论共享单车的法律规制

陈余健

[摘 要] 随着互联网+时代的到来，依托互联网平台的共享经济的不断发展，以摩拜、OFO等为代表的共享单车正在迅速兴起，其以方便快捷，节能环保的优势占据了各大城市的街头。但共享单车经济作为新出现的经济模式，尚缺乏社会适应性，引发诸多乱象。为促进共享单车经济的有序发展，规制者应根据《行政许可法》规定的回应型规制战略，适当进行行政干预，保证共享单车经济的发展。

[关键词] 共享经济 共享单车 法律规制 回应型规制战略

共享单车也称互联网租赁自行车，是指企业在地铁站、校园、小区、公交站、服务区、商业区等提供自行车单车共享服务，民众作为承租者可以通过网络租车。相较于公共自行车，其特点有三，即便捷性、多样性和庞大性，具体而言：

第一，便捷性。在实际中，多数人会使用共享单车作为走累时代步的工具，或运动和上班时的好工具。民众作为承租者可以通过网络租车，不受时间、地域的限制，有效地解决“出行最后一公里”的用户痛点，真正做到随行随停，促进人民追求更为低碳的健康生活方式。

第二，多样性。目前在市场上涌现了众多的竞争者，各大城市均存在多家共享单车共存、竞争的态势，其中以阿里巴巴投资的以OFO为代表的支付宝单车和腾讯投资的摩拜单车的竞争最为激烈。

第三，庞大性。共享单车的数量群十分庞大，使用者也众多。笔者调查发现，在杭州市的共享单车已接近44万辆，横跨大街小巷，有约61%的市民在使用共享单车。其中，17岁以上50岁以下的占据了大多数，说明共享单车的使用对象也多为年轻群体。

在共享单车庞大市场的背后，是需求者对于共享单车更高的要求体现。目前，共享单车乱象频发，根据调查，主要有以下乱象：

这些乱象已严重危害到人民利益和社会利益，乱象的不解决甚至引起更大的难题产生。政府应当从法制化的角度出发，通过对共享单车的分析，建立良好的规制体系。因此，本文欲分析共享单车目前存在的规制难题，为促进共享单车的有序发展和保护人民和社会的利益，提出具有针对性的意见，供政府参考。

一、共享单车的规制难题

（一）共享单车的市场创新

共享单车是互联网平臺发展成熟，共享经济繁荣达到一定程度的产物，是技术创新在经济和生活中的体现。但从另一个角度看，技术创新为市场创新提供了物质的保证。借助于互联网的普及和发展，共享单车做出了几项市场创新。

其一，与传统的购买单车获得使用权的模式而言，共享单车是利用互联网平台提供租赁的模式。用户只需交付少额的押金，就可以获得单车的使用权。而企业改变传统交易模式，利用社会闲置资源进行服务，节省成本，同时利用互联网技术在单车运行的同时进行监控，获取相关信息和评价，利用大数据手段，对用户的骑行数据进行分析和统计，能够更好地促进企业的发展。

其二，与公共自行车定桩式停放的模式不同，共享单车实现随停随放的模式。笔者调查中发现，共享单车随停随放的模式特点最具有代表性和吸引力。以往的公共自行车需要找到一个固定的停车桩，这极大的限制了便捷性。而共享单车利用智能锁，可以完成即停即放的效果。便捷的应用性使其具有更加广阔的应用空间。

（二）共享单车的法律模式

共享单车在使用中是靠用户提供押金得到使用权。因此，共享经济下的共享单车的法律模式当属于一种租赁模式。用户作为需求者，下载软件，并在软件中支付一定数额的押金，即起到要约的效果。而平台接受押金后，将锁打开，即接受要约。当用户拿到单车后，开始使用，即取得单车的使用权，而单车的所有权仍在企业手中。用户归还单车后，交易完成，使用权也归还给企业。

