板”的工作方法，不仅有效规避了以往种种干群矛盾，而且有效征集了民意、聚集了民智、汇集了民力，为全市建成更高水平的小康社会汇聚了前所未有的正能量。昔日让基层干部头疼的社会治理工作正顺风顺水地走向善治之路，党群干群关系日益和谐融洽。

2.具体做法和启示

就该市村级民主协商实践来看，一是解决好了协商什么的问题，即协商主题。总体来看，首先是围绕村庄规划建设、现代农业生产、村集体经济发展等重要事项、重大决策。其次是群众关心的热点问题，主要包括道路铺设、污水处理、垃圾收运、土地承包经营权流转等与群众切身利益相关的问题，以及教育医疗、社会保障等民生问题。最后是社会稳定的焦点问题，如征地拆迁、积案化解、秸秆禁烧等方面容易滋生不稳定因素和容易引起突发性事件的问题。二是解决好了谁来协商的问题，即协商主体。首先是选好群众的“代言人”。依据村民小组或住户片区分布情况，由村民网格化推选村民代表，每5至15户推选1人，每村（居）委会推选30名至50名左右。村（居）民代表产生后，向全体村（居）民公示。其次是选好活动“召集人”。注重吸纳利益相关方、外来务工人员、乡土专家、驻村（居）单位或社会组织等人员参加，村级党组织征求意见后指定一位威望较高的村（居）民代表为召集人。最后是选好会议“主持人”。一般由召集人或村级党组织书记、村（居）委会主任担任，主要负责协商内容组织、现场问题处理等。三是解决好了怎样协商的问题，即协商程序。该市为推行村级民主协商机制，设置了6项程序，即提出议题、事先告知、民主协商、审核把关、反馈公开、监督落实。议题确定后，提前3日通过电话或广播等方式，告知所有村（居）民代表，村（居）民代表走访入户，发放《民主协商议题征求意见表》。协商时引入“罗伯特议事规则”，村（居）民代表充分发表意见，讨论协商后，全体村（居）民代表进行民主表决，经过不少于三分之二代表同意，可形成协商结果向全体村（居）民公开。对通过协商无法解决或存在较大争议的问题和事项，提交村（居）民会议或村（居）民代表会议表决。四是解决好了在哪里协商的问题，即协商场所。为了有效推进基层民主协商工作，该市在统筹有关资金的基础上，划拨专项资金协助各行政村（社区）建设或改造了一个名为“群言堂”的活动中心，作为召开民主协商会的固定场所。

截至2015年底，该市各行政村、社区已开展民主协商会500多次，协商事项1000余件，协商一致或已落实的事项超过90%。实施基层民主协商，不仅成为各社区（村委会）化解基层矛盾的有效手段及改进干部作风的有用之举，而且也切实提高了村（居）民基层社会治理工作的成效，促进了全市社会治理体系和治理能力的现代化，也进一步推动了社会主义民主建设的步伐和进程。

从新沂市卓有成效的村级社会治理工作实践来看，通过组织开展村级民主协商，以实现村（居）民自我治理和自我管理村（居）委会事务，是其共同特征。这是基层民主协商制度在基层社会治理工作中有效应用的典型事例之一，对我们进一步建立健全基层民主协商体制机制以创新基层社会治理工作，具有重要的借鉴意义。

五、开展村级民主协商以促进基层社会治理工作所需注意的问题

1.要充分发挥党组织的核心领导作用

党的领导是中国特色社会主义的最根本特征。在组织开展基层民主协商以促进基层社区治理工作的实践中，同样需要加强党的领导，并发挥其核心领导作用。具体来说，就是要发挥好开展基层民主协商工作中的组织者、促进者和实践者的作用。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确指出：“党委领导同志要以身作则，带头学习掌握协商民主理论，熟悉协商民主工作方法，把握协商民主工作规律，努力成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者。”因此，基层党和政府（包括社区和村委会）主要负责人及相关领导，一定要牢固树立协商民主的核心理念，大力增强协商民主的能力，通过各种形式的基层民主协商实践，解决好服务好涉及广大基层群众切身利益的热点难点问题，确保实现“协商于民、协商为民”的民主协商制度的真谛。

