习近平的国家治理现代化思想研究——推进国家治理体系和治理能力现代化

滕 明 政

(北京师范大学 马克思主义学院， 北京100875)

习近平的国家治理现代化思想研究
——推进国家治理体系和治理能力现代化

滕 明 政

(北京师范大学 马克思主义学院， 北京100875)

把“国家治理体系和治理能力现代化结合在一起”是习近平治国理政的一条基本思路。国家治理体系是在中国共产党领导下管理国家的制度体系，制度是理解国家社会变迁的关键，用制度来治国是现代国家治理的基本经验。以习近平为核心的党中央把权力关进制度的笼子里，突出“横向”制度规划、破除部门利益，制度要于法周延、于事简便，使制度真正成为硬约束。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。以习近平为核心的党中央，不仅重视治理主体一般能力的提升，还重视治理主体思想的改造，开启了力度和规模空前的干部培训工程。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中体现，两者相辅相成、相异而生。要努力追求“善制良能”，积极改造“善制恶能”之“恶能”和“坏制良能”之“坏制”，竭力避免“坏制恶能”。

习近平；治国理政；治理体系；治理能力；关系

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，并将“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”一同作为全面深化改革的总目标。党的十九大不仅再次明确了这一总目标，还进一步阐述了社会治理体系、全球治理体系、网络综合治理体系等内容。针对如何理解和推进国家治理体系和治理能力现代化问题，习近平曾作过专门讲话(“党校‘2·17’讲话”)，并提出，“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”[1]105，由此形成了研究国家治理现代化的“制度”视角。

一、关于国家治理体系：制度的完善

什么是国家治理体系？从广义上讲，国家治理体系涉及思想理念、规章制度、组织结构等层次，目标、任务、主体、客体、方式、效果等要素，经济、政治、文化、教育、民族、宗教、生态、国防、外交、党建等领域，以及制定规划、组织实施、检查反馈、绩效评判等环节，换句话说，凡是与国家治理活动有关的内容都可以被纳入广义的国家治理体系中。从狭义上说，国家治理体系单指制度体系。正如习近平所指出的，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，……也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[1]91制度是思想观念的凝结固化，是实践操作的基本依据，同时又是效果评价的根本准则，贯穿于整个治理活动，是整个治理体系的核心。本文使用的国家治理体系概念是狭义上的，即制度体系。

1.制度：一个理解国家治理体系的视角

诺思认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人间互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励。……制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键。”[2]从制度的角度来看，制度的成功是古代中国成功的重要原因，中央集权制、科举制、郡县制等制度都是当时人类社会的重大制度创新，它们为古代中国的兴盛提供了重要的制度支撑；而制度的失败则为近代中国的失败埋下了伏笔。当西方国家根据近代社会发展要求，不断进行制度创新，从而推进了近代西方社会发展之时，当时的中国几乎没有任何制度创新，所以近代中国逐渐落伍。以甲午中日战争为例，我们可以更加清楚地看到落后制度是如何导致了中国的战败。在甲午战争中，由于各守军存在着错综复杂的派系矛盾，烟台以东清军归李秉衡节制，威海守军是李鸿章的淮军，彼此互不相干，而南方调来的“勤王”之师又不听李秉衡的调遣，这样就出现了威海守军孤军奋战、得不到援军支援的奇怪现象。这就是落后制度体系下的派系斗争，每一派都希望他派被消耗、甚至被消灭，然后自己坐大，让“主子离不开自己”。这是一种典型的囚徒困境，结果是各派皆输的零和博弈，而胜家只能是侵略者[3]222-223。

制度的作用不仅体现在长时段的历史变迁中，也体现在现时段的社会发展中。一般来说，生产力是社会发展的根本动力，要想加速社会发展就要提高生产效率，尤其要加快科学技术的革新与发展，这是值得肯定的。但有时我们忽略了制度的改革与创新对经济增长与社会发展的促进作用。“在没有技术革新的条件下，通过制度创新也能提高生产率和实现经济增长。”[4]从制度角度解释经济发展的一个典型例子就是家庭联产承包责任制。1978年，家庭联产承包责任制下的农业技术比集体化时代的技术水平低下，但是农业产出却远远高于半机械化的集体农业。这就表明，在同样的技术甚至更落后的技术条件下，只要制度安排合理有效，那么也可以得到较大的社会产出[3]49-50。

