大连市城镇低效用地再开发工作探析

宋真真++安济文

摘 要：2013年大连作为试点开展城镇低效用地再开发工作。2016年11月国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》的通知，在全国深入推进城镇低效用地再开发。作者陈述了大连市在试点期间的开展此项工作的主要做法，提出在开展此项工作中应完善的政策建议，以期对各地开展城镇低效用地再开发工作有借鉴意义。

关键词：城镇低效用地；再开发；大连市；试点

中图分类号：S-0 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20171232079

“十三五”开局以来，在工业化和城镇化2个维度上，传统产业去产能、僵尸企业清理以及引导调控城市规模、优化城市空间布局一直是经济领域的热点，而这些举措的发力点离不开低效用地再开发的支撑。

大连市作为国家实施振兴东北地区等老工业基地战略重点城市，东北亚重要航运中心、辽宁沿海经济带发展龙头，良好的区位优势及国家级新区金普新区、长兴岛石化产业基地的建设，必定会带来大连经济的较快增长，对土地的需求也将进一步加大。但大连市资源紧缺与土地利用粗放问题并存。土地保护和建设用地保障的矛盾的矛盾日益突出，过去那种单纯靠争取新增建设用地指标保障建设用地的做法已难以为继，盘活存量、开展城镇低效用地再开发，走内部挖潜、盘活存量，大力提高土地利用效率是保障用地需求的必由之路。

1 城镇低效用地再开发的核心政策

1.1 开发范围

城镇低效用地主要包括城镇中布局零散、用地粗放、用地不合理的存量建设用地，重点是国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后、规划确定改造的城镇、厂矿和城中村，及列为农村土地综合整治示范工程的村庄、废弃矿山用地等类用地。

1.2 核心政策

城镇低效用地再开发是指对以上用地的2次开发。国土资源部和辽宁省对城镇低效用地试点工作进行2方面的政策突破：

1.2.1 可采取多种方式推进城镇低效用地再开发

除政府收购、收回后的土地按现行供地政策进行供地外，原土地使用权人、集体经济组织及社会经济主体收购相邻土地实施再开发的，可采取协议出让方式供地，缓解拆迁、收储难等问题。纳入到城镇低效用地再开发试点范围的土地均可按上述政策进行2次开发改造。

1.2.2 可以解决历史遗留问题

由于历史各种原因，现实中存在符合相关规划、没有手续的建设用地，可按照土地管理法律政策落实处理（处罚）后可按土地现状进行再开发。

2 大连市主要做法

2013年12月大连市被确定为城镇低效用地再开发试点市，试点期限内（2014—2017年）大连市再开发范围重点是辽宁沿海经济带、大连全域城市化确定的19个园区和产业集聚区及新市区组团、黄海区域组团、渤海区域组团范围内的城镇及獐子岛镇等9镇。

2.1 摸清家底是基础

大连市城镇低效用地基础调查是辽宁省“一区一带”土地管理制度改革开展的一项重要工作任务， 2014年大连市全面开展低效用地调查工作，重点调查大连市土地利用现状及低效用地再开发的潜力。采用矢量数据与实地调查相结合的方式进行摸底调查，查清城镇低效用也的现状、分布、类型、潜力等，全面摸清城镇低效用地家底，深入分大连市低效用地再开发利用潜力。在此基础上将全域符合土地利用总体规划、城市规划、产业规划，产权清晰、权属无争议的城镇低效用地落在2次调查土地利用现状图、影像图、土地利用总体规划图上，建立了城镇低效用地监管数据库并实行开放式动态管理，每半年对数据库进行动态更新。

2.2 编制专项规划是前提

为确保城镇低效用地再开发试点工作有序进行，明确改造利用的目标任务、性质用途、规模布局、时序安排和保障措施，根据国家、省相关文件要求，大连市组织编制了《大连市城镇低效用地再开发专项规划（2014-2017）》（以下简称“规划”）。“规划”以推进大连全域城市化和沿海经济带发展为主线，按照“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率、综合利用”的总要求，以盘活低效用地为突破口，分析城镇低效用地现状，确定规划目标与再开发布局。“规划”针对不同改造类型进行功能引导和强度控制，并制定相对应的再开发模式，并确定城镇低效用地再开发重点项目与再开发时序安排，稳妥推进再开发工作顺利进行，加强规划的管控作用。

2.3 细化政策是保障

结合大连市低效用地具体情况和工作开展中遇到的困难，联合规划、农委、财政等多部门进行研讨，制定城镇低效用地再开发工作实施细则（征求意见稿），对低效用地再开发过程中土地确权登记、再开发数据库建设、历史遗留用地的认定与处理（处罚）、土地征收与完善用地手续、建设用地供应、批后监管等环节都作出了详细了规定，对低效用地再开发改造报批中部分问题如边角地、夹心地、插花地的处理等进行了政策细化，并制定了试点工作鼓励措施，阐述了相关法律责任，对城镇低效用地再开发工作顺利开展提供了制度保障。

2.4 存量与新增挂钩是手段

目前，大连市新增建设用地规模空间严重不足，转变扩张式用地方式为内涵保障建设用地是大连市建设用地保障的必然选择。为充分盘活存量，做好城镇低效用地再开发工作，大连市采用存量与新增挂钩的方式推进城镇低效用地再开发工作，将使用二调上调绘为建设用地的用地，原则上均划入城镇低效用地再开发范围，并按建设用地管理的有关规定进行管理，在编制年度供地计划时，将上述用地单独列出；建设用地报批中涉及历史遗留的集体建设用地（以二调现状图为准），只办理征收手续。未纳入城镇低效用地再开发范围的地块，市局国土管理部门将不予受理；建立奖惩机制，对于未按要求使用存量建设用地，继续使用新增指标，实施占补平衡等行为的，市级将相应核减该地区新增建设用地规模。

2.5 提高土地效率是核心

城镇低效用地再开发的目的是在保障建设用地的同时不断提高土地利用效率，提高集约节约用地水平。再开发土地供应方面。根据“稳增长、调结构、促改革、惠民生”的方針政策，低效用地再开发地块的供应重点保障民生项目用地、基础设施项目用地及重点工程用地，优先保障现代服务业、先进装备制造业和战略性新兴产业等用地；严格限制和禁止向高耗能、高污染、低产出、产能过剩及重复建设等不符合产业政策与环保政策的项目供地；加强再开发地块的开发利用强度的把控。在符合城市规划的前提下，按照项目性质，在达到国家规定的投资强度与使用强度最低标准基础上，尽可能提高投资强度和使用强度；对于产业项目，在部、省工业项目建设用地控制指标基础上，国家级开发区土地利用强度和投资强度提高30%，省级开发区提高20%，其他地区提高15%。通过对再开发地块项目类型和再开发强度的控制，全面提高再开发地块土地利用效率，促进土地节约集约利用水平。

3 结语

在大连市推进城镇低效用地再开发工作的过程中，也遇到了许多问题，诸如纳入试点范围的土地权力关系复杂，再开发的过程中需兼顾平衡各方利益，协调难度大、成本高；历史遗留用地的用地手续不全导致项目搁置等问题，还需结合各地实际发挥好地方事权细化国家政策，制定各地城镇低效用地再开发工作实施细则，保证工作顺利进行。

作者简介：宋真真（1984-），女，工程师。