（三）用户利益的保护

共享经济的特点是将闲置的社会资源的使用权暂时外借，达到使用效率最大化的效果，与传统的占有不同。因此，当商品出现问题时，传统的购买者可以通过退货退款的方式来维护自身的利益。而共享经济中，一般有两种方式可以维护自身权益。一种是将瑕疵产品的照片上传到平台，通过反馈举报等形式寻求救济。共享平台会做出相应的措施进行惩处并改善。第二种是拒绝使用，更换其他服务。这两种方式看似解决了问题，但已经伤害了需求者的信赖和利益。更甚者，如果瑕疵的发现在使用之后，而需求者这时候因为产品的瑕疵出现了意外，那么用户利益无法保护。2017年1月北京即出现全国首例因共享单车质量引发追责问题的案例。

（四）共享平台违约的监管

共享平台作为第三方支付的监管方和接收方，在交易完成后，对于用户的资金保证具有较大的义务。但当共享平台出现因经营不力导致公司破产或违法导致财产被查封，或者在公司内部出现经济犯罪危害到资金安全以及平台账户被不法分子非法侵入等情况时，用户预先存放的押金和企业的安全得不到保障。没有相应的管理办法，对于用户和平台的利益都是极大的损害。

（五）基础设施的配套

在租赁关系中，需求者作为使用者，有权利要求作为服务提供者的共享平台，着力提供完美的服务体验。但因为周围环境基础设施的落后，平台往往不能提供完美的服务。配套设施的落后往往引起乱象中最为严重的乱停乱放问题，使用共享单车的群众中约91%都遇见过乱停乱放的现象。以拥有最多技术的共享单车企业——摩拜单车为例。其拥有技术服务多，单车性能相对较强，故障率较低。因此，摩拜单车的骑行反馈应该较好。但根据实际的调查，发现民众选择相对条件较弱的OFO单车的人数要大于选择摩拜单车的人数。这也侧面反映出目前的城市基础设施情况，不足以发挥共享单车的全部作用[1]。

（六）企业垄断与竞争的规制

在交易的环节下，平台拥有决定交易方式、条件、价格等重要因素的关键性能力。在这种强大支配力的操控下，企业为了自己的利益，滥用权力，必然导致人民和社会的利益受损。目前OFO单车和摩拜单车都在角逐行业领导者的地位，竞争激烈，为此生产的共享单车数量都是一个天文数字，其他品牌的单车已不能与这两方抗衡。

另外，从某些方面来看，传统模式与共享经济模式之间存在的问题体现在传统行业者认为共享经济者并没有像传统行业一样提供税款。更重要的，共享经济者也没有为需求者和服务者提供社会保险。相比传统行业，共享经济的从业者需要付出的更少，在与传统行业的竞争中，更占据优势。

（七）个人隐私与信息安全

共享平台作为交易的平台，要求需求者和服务者进行注册以保证双方合法权益的保护。在这种条件下，共享平台必须利用大数据网络手段对需求者进行分析，获取信息。因此，需求者的个人隐私信息被平台所掌握。一旦发生信息泄露，无论是需求者还是经营者的信息丢失，势必损害使用者的利益。尽管目前国家对于信息泄露这一块已经出台了相关法律法规加以规制，但对于不同行业尚不能起到完全的规制效果。所以在这种情况下，对个人隐私与信息安全的保护分外重要。

二、共享单车规制的分析

首先， 对于规制者来说，缺乏对共享单车规制的分析，部门在执行上也存在困惑。实际中，监管部门对共享单车的管理一直采取传统的规制战略。但僵化的传统规制战略造成了现在监管的困境。特别是在保护用户和企业的利益上。尽管目前共享单车的主要监管部门为城市管理局，但接到相关监督和管理的命令后，城管局在这一块仍不知所措，只能机械的检查和扣押单车。且不论实际的效果如何，城管局本身所采取的规制手段就具有局限性。

其次，当前针对共享单车制定的规制缺乏应变性。在面对共享单车这类暂时无法确定其发展的行业时，因其快速变化的特点，应采取战略性模糊的方式，即制定立法层次较高的规定，而地方可根据自身特点再制定相应规章。这有利于防止对行业过早的伤害，避免法律规定过细不符合实际，同时限制了政府的权利延伸。

从前文看，共享单车目前存在的问题大多与规制者采取“全有全无”的规制手段有关。用户利益的损失就体现在政府将共享单车归入传统行业，并未分析共享单车模式下的法律模型，适应以往的规制，导致用户利益的受损。而支付违约和个人信息保护方面的缺失则体现在规制者将其纳入非规制行业。共享模式下填写个人信息和支付押金的情况增加了风险，这是规制者并未考虑到的。企业竞争激烈和基础设施落后的難题在各城市中不同，规制者应当根据实际分析进行规制。