从这个意义上，我们得到了中国近40年发展奇迹的一种制度性解释：中国从家庭联产承包责任制的制度变革开始，对城乡经济体制、国有企业经营管理体制、财税制度、金融体制、行政管理体制等一系列制度进行了深刻的改革，从而极大地解放和发展了社会生产力。尽管“人口红利”“资源红利”“投资红利”等在中国近30年的发展中“功不可没”，但实事求是地讲，将这些红利释放出来的仍然是制度建设、制度调整与制度创新。有统计表明：自1978年改革开放以来，中国所取得的经济、社会发展成就中，因制度变革带来的贡献率为45%～48%[5]。

习近平总书记曾从制度的角度概括世界社会主义探索史、中国近代史、中国社会主义史，并指出：“纵观社会主义从诞生到现在的历史过程，怎样治理社会主义社会这样的全新社会，在以往的世界社会主义实践中没有解决得很好。辛亥革命后，中国人就一直在寻找适合我国国情的国家治理体系，社会各种力量进行着激烈斗争。在领导中国革命的进程中，我们党就不断思考未来建立什么样的国家治理体系的问题。在全国执政后，我们党继续探索这个问题，取得了重要成果。改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[6]

在习近平看来，“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[7]27在党的十九大上，习近平又将“后半程”中的2020年到2049年分为两个阶段，强调从2020年到2035年要使“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”[8]28；从2035年到2049年要全面“实现国家治理体系和治理能力现代化”，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国[8]29。不仅历史上制度在国家治理中的作用非常突出，其在当代国家治理中的作用也不容小觑。制度是推进国家治理现代化的基础和前提，对国家治理行为具有规范和指导作用，对公民性格和公民素质具有影响和塑造作用”[9]。总之，不管哪一种治国方式，制度都是其根本的问题。

2.制度完善与运用

尽管制度如此重要，人们也想建立“善制”并贯彻“善制”。但实际上，我们看到制度建立、修改、完善与执行之路异常艰辛。辛向阳教授从经济学的角度进行了一个颇为形象的分析，他指出，构建一套制度(立法等)，尤其是覆盖全国、周期长的制度，所需要的费用往往高达几百万甚至几千万元；运行一套制度，需要花费大量雇佣执法人员、司法人员的费用。维护一套制度，费用也是很高的。例如美国的医疗保健费用占国内生产总值的比例达到14%，接近12 000亿美元。此外，制度的修正、纠偏和改革也需要大量投资[10]。

中国共产党制度的创建、修改、完善、运用之路可谓备尝辛苦。中国共产党一大党纲由于照搬共产国际和俄共有关文件中的条文，提出了“废除资本私有制，没收一切生产资料”等任务和要求，明显脱离了当时中国的实际，因而影响了党的队伍的壮大。党的二大修改了一大党纲，通过了中国共产党第一部比较完整的章程，规范了党员、组织、会议、纪律、经费等内容，对党的规范化发展起了很大作用。民主革命时期，中国共产党党内接连发生了三次左倾错误和一次右倾错误，使党遭受巨大损失，直到1935年遵义会议后，中国共产党才得以形成符合实际斗争需要的正确的革命路线方针政策。又经过8年抗日战争、3年反抗国民党统治的斗争，才彻底结束了旧中国半殖民地半封建社会的历史，实现了中国制度从封建专制向人民民主的伟大历史跨越。此后，又经过三大改造，直到1956年底才确立社会主义基本制度，实现由新民主主义到社会主义的转变。

在国际大环境和国内小环境的影响下发生的“文化大革命”，造成了全局性的重大挫折。通过1978年的拨乱反正，中国重新驶向了正确的航道。但很快新的问题又出现了，如何打破“计划=社会主义、市场=资本主义”的思想束缚，明确计划和市场仅是手段而不具有制度属性成为当务之急。这一问题直到邓小平南方谈话和党的十四大报告提出建立社会主义市场经济体系才得以从制度层面予以解决。

