关于提升汉江河谷地带生态地质环境承载力的政策建议

汉江河谷地带丹水库段位于湖北省西北部、河南省西南部、汉江中上游，承担着南水北调中线工程水源地保护的重要职能。在水资源方面，汉江江水水质总体良好，但丹江口水库水源地仍然存在着企业污染、城镇和农村生活污染、肥料和农药污染、养殖业污染、漂浮物污染、有毒危险品运输污染和船舶污染等环境问题，局部污染仍较为突出。同时，由于库区周围山高坡陡，土薄石厚，暴雨频发，水源涵养能力低，加之不合理的耕作方式和对森林资源的过度开采，进一步加剧了该地区的水土流失。在地质环境方面，汉江流域矿产资源较为丰富，受开采方式、规模和技术的影响，水源区地质环境受到破坏，尾矿及废渣等大量存在，并由此产生了一系列地质环境问题。同时，由于汉江所处地质条件复杂，地形切割强烈，流域内降水充沛，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害多发。此外，人类工程活动形成了大量切坡和填方边坡及矿业活动留下的尾矿、矿渣等，都严重破坏了原本脆弱的地质环境条件，留下了大量地质灾害隐患，而山坡及沟谷地带普遍覆盖有松散岩土层，水库蓄水后的库水位涨落会加剧库岸的塌岸破坏，对山谷地区涉水滑坡的稳定性产生不利影响。

针对影响本地区生态地质环境承载力的上述因素，结合当地经济社会发展实际，笔者就提升汉江河谷地带生态地质环境承载力问题几点政策建议，为该区域生态地质环境保护政策的制定和可持续发展战略的实施提供理论依据。

一、重新组建资源部门

土地、矿产、水、森林等均属于自然资源，是支撑国民经济和社会发展的重要物质资源，也是区域经济社会可持续发展的重要物质支撑。其开发利用方式对我国经济社会可持续发展产生了重要的影响，我国对这些资源的管理虽经多次调整，但长期以来却仍分属国土、水利、林业和农业等不同的部门。实践表明，这种管理体制的缺点是明显的。

一是政出多门，管理效率低下。由于管理部门过多，不同的部门根据不同的管理目标出台不同的政策措施，虽然对其管理的资源有效，但资源的综合开发利用效率并不一定高，使政策的效果弱化。实际上，这些资源在管理上具有许多相似性。对管理方式进行整合，符合现代产业划分的要求，也有利于加强资源的综合管理，提高管理效率和政策的执行效果。

二是管理过于具体和直接。数量管理和直接管理是计划经济体制下政府管理的主要特征，从管理的结果来看，由于管理环节和部门过多，管理的重点在数量，忽视了质量和效率，不仅分散了管理者的精力，使管理效率低下，而且限制了生产者和经营者的行为，更容易滋生权钱交易等腐败行为。我国在自然资源管理方面虽然经历了由直接管理到间接管理的职能转变，然而，在市场经济体制建立和完善的过程中，我国的国土资源管理部门对资源的管理仍然沿袭了这种管理思路。

实际上，标准管理、间接管理、资产和资本管理才是政府管理的职责所在。因此，合并相关管理部门和重新设计其管理职能，形成符合市场经济体制和可持续发展要求的国土资源管理体制和运行机制势在必行。

一是重新组建新的国土资源管理部门。按照大部制要求，建议将国土、水利、林业、农业等部门合并，重新组建新的国土资源管理部门，并从国土资源分布、开发和利用，政策与规划，资源与环境保护等方面进行职能和岗位设计，形成以标准管理为基础，以资产和资本管理为支撑，分工明确、过程透明、岗位合理、人员精干、管理规范、制度健全、标准科学、运行高效和管理有序的国土资源管理体系。

二是强化标准管理。标准管理是通过制订进入、生产、质量、安全和环境等不同环节的标准及过程管理来达到管理目的的管理方式。主要包括行业进入管理标准、产品生产管理标准、产品经营管理标准、产品质量管理标准、环境管理标准和安全管理标准等等。以标准来规范和约束生产、销售和管理者行为，形成公平、科学、公正、公开的发展环境和管理环境能够有效提高资源的管理水平。

三是以资产和资本管理为重点全面提高国土资源部门的管理能力。要以国土资源资产和资本账户建设为突破口，全面建立国土资源资产和资本账户，加强对国土资源资产和资本的动态监督和管理，掌握国土资源资产和资本数量、质量、效率等变动过程，实现国土资源资产和资本保值、增值。

