国家保护消费者权益的实现机制

关键词：消费者权益;国家责任;消费者权益保护法;公益诉讼

作者简介：高志宏：南京航空航天大学人文与社会科学学院副教授（南京 211106）

基金项目：南京航空航天大学2017年党建与思想政治工作研究重点项目（DJYJ2017A03）;习近平新时代中国特色社会主义思想理论专题研究青年项目（NX2017013）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.06.013

一、问题的提出

无论是近代社会契约学说，抑或是古典功利主义理论，都将维护个人利益、增进公共福祉视为评价政治权力合法性的根基以及政府好坏的标准。国家产生的目的以及存在的价值就在于保护公民的基本权利和自由，公民私权的范围决定了国家追求目标的正当性和国家权力行使的边界。与经营者相比，消费者在信息能力、经济能力、诉讼能力、心理承受力等方面都处于弱势地位，存在诸多自我保护障碍。因此，对消费者进行倾斜性保护符合实质公平正义。消费者弱势地位的形成是市场经济发展的必然结果，消费者权益自我保护的种种障碍以及消费者保护组织的种种缺陷，都迫切呼唤更强大的力量——国家——担负起更大的责任。国家作为最大的公共组织，其拥有的财力、物力、人力以及可以调动的社会资源是任何个人和其他组织无法比拟的，其可以用“有形之手”克服市场缺陷，保护消费者合法权益。

2013年，我国对1993年《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）进行了首次修改。此次修改范围较广，对消费者普遍关注的问题基本都做出了有力回应和明确规定，进一步强化了经营者的义务、扩大了消费者的权利，体现出对消费者倾斜保护的立法理念。因此，我们有理由相信新《消法》能给消费者带来更多的福音。然而，新《消法》已颁布实施5年来，侵害消费者权益的现象仍普遍存在，消费者权益保护的困境仍未根本摆脱。尤其是，随着网络消费和金融消费的迅猛发展，个人信息和数据的价值日益凸显而网络消费欺诈行为更加猖獗，传统的以人格权为基础、以侵权救济为方法的权利保护机制难以对消费者的数据权利提供有效而充分保护，如何确立消费者主体地位及构建消费者的数据保护机制值得引起重视。1对此，2017年修订的《反不正当竞争法》做出了一定回应，即增设了互联网不正当竞争条款，然而遗憾的是，该法缺乏互联网消费者合法权益的保护规定，无法解决互联网不正当竞争中消费者的弱势地位问题。22017年颁布的《民法总则》通过第128条民法特别法链接条款将消费者保护纳入了民法体系，明确《消法》中的私法规范受《民法总则》基本规则约束，从而初步实现了消费者保护法与民法一体化之目的。3在我国《民法典》编纂的关键时期，如何将《民法总则》关于消费者权益保护的规定细化落地，更值得深入研究。

事实证明，消费者权益的保护并不是仅仅靠一部《消法》就能实现的，我国消费者权益保护不力既有立法不完善的因素更有执法不力的因素。相对而言，学界对于消费者权益保护国家是否可以有所作为倾注了较多笔墨，而对于如何作为则关注不够。基于此，本文结合《消法》相关条文，探讨国家保护消费者权益是否能以及何以能的问题，目的在于寻求消费者权益国家保护的逻辑基础及实现路径，从而构建我国消费者权益的公权力保护机制。

二、傾斜立法——国家保护消费者权益之法治基础

消费者问题是随着经济发展而产生的一种社会问题，消费者权益保护亦经历了一个逐步发展完善的历史过程，实现了从自发保护到自觉保护、从个体保护到组织保护、从分散保护到集中保护的转变。与调控其他社会关系一样，国家保护消费者权益的方式也是三类：立法规制、执法规制和司法规制。不同的是，在消费者权益保护方面，国家实现机制体现出特有的属性，即倾斜立法、援助行政和公益诉讼。对消费者权益进行专门立法保护是20世纪以后的事情，消费者权益保护法体现出与传统民商事法律不同的立法特点——倾斜立法，即倾斜保护消费者弱势群体的合法权益，这集中表现在立法理念、调整方式和立法内容等方面。