而建立社会主义市场经济体系后，一些人士竟提出建立思想市场、政治市场，鼓吹多元思想、多党政治，攻击马克思主义和党的领导。对此，中央明确表示，要毫不动摇地坚持马克思主义的指导地位；明确提出，“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[6]26；这不仅肯定了市场的作用——使市场在资源配置中起决定性作用，也突出了中国共产党的领导地位，突出了政府的作用——更好地发挥政府作用，强调“市场”和“政府”哪一方面都不能偏废。

这些认识较好地反映了中国实际，但并不意味着据此建立的治理体系就是完美的。实际上，当前我国治理体系仍然存在着不少问题。例如，政府管得太多、太死，市场机制没有得到充分发挥，社会自治能力差、依赖政府的惯性思维和行为依然存在，个人的社会责任、政治责任不到位等等[11]。习近平明确指出，“我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素。”[8]28尽管发展的过程中有诸多问题，但不可否认的是，制度仍是最佳的治理工具，并且从某种意义上讲，“制度是人类社会发展成本最小的资源，制度建设每前进一小步，人类文明就会前进一大步”[12]。所以，要更加积极地构建符合中国实际的国家治理体系。在制度层面就是要构建符合中国国情，与社会主义市场经济相适应，与国际惯例相衔接的现代制度体系。不仅要将现有的国家机器民主化、制度化和程序化，大力改善国家制度中的薄弱环节，而且要不断探索实现伟大梦想、进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业所需要的各种新制度。

3.中国国家治理体系建设的新探索

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视制度建设，提出许多新思想、新论断，不仅具体梳理了根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度、中国特色社会主义法律体系以及建立在基本政治经济制度上的其他政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等中国特色社会主义制度，梳理了党章、国家法律以及党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例等党的纪律和规矩体系，更从根本上对制度设计的原则、制度运行的要求等进行了新探索，体现在如下4个方面。

其一，制度原则：把权力关进制度的笼子里。法国著名思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[13]因此，在建构制度时，一定要将权力约束起来，这是制度建构的本意，也是制度架构必须遵循的基本原则。习近平指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1]388权力天然具有扩张性、腐蚀性，因此，权力必须受约束。而在约束权力方面，与道德的软约束相比，制度的硬约束更牢靠。此外，我们还应认识到把权力关进制度的笼子里，既是一种束缚，也是一种保护。它在看似限制了权力主体自由的同时，也保护了权力主体不受外界不良风气干扰和诱惑。

其二，制度规划：突出“横向”制度规划、破除部门利益。改革进入攻坚期深水区，各种矛盾错综复杂，并且在事实上形成了既得利益集团。利益固化成为阻碍改革的藩篱。破除改革阻碍，尤其是破除既得利益者的阻碍，必须建立如中央领导小组这样的超强机构，从最高层统一配置资源，不受地区、部门的羁绊，才能将改革推进下去，实现改革绩效最大化。党的十八大以来，新成立了中央全面深化改革领导小组、中央统一战线工作领导小组等，加上先前已经存在的中央财经领导小组、中央农村工作领导小组，现在正在运行的中央领导小组已达25个之多(详见表1)。中央领导小组的组长一般都是“高配”，由中央政治局委员、常委乃至于总书记兼任。例如，习近平兼任中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央军委深化国防和军队改革领导小组、中央财经领导小组等组长职务。其他常委亦有相应的兼任。更重要的是，这些领导小组全部是正式的组织，因为正式的组织是可以制度化的，是能够持续发展的。

其三，制度设计：制度要于法周延、于事简便。目前，在我们制度设计中仍存在着一些不容忽视的问题，比如“牛栏关猫”。江西省原副省长胡长清“落马”后曾说“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”这给我们的一个重要警示就是制度设计必须周延，要扎紧制度的笼子，而不能粗枝大叶；要形成封闭的环路，不能有任何环节的缺失，因为只要有一个环节缺失，整个制度都将会失效。与此同时，制度的设计也要具有可操作性，把制度设计得纷繁复杂、甚至连专业人士看起来都难以明白，这样“高深”的学问实际上只能成为极少数人的“私产”，根本不可能运用到实践中去。所以，习近平指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”[1]379