二、积极申报国家级生态地质环境公园

汉江河谷地带是国家重要的生态功能区之一，山清水秀，生态地质环境独特，历史文化特别是道教文化底蕴丰厚，生态地质环境良好，武当山已是世界文化遗产之一，旅游资源丰富、交通便捷、基础设施齐全、旅游产业链完整，经济社会发展良好，具备申报国家级生态地质环境公园的条件和优势。

建设国家级生态地质环境公园既符合国家生态功能区建设的要求，也能反映本区域承担南水北调中线工程水源区水质保护的需要，为本区域产业结构调整、优化和升级创造条件，也可使本区域的生态地质环境得到全面有效保护，并使本区域独特的生态地质资源优势得到充分利用。在该问题上，本研究提出如下建议：

1.要为申报国家级生态地质环境公园做好充分的准备

鉴于河南省南阳市的淅川县和湖北省十堰市均是南水北调中线工程核心区，而国家级生态地质环境公园涉及的内容多、领域广、建设任务重、周期长、投资大、要求高，需要精心准备和筹划。因此，建议十堰市和南阳市共同谋划，群策群力，形成合力，并充分发挥各级政府的作用，吸引社会各界广泛参与、支持，共同做好这项工作。

2.要为建设国家级生态地质环境公园创造条件

本区域各级政府要以国家生态文明先行示范区建设为契机，以武当山、丹江口水库为依托，以山、水和道教文化为主要内容，按照国家主体功能区规划和国家级生态地质环境公园要求，确立优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发等四类主体功能区，并进行分类管理，使其成为国家主体功能区的重要支撑，形成有利于区域一体化建设的生态环境；要充分挖掘和整合本区域的山、水、道教文化和资源，完善旅游、公共服务等基础设施，延长旅游产业链，做强做大旅游产业，形成以旅游业为支柱的产业结构体系和地区分布体系；要以汉江为重点，共同加强江河、湖泊的综合治理，加强汉江防洪大堤加固、丹江口水库水源区边坡治理、水资源综合利用和水污染综合防治等建设，形成区域生态安全保护区；要以汉江干支流生态廊道建设为纽带，串连湖泊和山脉，打造国家级生态功能区，构建一个以水生态、森林生态、湿地生态和农田生态为主体的生态系统和国家级生态功能区，形成有利于本地区可持续发展的生态环境；要通过对生态地质环境的调查和系统梳理，全面掌握本地区的生态地质环境演变过程、主要规律、特征和开发利用方案，为申报国家级生态地质公园提供支撑。

三、完善管理制度

资源管理作为政府管理的重要组成部分，在服务经济社会发展中发挥了重要作用。实践表明，市场手段和工具在调节资源开发利用活动主体行为、提高资源开发利用效率、减少对土地和环境的破坏等方面的作用非常明显。进入新的世纪以来，中国经济社会发展在调结构、转方式，实施可持续发展战略的过程中，经济社会发展进入了“新常态”，而传统的财政、货币、税收、产业、物价、行政和法律等宏观调控手段已经不能适应新形势需要，资源开发利用过程中经常发生的生产安全、食品安全等问题也反映出管理制度设计上存在明显缺陷。为了适应可持续发展战略的需要，全国部分地区已试用排污权交易、区域环境限批等市场手段来解决资源环境问题，并取得了明显的成效，但并没有在全国范围内展开，因此，积极探索新的资源管理手段和工具，完善管理制度是形势发展的需要，也是市场经济体制的内在要求。

1.完善管理工具

从目前世界各国的经验来看，新的资源管理工具和市场手段主要包括生态补偿、资源补偿、资源税、财政转移支付、区域环境限批、环境容量管理、绿色GDP、碳交易、阶梯水价、排污权交易、碳金融等。这些市场手段在优化资源配置、提高资源利用效率、保护生态环境方面发挥了独特的作用。在实施可持续发展战略的过程中应积极推广，同时，可进一步探讨污染物减排激励机制、节能减排的政府采购、节能减排重大项目的信贷支持、排污权有偿使用和交易试点、生态地质环境保护补偿机制和生态环保投融资体制等新的资源管理手段，以提高资源的综合利用效率，增强资源的有效供给能力，减少对环境的破坏，提高可持续发展能力。