（一）以公共利益为立法本位

任何法律都是各方利益博弈的结果，《消法》也不例外。然而，任何法律都有自己的立法理念和立法本位。“本位思想”是一个法律部门的基本出发点、基本功能、基本理念，也是一法律部门区别于另一法律部门的重要标志。如私法奉行个人本位，以民法为代表;公法奉行国家本位，以行政法为代表。

在资本主义早期，亚当·斯密自由经济思想被奉为圭臬，国家对经济实行消极不干预政策，消费者与经营者权利义务关系由传统民法调整，倡导法律地位形式平等之精神，遵循消费契约自由之原则，按照违约责任理论处理之方式。到了资本主义中后期，经济垄断、非法用工、不正当竞争、环境污染等“现代性问题”日益突出，消费侵权日益严重，传统的民法理论和法律制度已无法解释和应对这一新的社会现象，迫切需要寻求新的理论和制度突破。“从私法观察角度出发所看到的经济关系，不过是两个私人之间以相互平等为前提的关系。这种观点忽视了第三者，即在任何经济关系中都是最大的利害关系人：公众。”4根据自由放任主义理论，“一只看不见的手能成功地引导着自私追求自己利益的个人来促进社会公共利益”。1但实践却证明，追求自己利益的人们大多并不能自发地促进社会公共利益;相反，还产生诸多侵犯社会公共利益的行为。因为，与其他利益相比，公共利益主体常常缺位或错位，更具有脆弱性、更易被侵犯。民法囿于自身的调整对象、调整机制和法益目标，无法调整具有社会性的经济关系并维护公共利益。因此，需要新的法律来满足相应的法律调整需求，对经济生活加以干预，经济法应运而生。在经济法部门看来，市场主体在社会经济活动中，不仅要对交易相对人的当事人负责（即私人责任），而且还应当对当事人以外的不特定利益相关人即共同体及其成员负有责任（即社会责任）——既包括对当代人的责任，也包括对后代人的责任。因此，私人责任往往同时也是社会责任，如经营者的产品质量义务，既是对消费者个人的义务，也是对社会的义务。经济法奉行社会本位，即经济法在经济关系的调整中立足于社会整体，以维护公共利益为出发点和落脚点，具有社会公共性。就国家而言，它须代表全局利益、长远利益，依法行使权力（利），对社会负责;就企业和个人而言，在强调自身局部利益的同时，也应注重对社会的责任，不得为了片面追逐自身利益而置社会利益于不顾。社会性也即社会公共性，“社会公共性就范围而言，包含有社会性内涵，带有普遍性、全面性、大众性，而非特殊性、局部性、个人性;就属性而言，包含有公益性内涵，追求利益分配的公平性;就实现程度而言，既有外在强制性、公共决策性，还有私人自治性”。2

消费者权益保护法作为经济法部门中一个重要子部门，并不局限于规范具体当事人的交易关系，而主要着眼于构造自由、公平的市场竞争环境，以法律的手段为市场机制的发挥创造条件。消费者权益保护领域的国家规制，已不是传统的行政管理，而是以社会公共管理者的身份着眼于维护经济发展所需的消费秩序和竞争条件的公共管理。因而，国家对消费者关系的调整必须建立在尊重市场机制的基础上，以公共利益的维护为其出发点和归宿;3应当建立在充分尊重私人利益的基础之上，“只有在实现普遍利益或公益所必须的时候，才能允许对个人施以强制。此乃自由传统的一项基本原则”。4

（二）以惩罚性赔偿为调整手段

对消费者关系，国家采取了特殊的调整机制，即不仅运用传统的民事的、行政的、刑事的调整手段，而且还采用了一些新兴的调整手段，如褒奖性调整手段、惩罚性调整手段、专业暨社会性调整手段。5其中，以惩罚性赔偿制度最具特色。6

惩罚性赔偿制度的目的在于加大经营者的违法成本、降低消费者的维权成本和增加消费者的维权收益，进而鼓励社会同消费欺诈行为作斗争。关于惩罚性赔偿制度的功能，美国学者戴维·欧文将其归纳为（制裁侵害人的）惩罚功能、（对违法行为的）遏制功能、（鼓舞私人协助执法的）导向功能和（填补受害人损失的）受害人赔偿功能;7我国学者王利明先生把惩罚性赔偿制度的功能分为赔偿功能、制裁功能以及遏制功能，8这也是学界的主流观点。消费者权益保护法领域中的民事责任与传统民法中的民事责任不完全等同。传统民法中的民事责任以补偿性为特征，属于损害赔偿，即损失多少补偿多少，体现出等价有偿的价值观念;以消费者权益保护法为代表的经济法中的民事责任则具以惩罚性为特征，属于社会性赔偿，体现出惩罚教育和社会安抚的价值观念。1如新《消法》中的三倍赔偿、《食品安全法》中的十倍赔偿等。