综上所述，规制者应当采取回应型的规制战略。回应型规制战略是体现在《行政许可法》中的一种制度。该法第11条规定：设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。针对可以不设立行政许可的事物，第 13 条强调政府应慎用行政许可，如果公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，可不设立行政许可。对于可以设立行政许可的事物，第12 条确立了较为严格的规定。第 20 条还强调，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，如果非行政许可手段可以解决同类问题，则可以改变原有的行政许可[2]。

规制者实行回应型规制战略应当根据上述条款进行考虑。相关监管部门必须仔细思考手段和目标间的不同，以回应型政府的态度对待新形式下市场创新的发展，通过合理的监管和法律的规制为手段，探索共享经济发展的新形式，构建法制化的互联网社会。

三、共享单车监管的对策思考

2017年4月26日，杭州市正式发布《杭州市促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见（试行）》（征求意见稿），收到了社会各界广泛的关注。意见稿的目的旨在规范共享单车，是在探索改革，追寻规制的道路上迈出了坚实的一步。经过初步的确定，本意见稿针对共享单车发展的指导思想、主体定位、基本原则、管理职责、经营准备、经营管理、风险防控、退出机制、承租人义务、法律责任、社会监督等方面都做出较为详细的规定。但某些部分尚存在不足。因此，本文的对策建议既是根据互联网专车目前面临的法律风险和监管困境提出，也包含了本文对《指导意见》的建议。

（一）以人为本，从实际出发

根据《指导意见》的基本原则，坚持以人为本，从实际出发，这也是共享经济发展的基本原则[3]。共享单车发展的目的是为了方便民众的生活。限制共享单车的发展，就是阻碍人民生活便捷化的道路，也损害了民众对于共享单车和规制者的信赖利益，与以人为本的原则背道而驰。因此，规制共享单车应当充分考虑到对民众生活的影响。

此外，还要考虑到城市发展的地方特色属性。在规制共享单车的时候，交通运输部作为国家的交通监管者，应当制定指导性规制，详细具体的法律法规制定应当交由地方。不同城市的经济发展状况和城市建设情况有着较大差距，承载共享单车的容量和道路的规划模式也会有较大的不同。杭州作为公共自行车系统最完备的城市，也作为浙江省的省会城市，基础设施完善，经济发展快速，人口密度大，对于共享单车的承载量和需求量也大。因此，规制者在制定相应规范时，应当采取细致化、标准化的策略。

根据《行政许可法》第11条的规定，对共享单车的发展道路采取一个积极化、支持力度较高的政策，需要根据各省市的特点来进行[4]。

（二）谨慎利用共享单车的行政许可

根据公法的“法无授权即为禁止”的准则，和法律保留原则，规制者不得采取减损相对人权利或增加其负担的措施。根据《行政许可法》第13条规定[5]对于设立准入许可，应当遵循是否关系到公民健康和财产利益，以及是否关系社会公共利益的原则。在关系公民生命健康和财产利益的部分，应当设立行政许可，保障公民的利益。涉及到公共利益的时候，应当着重考虑。共享单车本身作为社会的资源，其使用的目的就是为社会提供利益。对共享单车设立许可，虽然保护了社会的利益，但却损害了社会资源的利用。因此，对共享单车的行政许可应该谨慎使用。

（三）用行政法规规制共享单车行业，明确法律地位与责任

交通运输部2017年5月22日制定了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，目前已经结束征求意见的环节。杭州市此前也已经出台相应的《指导意见》。但从立法的层次上来看，交通运输部制定的只属于部门规章，根据《立法法》的相关规定，更偏向于执行性的立法。

部门规章在位阶上低于地方性法规，效力也相对较弱，因此目前仅仅以部门规章对全国的互联网专车行业进行规制，而地方性法规又有规定，会造成规制间在选用和适用上的冲突，对规制效果起到不利的作用[6]。因此，规制者应当尽快以行政法规的形式对互联网专车进行规制。