表1 党的十八大以来运行的中央领导小组

资料来源：笔者根据人民网整理。

其四，制度运用：使制度真正成为硬约束。法规制度的生命力就在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。真抓严管首先要真抓严管领导干部尤其是党政高级干部，因为任何制度的执行都涉及到人，而只要有人的活动，就存在“上行下效”的规律，“上梁不正下梁歪”，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。党政高级干部如果带头随意变通、恶意规避、肆意逾矩，那么制度就会成为“稻草人”“纸老虎”，不但不能发挥应有的作用，还会损害制度的公信力。所以，在制度运用上，党政领导干部要当标杆作表率，坚决做到习近平总书记强调的“不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为”[1]379，真正使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

二、关于国家治理能力：制度执行力的提高

何谓国家治理能力？习近平指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1]91简言之，治理能力就是人的制度执行力。

1.能力：一个具有丰富内涵的概念

在党的十八届三中全会提出“国家治理能力”概念之前，学术界就已经对“国家能力”进行了大量的研究，并在以下两方面取得了重要成绩。一是从主体实现意愿的角度探讨了国家能力。王绍光和胡鞍钢将国家能力界定为“国家将自己的意志(preferences)、目标(goals)转化为现实的能力”[14]。在米格代尔看来，国家能力是“国家领导人通过国家的计划、政策和行动实现其改造社会的目标的能力”[15]。燕继荣用列举法提出，思想观念的引领能力、国家发展战略的前瞻能力、国家治理领袖人才的培养能力等是其重要组成部分[16]。二是从制度供给和实施的角度分析了国家能力。世界银行指出，国家/政府能力是国家/政府“有效地采取并促进集体行动的能力”，即使在全球化时代，人们具有更多的选择性以及更多地依靠公民和私人企业，但要更有效地满足广泛的集体需求，必须增加国家/政府能力[17]。在福山看来，国家能力是“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力”[18]。

这样，当我们回过头来再回顾党的十八届三中全会提出的“国家治理能力”概念可以发现，它显然是两者的结合，并且在某种意义上更侧重于后者。习近平在“2·17”讲话中，就曾经讲过“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”[1]105。学者们当前对中国国家治理能力内涵的界定，大都以习近平“2·17”讲话为蓝本来进行拓展。例如，房宁提出：“国家治理能力，是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略，运行国家治理体系，领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求，驾驭和引领国家治理过程，实现国家治理目标的素养和本领的综合。”[19]当然也有一些学者借鉴“国家能力”的概念来表述“国家治理能力”，例如，戴长征将国家治理能力概括为合法化能力、规范能力、一体化能力和危机响应与管控能力[20]。

在笔者看来，能力固然是一个具有丰富内涵的概念，而且多角度地解读确有其道理。但我们为什么采纳制度主义的解读方式把能力聚焦于制度执行力？如同我们为什么把至少包含了组织体系、制度体系、运行体系、保障体系、评估体系在内的治理体系聚焦于制度体系一样，一方面是因为制度是国家治理中的根本性因素；另一方面是因为制度在制定、执行过程中仍存在诸多问题，这些问题严重制约了中国共产党和中国的进一步发展。所以，我们要在坚持全面论的基础上抓重点，集中精力建构好制度、执行好制度，从而为其他问题的解决打开突破口、奠定良好基础。

2.中国国家治理能力建设的着力点

就国家治理能力存在的问题而言，突出表现为能力不足，即所谓的“本领恐慌”。习近平指出，“很多同志有做好工作的真诚愿望，也有干劲，但缺乏新形势下做好工作的本领，面对新情况新问题，由于不懂规律、不懂门道、缺乏知识、缺乏本领，还是习惯于用老思路老套路来应对，蛮干盲干，结果是虽然做了工作，有时做得还很辛苦，但不是不对路子，就是事与愿违，甚至做出一些南辕北辙的事情来。”[1]402-403所以，习近平强调，“全党同志特别是各级领导干部，都要有本领不够的危机感，都要努力增强本领，都要一刻不停地增强本领。”[1]403在他看来，“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”[1]105