（三）以消费者权利为立法内容

由于消费者与经营者相比处于先天性的弱势地位，为了实现消费者与经营者之间的实质平等，必须对消费者进行倾斜性立法保护。所以，消费者权益保护法虽然兼顾了消费者利益和经营者利益，但侧重于保护消费者的合法权益。2这种国家对消费者权益立法规制的倾斜保护特点体现在立法内容方面，即着重规定消费者权益。

权利和义务是相对的，是法律规范的主要内容。然而，消费者权益保护立法则打破了这种平衡，赋予消费者更多权利和经营者更多义务，并将消费者权利视为一种不同于传统公民私权的新型权利。比如在我国《消法》中仅规定了经营者的义务和消费者的权利，并没有规定经营者的权利和消费者的义务。这并不意味着经营者不享有权利、消费者不承擔义务，也并不意味着经营者的权利不受法律保护、消费者违法不需要承担法律责任。而仅仅意味着，法律对消费行为除了通过《民法总则》《合同法》《担保法》等传统民商事法律予以规制外，还对消费者权益给予了倾斜性的保护。

欧盟消费者权益保护立法也体现出这一特点。2011年10月25日，欧盟保护消费者权益最新指令（2011/83/EU）颁布出台，该指令对于欧盟日益增长的跨国远程合同和无店铺销售合同进行了规定，进一步强化了经营者的信息披露义务，即经营者应当以包括纸张、U盘、光盘、DVD、储存卡、硬盘以及电子邮件等在内的耐用性媒介保存并提供给消费者产品或服务相关信息;进一步扩展了消费者的合同撤销权，即将合同撤销期限延长至14天;等等。这些规定明显体现出欧盟消费者权益保护法的信息透明、利益均衡和私权救济的立法精神。3可以说，如今，消费者权益保护立法的状况已成为衡量一个国家社会文明发展的程度和法治建设完善程度的一个重要标志。4

三、严格执法——国家保护消费者权益之法治关键

可以说，《消法》基于消费者的弱势地位以倾斜立法、倾斜保护为宗旨，加大了经营者的法律义务，5加重了经营者的法律责任，为保护消费者合法权益奠定了基础。然而，“徒法不足以自行”，法治的实现更需要严格执法、公正司法。为了论述需要，本部分从广义执法视角研究消费者权益保护的执法机制，即从行政执法（狭义）和司法两个应然角度分析国家在消费者权益保护方面应当如何作为。

（一）侧重援助行政

消费者问题的解决、消费者权益的保护，离不开国家立法机关的消费者权益保护立法规制，更离不开行政机关的行政规制，主要包括规制行政和援助行政两个维度。6其中，尤以援助行政最具特色。

规制行政，即通过行政权力主动管制处于强势地位的企业，规范经营者行为。一方面，通过事前规制，如通过行政许可、行政认证、产品检验检疫等方式，审查特殊行业的开业条件和经营事项，以及对产品服务的质量数量进行监督检查，从而防止消费者权益受到侵害。另一方面，通过事后规制，如通过对违法商业广告的查处，对瑕疵或缺陷产品的没收销毁，对侵害消费者行为的行政制裁等，防止受害消费者范围的扩大。

援助行政，即通过教育、宣传、调解、支持诉讼等方式对处于弱势地位的消费者给予帮助和援助。一方面，向消费者提供产品信息，教育和引导消费者理性消费，提醒消费者保护自己合法权益，提升消费者素质，解决消费者信息偏差问题，抑制经营者滥用信息优势。另一方面，接受消费者投诉，对所投诉的产品、服务和经营者进行调查，并从消费者角度进行调解，同时为消费者提供进一步解决问题的方法、途径和建议。尤其是对侵害消费者权益的违法行为，在对企业进行罚款、没收、停业整顿等行政处罚后，还应当向公安机关、检察机关、人民法院提出进一步处罚的行政建议。