2.要建立健全组织开展基层民主协商的体制机制

民主协商是群众路线和群众观点在新时期新形势下的创新和具体运用，必将伴随着我们党“全心全意为人民服务”这一庄严承诺和伟大实践的全过程，不是权宜之策，也不是权宜之计。因此，各基层政府必须建立健全组织开展基层民主协商的体制机制，以促进基层社区治理体系和治理能力的现代化。一是要制定出台诸如江苏省新沂市《村级民主协商工作指导意见》等关于组织开展基层民主协商工作意见的指导性文件——包括协商主体的选择方法、协商主题的确立、协商程序的规定、协商结果的公示、实施和监督等事项，确保基层民主协商工作有章可依、有规可循。二是要加强和完善组织开展基层民主协商活动的程序。要确保民主协商制度成为创新基层社会治理工作的利剑，必须逐步加强和完善通过民主协商活动解决涉及群众切身利益问题的具体操作程序，即要形成一种制度化的工作流程，要从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效，确保基层民主协商活动制度化、规范化和程序化。

3.要积极培育良好的协商氛围

协商就要真协商。要达到“真协商”的目的，必须加强以下两个方面的工作：一是要在协商的过程中树立平等、自由和妥协的理念。基层群众是参与基层民主协商的主体，不论协商的主题牵涉哪个职能部门，不论参与协商的领导职务有多高，参与协商的主体都是平等的，都有自由发表意见建议的权利——对参与民主协商的村（居）民代表而言，他们的意见建议都是代表着某一阶层、某一团体或某一部分群众的利益诉求，因此必须保证他们的参与权、知情权、表达权和监督权。另外，由于利益的多元化，在协商的过程中，要逐步培育协商主体的妥协意识或精神，要让他们学会在顾全大局和照顾绝大多数群众共同利益的基础上，达成利益共识，使协商能给广大人民群众带来最大利益。二是要提升基层群众民主协商的素质。民主协商是一种协商主体相互交流、沟通和妥协以致最终形成一种共识的民主过程。它需要协商主体各方的理性表达，而不是一味地钻牛角尖，更不是固执己见。只有基于各方理性的讨论交流，民主协商才能顺利进行，协商共识才能达成。因此在具体的实践中，必须要通过对一些具体事例的讨论，逐步培育和提高百姓的公共参与意识，唤醒百姓的权利和责任意识，培育百姓的公共理性精神，养成相互尊重、相互理解、相互妥协的行为习惯，从而确保民主协商能够顺利开展。

4.要加强民主协商成果的落实和监督

民主协商的落脚点是要解决好涉及广大人民群众切身利益的实际问题。当一个协商主题的协商结果形成后，基层政府或有关职能部门应当及时加以落实，要让协商成果惠及相应的人或事（例如低保名单的确立）或惠及于基层广大人民群众（例如村庄道路的改造与修缮）。同时，最终的协商成果还要接受百姓的监督和评价，并以此作为相关领导或职能部门年终工作绩效评定的参考标准之一，力求协商一次成效一事、协商一次惠及一方、协商一次影响一片。

[1]《推进上海自由贸易试验区建设 加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日。

[2]《中共中央印发〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》，《人民日报》2015年2月10日。

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）》，《求是》2013年第22期。

[4]李仁彬：《关于协商民主与基层治理的研究报告——以成都农村新型基层治理机制为例》，《中共成都市委党校学报》2012年第6期。

[5]齐卫平，陈朋：《协商民主：城市基层治理的有效模式——基于上海H社区的个案分析》，《理论与改革》2008年第5期。

[6]《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版。

[7]习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

[8]谢乾丰：《基层协商民主之花正在盛开——江苏省新沂市村级民主协商工作侧记》，《人民政协报》2015年7月13日。