党的十八大以来，在国家治理能力建设方面有两个着力点：一是一般能力与思想能力并重。不仅重视治理主体一般能力(尤其是具体业务能力)的提升，还更加重视治理主体思想的改造；不仅提出了理想信念是共产党员精神上的“钙”，缺钙就会得软骨病，还提出了“党校姓党”的概念——“党校是我们党教育培训党员领导干部的主渠道。这就决定了党校必须姓党。”[21]2习近平强调：“党校姓党，就是要坚持一切教学活动、一切科研活动、一切办学活动都坚持党性原则、遵循党的政治路线，坚持以党的旗帜为旗帜、以党的意志为意志、以党的使命为使命，严守党的政治纪律和政治规矩，坚持在党爱党、在党言党、在党忧党、在党为党，归根到底一句话，就是要在思想上、政治上、行动上自觉同党中央保持高度一致。”[21]6-7“如果党校不姓党了，那党校就没有必要存在了。”[21]6

治理好国家需要掌握各方面知识和技能，这是毫无疑问的。因此，我们可以看到，在历次学习教育活动中都始终强调党员领导干部要学习经济、政治、文化、哲学、历史、科技、法律、军事等各方面知识，特别是要学习各种新知识新技能，不断优化知识结构、拓宽眼界思路、树立全球视野、提高科学人文素养。最新印发的《2013-2017年全国干部教育培训规划》继续坚持了这一基本思路，强调要提高干部加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的本领，提高干部科学执政、民主执政、依法执政的本领，提高干部推进社会主义文化强国建设的本领，提高干部做群众工作能力和推进社会主义和谐社会建设的本领，提高干部推进美丽中国建设的本领[22]。

党政干部作为最重要的治理主体，其治理能力提升的最大特色在理论素养、思想境界、党性修养的方面。这是中国共产党政党建设最大的特色。无论是好干部的五条标准——信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁；还是怎样做焦裕禄式的县委书记——心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒；抑或是打造“四铁”干部队伍——具有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当。习近平首先强调的主要内容是思想政治方面的，而不是业务能力方面的。干部选拨任用也是强调“德才兼备，以德为先”。因为在共产党人心目中，“有德有才是正品，有德无才是次品，无德无才是废品，无德有才是毒品。”[21]17思想政治改造好了，党性修养提高了，业务能力也会得到改善。在党的十九大，习近平进一步明确提出要“把党的政治建设摆在首位”[6]62。

二是中央轮训干部、提升干部能力的力度和规模空前加大。2015年中央专门印发了《干部教育培训工作条例》，对培训的对象、内容、方式方法、机构、师资、课程、教材、经费、考核与评估等方面做了全面的规划与部署，提出要培养造就信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部，推进国家治理体系和治理能力现代化，为不断夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供思想政治保证、人才保证和智力支持[23]。目前，全国共有省级党校34所，副省级党校15所，市地级党校360多所，县级党校近2500所[24]。另外，不少党政部门、国有企业、高等学校、部队等也办了党校，这些党校都在积极开设干部轮训班。仅以中央党校为例，党的十八大以来，在中青年干部培训班、省部班、地厅班和民族班等常规班次外，中央党校又开办了两个月学制的县委书记研修班，新开设了一个月学制的深化国有企业改革研讨班，第一次对全国796所公办本科高校的1446名党委书记和校长进行了集中轮训，这在历史上从未有过[24]。此外，中央党校还就中央新颁布的法规、条例的学习办短班，就新闻发布、国家安全等专题学习办短班。时任中央党校副校长的徐伟新讲到：“2013年以来，各类主体班次培训学员达到31 370人，这个数量是我们前8年培训人数的总和。”[24]党的十九大又从增强学习本领、政治领导本领、改革创新本领等8个方面提出了全面增强执政本领的新要求[6]68-69。总之，党十八大以来，中国共产党一方面盘活存量，扎实推进党的执政能力建设，全面建设高素质专业化干部队伍；另一方面用好增量，实施更加积极、开放、有效的人才政策，一支规模宏大、政治素质过硬、专业能力较强的治理大军已初步形成。