规制行政和援助行政相辅相成，共同构成了行政机关对消费者权益保护内容。在消费者与经营者格差日益扩大的今天，行政执法在惩处经营者违法行为、保护消费者合法权益、维护市场竞争秩序等方面的作用愈显重要，因而援助行政日益成为国家保护消费者权益行政规制的重点。对此，我国新《消法》也做出了回应，增加了消费争议解决途径，即人民调解与行政调解处理机制（第39条）。

（二）创新诉讼机制

我国消费者权益保护法为消费者列明了五种消费维权途径：与经营者（销售者、生产者）自由协商、请求消费者权益保护组织调解、向有关国家行政部门进行申诉、根据与经营者达成的仲裁协议向仲裁机构提请仲裁、向人民法院提起诉讼。

诉讼权作为公民的基本人权已经被越来越多的国家宪法所承认和肯定。1司法审判被称为维护社会正义的最后一道防线，具有权威性、终局性。因而，司法诉讼途径，即通过法院诉讼程序和裁判规范来解决消费者争议，理应成为消费者维权的重要渠道和最后保障。然而，单个消费者无论是在诉讼知识方面，还是在诉讼能力方面都具有先天的弱势性。在传统的诉讼理论和诉讼制度下，诉讼是一项费时费力、费神费心的工作，因诉讼所支出的律师费、交通费、文书资料费、误工费、调查费、诉讼费等经济成本可能远远大于消费者因维权所获得的赔偿，更别说因诉讼所造成的时间成本、机会成本、心理成本了。事实上，消费侵权大量存在，而真正通过民事诉讼予以解决的则屈指可数。因而，传统的诉讼制度已不能完全满足消费者维权的实际需要，应创新消费维权的司法解决机制。2纵观国内外理论和实践，这些创新机制无非是围绕“减少费用支出”和“增加赔偿数额”两个方面来进行的。3以美国为例，一方面，通过非司法程序和简单司法程序减少解决消费争议适用普通司法程序而支出的高额费用，如有条件地免除消费者的律师费用、尽量减少消费者在诉讼中的开支;另一方面，以法律形式规定消费者的最低补偿，并对故意损害消费者利益的债权人和销售者判处较高的罚金，以提高经营者消费侵权成本。4这些消费者权益保护司法创新机制，主要体现在公益诉讼、集团诉讼、小额诉讼等特殊程序规则之中。

所谓公益诉讼，是指为了公共利益而提起的诉讼，或者是客观上能够体现或实现公共利益的诉讼。5公益诉讼在诉讼主体、诉讼费用、赔偿数额、举证责任等方面都对传统民事诉讼有很大突破，被认为是扩大消费者参与社会治理的创新路径，是弥补行政执法不足和传统诉讼制度缺陷的有效措施，是保障消费者合法权益的重要通道。所谓集团诉讼，是指一个或数个代表人，为了集团成员全体的共同的利益，代表全体集团成员提起的诉讼。法院对集团所作的判决，不仅对直接参加诉讼的集团具有约束力，而且对那些没有参加诉讼的主体，甚至对那些没有预料到损害发生的相关主体，也具有适用效力。1可见，集团诉讼是针对现实生活中消费者受害人数众多的情况所设计的一种特殊的诉讼模式，对经营者威慑力极大。所谓小额诉讼，即通过在法院设立专门的小额消费纠纷法庭，对那些争议标的较小、争议不大的案件，适用简易程序，以快速、彻底解决消费纠纷，减少消费者讼累。简易诉讼程序的特点主要表现为独任审判、形式简单（如立案表格）、送达方便（如电话送达）、一审终审、费用低廉（大多减免）、短期审结（如一个月）等。小額诉讼主要针对传统诉讼程序烦琐、诉讼时间成本高昂的缺陷而设计的特殊诉讼制度，对于维护消费权益、提高诉讼效益、彰显诉讼价值等方面具有重要意义，已在美国、英国、澳大利亚等西方发达国家普遍适用。