2.加强资源管理的制度建设

要完善矿产资源进入和退出机制。可考虑按照1：1的中央财政和地方财政政策建立矿业企业退出机制，让禁采区和限采区的矿业企业退出矿业市场，并进行土地复垦和生态环境恢复工作；要全面完善资源活动行业进入标准、开发利用标准、产品质量标准、安全标准和环境标准制度，形成科学的标准管理制度体系，并以此来严格管理资源活动，约束生产者的生产行为；要进一步完善以市场管理手段为主体、传统管理手段为支撑的资源管理制度；要强化执法责任，加大管理和巡查工作的力度，提高政策执行力。

四、加强生态地质环境建设

1.加强国土绿化工作，进一步提高森林覆盖率

要确立和落实本区域年度国土植树面积目标，实现人工植树面积的显著提高；要充分调动社会各界的植树热情，利用认养、飞播、植树节、承包和社会资助等方式和途径发动居民、企业和社会组织参与植树活动，实现植树活动的常态化、社会化和多样化，切实增加森林面积；要实施“绿色行动”拓展工程，推进交通沿线、旅游景区、城镇周边和河流两岸的绿化带建设；要加快推进生态林和公益林的建设与保护工作，全面提升林木质量，做好森林生态发展规划，增加财政投入，并以生态旅游建设的方式，利用各种优惠政策，鼓励社会投资；要全面建立和落实以森林管护、巡查、防火和病虫害防治为主要内容的目标责任制；要充分发挥碳交易、财政转移支付和生态补偿税等手段在森林种植、养护和环境保护中的独特作用。

2.在落实国家相关污染防治要求的基础上搞好污染防治工作

要按照国务院的要求，积极开展大气、水和土地污染的治理工作，严格控制污染物排放总量。力争在“十三五”期末使水源区及周边区域“三废”排放全面达到零排放的目标；要坚决关停并转一批环保技术工艺落后、资源消耗大的企业；要完善排污设施和废物回收利用体系，新建一批污水处理厂，减少城镇和农村生活污水和废弃物的排放水平；设立专项资金，全面治理局部地区污染问题；要成立水环境保护执法队伍，通过划定责任片区，建立水环境保护岗位责任制，落实水环境保护的责任和义务；要坚决执行国家相关法律、法规，切实履行和承担水环境保护的职责。

3.加大地质灾害防治力度

一要做好地质环境监测网络建设工作。可考虑在现有监测点的基础上，按照地质灾害的成因和类型建立和健全地质灾害监测、预报网络，要加强对水库蓄水后库水位涨落对汉江库岸的地质影响和变化的动态监测和预报工作，防止滑坡、泥石流等重大地质灾害的发生；要加强矿山及关闭矿山尾矿、废渣和环境等的监测，以提高灾害预测、预报的水平和质量；二要建立健全灾害应急反应机制。要在国家重大灾害应急反应机制的基础上，根据本地区灾害的成因、类型、频次和程度，建立健全本地区重大灾害应急反应机制和预案，并在物资、人员、资金和设备上建立保障体系，提高灾害应急反应和应对能力，同时，要加强重大灾害应急预案的演练，以提高应急反应能力；三要积极开展减灾工作。在全面调查本区域灾害隐患的基础上确立本地区灾害类型、地域范围，并通过科学的论证和严格的施工，加强水源区护坡、边岸、崩岸和滑坡体的建设，全面消除灾害隐患；要建立专项基金，全面完成尾矿和废渣的治理、关闭矿山环境恢复和耕地复垦工作；要加强农村水利基础设施建设，减轻调水对本地区农业生产和生态环境的影响，提高农业的减灾和应灾能力。

[1]郝翔，成金华，汤尚颖：《低碳经济与湖北可持续发展研究——湖北省资源发展报告（2010）》，湖北人民出版社2011年版。

[2]郝翔，成金华，汤尚颖：《湖北省生态文明建设研究——湖北省资源发展报告（2012）》，湖北人民出版社2013年版。

[3]汤尚颖，王来峰，朱蓓：《资源经济学》，科学出版社2014年版。

[4]汤尚颖：《湖北省矿产资源节约集约利用研究——湖北省资源环境发展报告（2015）》，湖北科学技术出版社2015年版。

[5]汤尚颖：《湖北省绿色发展研究——湖北省资源环境发展报告（2016）》，湖北科技出版社2017年版。