三、国家治理体系与国家治理能力的关系

在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班仪式上，习近平对国家治理体系与国家治理能力的关系从三个方面进行了界定：

第一，两者可化约为制度与制度执行能力。“制度论”是理解“国家治理体系和治理能力”的一个最基本视角。习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现”[1]105。在此基础上，笔者进一步认为“国家治理体系”和“治理能力”就是“制度”与“人”的关系，即是说，把制度理解为由人执行的制度，把人理解为执行制度的人。

第二，两者相辅相成，治国要靠两者。在习近平看来，治理体系和治理能力两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用；而没有有效的治理体系，再强的治理能力也无从施展。国家治理体系与国家治理能力是“一个有机关联的整体”，共同“构成特定国家治理的‘骨骼’与‘血肉’”。只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好地发挥制度效能，奠定能力提升的良好基础；只有不断提高治理能力，才能使治理体系发挥出更大的效能。国家治理现代化就是要实现制度和人良性互动。以制度的完善来提升人的能力，以能力的提升来完善制度，通过协同推进两者，共同实现国家治理现代化。

第三，两者相异存在，不能将两者等同。习近平强调：“国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又存在或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。”[8]28即是说把两者理解为制度和制度执行力，只是表明我们观察问题的制度论视角，并不表明制度和能力是一样的。国家治理体系和国家治理能力都有自己的“域”，两者尽管相互依存、关系密切，但两者之间的关系不是直线的正相关关系。

深刻理解以习近平为核心的党中央把“国家治理体系和治理能力现代化结合在一起”[8]28，就是要认识到治理体系和治理能力的密切联系，并在实践活动中将两者有机结合起来。制定制度的时候，要自觉将执行制度的人考虑在内，考虑到制度是为了人，因此，制度的目的要善。例如，不能再制定以牺牲人的健康幸福为代价来促进经济发展的法律法规；考虑到制度是由人执行的，因此，制度的操作要可行，例如不能再制定像“大跃进”期间那样的超越实际、超越人的能力的制度规章；考虑到制度对人的引导，制度的价值要有超越性，即是说，制度不仅是对现实的反映，更是对未来的展望。虽然人们现在全面执行好这种制度可能有难度，但只要通过制度引导和人的努力将来就一定可以实现，例如人人都遵守交通规则。与此同时，能力的提升也要自觉将制度考虑在内。考虑到制度的刚性，要遵守制度而不能随心所欲。经验表明：以人治推动法治，其结果大都仍是人治，因为，它破坏了制度的稳定性、严肃性和权威性；考虑到制度的与时俱进，要发挥人的主观能动性。一方面要根据新实践新问题，不断变革旧制度、推出新制度，而不能固守“本本”，不求创新；另一方面要因地制宜地运用制度，比如同样都是扶贫制度，新疆和贵州在具体实施细则上就不一样。所以，习近平要求“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。……要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”[25]

当然，我们不否认，在“因地制宜”过程中，少数单位的个别党员领导干部耍小聪明，搞变通。人总有挣脱制度束缚的冲动，而制度的使命就是遏制住这种冲动。一方面释放这种冲动所带来的活力，促使制度不断更新发展；另一方面收住这种冲动所带来的破坏力，防止无法无天。因此，制度与人不是一种静态的关系，而是一种不断变动的关系，这种内在张力要求我们：首先，要努力追求“善制良能”，即是说，我们要制定好的制度，提升好的能力，以达到制度与人的正向互动，实现国家治理的最优状态。其次，要积极改造“善制恶能”之“恶能”和“坏制良能”之“坏制”。有了好的制度，执行制度的能力达不到，好的制度也无法落实。所以，要加强人的改造，提升人执行制度的能力。同样，人的能力素质没有问题，但制度有问题，那么好人也会无法做好事。例如佞于隋而诤于唐的裴矩，不是其本性发生了什么变化，而是政治生态(制度)不同了。所以，要加强制度建设，营造良好的政治生态。这两种情形普遍存在，是国家治理中需要集中解决的。最后，要竭力避免“坏制恶能”，比如既得利益者利用所掌握的资源、积极培植代理人，拉帮结派、搞团团伙伙，极力阻扰制度变革，甚至推出维护既得利益者、损害广大民众的坏制。以习近平为核心的党中央对这种情况保持高度的警醒，他严正地指出：“党内存在野心家、阴谋家，从内部侵蚀党的执政基础，……全党必须讲政治，把政治纪律摆在首位，消弭隐患、杜绝后患。”[26]这种情况虽然很少，但影响极恶劣、破坏性极大，必须竭力避免。