（四）改善共享单车行业的供给，完善配套设施

随着共享单车行业的繁荣，社会问题不断凸显。最为严重的是城市管理问题。企业间的竞争促使共享单车数量迅速增长。但在实际中，民众使用共享单车次数少，一个月1-2次较为常见。

同时，配套设施的落后承载不住越来越多的共享单车。因此，对于共享单车的发展，应当控制共享单车的供给，同时改善基础配套设施。

（五）提高市场准入门槛，对企业采取更加严格的监管

共享单车利用闲置的社会资源满足需求者的需要，在方便人民的同时，也降低了共享单车行业的门槛，使得共享单车企业如雨后春笋般冒出。过多企业的加入，使得市场始终处于一种满溢的状态，并且加剧了企业间的市场竞争。因此，共享单车的管理要始终坚持以保障用户和社会利益为主，适当提高市场准入门槛，对共享单车企业加强审查。但切不能以罚代管，用不合理的措施限制发展。

政府加强监管力度，对企业自身和车辆的合格性进行严格的审核，并定期检查，根据多次的检查，进行平均分统计，不合格的品牌强制取缔。同时，要落实“三步走”机制，第一步是单车企业向管理部门审请运营执照。凭借执照，企业才可进入市场。第二步是有关部门要给行业内的所有企业设立信用档案，方便政府进行相应监管，保障人民和社会的利益。第三步是让企业主动申请车辆电子牌照[7]。

（六）公平竞争，严加管理

共享单车作为共享经济体制下的一种产物，其本质仍然是自行车。所以，共享平台之间的竞争也应当视作市场的竞争。对于这种竞争，规制者应当创造开放、公平的竞争环境。规制者在总体上针对共享单车应持支持、鼓励和发展的态度，但对于某些故意扰乱市场的企业，在外部主要表现为勾结其他企业，大打“价格战”，内部主要表现在不断搜集资本，汇集成为巨大的资本集合体。根据交通部出台的《关于鼓励 和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》中建立公平竞争市场秩序的规定，有关部门应当加强指导和监管模式，对共享平台设置严格的限制。但这条规定还不够，规制者应当针对其做出相应的惩处措施，以提高警惕。

（七）构建协调监管的共同监管制度

随着公共产品增多，在保证合理的监管效果条件下，政府无法拿出完全的精力去监管所有公共产品。为保证效率，在政府监管目标的指导下，企业可以和政府间达成某种利益上的协议。首先，要通过加强企业与“信用”网站以及征信机构的信用信息共享、开展守信联合激励和失信联合惩戒、加强宣传引导等措施，构建以信用为核心的共享单车规范发展体系。

其次，设置相应的企业“黑名单”，对于不服从管理，不遵守规则的企业，应当将其列入黑名单内，同时，让其他企业对这些企业进行重点监督。对于符合条件的企业，应当给予适当的政策支持，促进其发展。

四、结语

维克托·迈尔·舍恩伯格曾在《大数据时代》中说过：技术创新可以很快，但是社会适应总是需要时间的。法的滞后性决定了法律规范必须适应社会结构而变化，并逐渐形成了一种社会结构决定法律规范的结构。共享经济模式凭借独特的结构与模式，已经成为了一种市場创新。当前规制者采用策略并不能完美面对这种市场创新，需要进行相关的规制创新，共享单车作为共享经济新形式下的代表，其法律模式和创新点十分值得我们关注。充分分析其结构与特点，才能了解共享单车模式所带来的利与弊，并提供解决方案。本文仅从有限的几大方面进行了分析阐释，在对共享单车法律规制的构建方面还有待进一步的完善和研究。

参考文 献：

[1]李 敏莲.共享单车市场调研与分析[J].财经界，2017（3）.

[2]彭岳.共享经济的法律规制问题——以互联网专车为例[J].行政法学研究，2016（1）.

[3]《杭州市促 进互联网租赁自行车规范发展的指导意见（试行）》（征求意见稿）.

[4]《行政许可法》第十一条.

[5]《行政许可法》第十三条.

[6]田明远.共享经济模式的法律问题研究[D].吉林大学，2016.

[7]江 耘.公共自行车+互联网：“杭州解法”或消弥共享单车痛点[N].科技日报，2017- 3- 29（007）.