四、结 语

总之，习近平国家治理现代化思想把“国家治理体系和治理能力现代化结合在一起”，既考虑到了国家治理需要依赖制度这种根本的、稳定的和权威的工具，避免人的主观随意性；又考虑到了制度的生命力在于执行，再好的制度不执行或执行不了也是一纸空文；还对制度和制度执行能力提出了双向要求，即制定制度要有利于制度执行能力的提升，而制度执行能力的提升也有助于制度的优化。但与此同时，我们还应认识到，制度与能力的结合并不天然就能推进国家治理现代化，因为制度本身有善恶，人的能力也有好坏。我们通常所默认的，或者说我们所想象的只是制度能力善恶好坏4种组合中的一种，即“善制良能”。这是一种美好的向往，同时也是一种思维的误区，因为它忽略了其他组合。现实的复杂性告诫我们，只有以好的制度提升好的能力，以好的能力完善好的制度，才能真正推进国家治理现代化；倘若制度是坏的、能力是恶的，那么不仅不能推进国家治理现代化，反而会葬送中国特色社会主义的伟大事业。因此，一定要注意制度和能力本身的价值属性，发掘好的、避免坏的；一定要注意营造良好的政治生态，下大气力拔“烂树”、治“病树”、正“歪树”，扬正气、蕴清气、硬骨气，以优良的党风、政风促进民风、社风的好转。

[1] 习近平. 习近平谈治国理政[M]. 北京:外文出版社,2014.

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XiJinping’sThoughtofModernStateGovernance——ModernizingtheNationalGovernanceSystemandCapabilities

TENGMingzheng

(SchoolofMarxism,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Modernizing state governance system and governance ability is one of the basic approaches of Xi Jinping’s state governance thought. The state governance system refers to the institutional system under the leadership of the CPC. Institutions are the key to understand the social change of a country, and governing a country with institutions is a basic experience of modern state governance. The Central Committee of the CPC led by Xi Jinping proposes that we should put power into the cage of institutions, enhance the “horizontal” planning system, get rid of departmental interests, delimit the boundaries of institutions within the framework of law and emphasize the simplicity and convenience of the institutions for solving practical problems so that institutions can become a real constraint. The state governance capability is the ability to use the state system to solve the wide range of social affairs. The Central Committee of the CPC led by Xi Jinping attaches special importance to improving the governance problems, which not only emphasizes the improvement of the general governance capability, but also stresses the transformation of the CPC member’s thought. Thus, a large scale afficial training project has been launched. State governance system and governance capability represent a country’s institutional and executive capability. They are different and yet complementary to each other.We should strive for “good institutions & capability”, get rid of “bad institutions” and “poor capability” and avoid “bad institutions & poor capability”.

Xi Jinping; state governance; governance system; governance capability; relationship

2017-05-16;

2017-11-28

国家社科基金重点项目：“新形势下党中央重塑党内政治生态的价值取向、宏观思路和基本策略研究”(17ADJ006)；中国博士后科学基金资助项目：“十八大以来党内监督理论与实践创新研究”(2017M620670)；北京高校中国特色社会主义理论研究协同创新中心(北京师范大学)项目

滕明政(1988-)，男，山东青岛人，北京师范大学马克思主义学院博士后，讲师，主要从事马克思主义中国化和当代国家治理问题研究，E-mail：tmingzheng@sina.com。

D61

A

1008-407X(2018)01-0001-08