四、我国消费者权益国家保护的现实困境

自1993年《消法》实施25年来，对于增强我国消费者权利意识、保护消费者合法权益，维护市场经济秩序，发挥了重要的积极作用。然而，时至今日，人们的消费观念、消费能力、消费结构、消费方式、消费习惯都发生了重大变化，该法已显示出越来越不适应的态势。正如有学者指出的那样，“自《消法》出台至今，学界与实务界不断指出《消法》存在的不足，如适用范围过窄、对消费者的缔约权利保护不够、惩罚性赔偿制度无法真正发挥惩罚与威慑的功能、消费者协会的功能过于弱化等”。2正是在这一背景下，2013年10月25日新《消法》出台，该法对“网络欺诈”“消费者个人信息泄露”“消费维权举证难”等社会普遍关注的问题都有所回应。当然，消费者权益保护的法律体系不仅限于《消法》。消费者权益保护法律，除了《消法》之外，还有民法通则、合同法、侵权责任法、广告法、产品质量法、价格法、食品安全法、药品管理法等法律法规。

应当说，上述这些法律法规对于净化我国消费市场环境、提升社会的消费信心具有重要作用。然而，我国消费者权益保护的状况并不乐观，经营者误导宣传、价格欺诈、缺斤少两、以次充好、制假掺假等损害消费者合法权益的现象并不少见。消费欺诈、不合理的收费、不公平的格式条款以及维权的困难都表明经营者尚未给予消费者以充分的尊重，3群体性消费事件、食品安全事故等恶性案件也时有发生。譬如，针对虚假广告问题，新《消法》强化了广告经营者和广告发布者的法律责任，规定对那些关系到消费者生命健康安全并造成了消费者损害的商品或服务的虚假广告，广告的经营者以及发布者应当与提供该商品（服务）的经营者承担连带责任。然而，现实中，虚假广告满天飞，尤其是很多明星代言的虚假广告问题倍出，误导甚至欺诈消费者。再譬如，在对消费者个人信息保护方面，2012年12月28日，第十一届全国人大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》，新《消法》对此有了更加明确、严格的规定，但是在现实生活中，经营者非法收集、使用、泄露甚至倒卖消费者个人信息的现象非常普遍，未经消费者同意向其发送商业电子信息的情况也并不少见。个人信息安全受到严重威胁，垃圾邮件、垃圾短信等充斥着消费领域，困扰着消费者。再譬如，在消费信息方面，信息阻滞现象严重。真实全面的产品和服务信息是消费者做出正确选择的前提条件，但在多头管理体制下，各行政部门之间信息沟通不充分，信息传导机制薄弱滞后，经营者甚至个别部门和地方政府故意隐瞒消费风险信息，使得消费领域的机会主义和道德风险大大增加，“从事经济活动的人在最大程度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”。4可以说，消费信息不透明，消费信息公开力度不够，已成为我国政府透明度的短板。

我国消费者权益保护面临如此困境，可以从消费者、经营者、国家等多个层面探求根源。从消费者角度看，主要有维权意识不高、法律知识欠缺、维权主动性不够等原因;从经营者角度看，主要有逐利天性、社会责任缺失、企业自律不够等原因;从国家角度看，仍然可以从立法、执法、司法等角度分析，比如立法不健全导致的维权程序烦琐、司法不畅导致的维权成本偏高，等等。笔者认为，我国消费者权益保护困境的主要根源在于国家执法不力，未能发挥其应有的作用。

就立法而言，我国消费者权益保护立法还存在一定不足。譬如，在调整范围方面，新《消法》尚未把图书期刊、音像制品等文化产品、精神产品纳入其中;在瑕疵商品的举证责任方面，新《消法》仅把举证责任倒置规定限定在机动车、家电、微型电脑等耐用商品或装饰装修服务范围之内，且把时间限定为售后六个月;在惩罚性赔偿方面，无论是《侵权责任法》第47条相应的惩罚性赔偿之规定，还是《食品安全法》第96条第2款10倍赔偿之规定，抑或是新《消法》第54条3倍和500元最低限额赔偿之规定，都未对“欺诈”“明知”“食品安全”等核心概念做出界定，并且以商品价款或服务费用作为计算基数难以达到威慑和惩罚消费欺诈行为;在产品召回方面，新《消法》第33条对缺陷产品规定了停止生产销售和警示召回制度，但是对“缺陷”的内涵和外延并没有做出具体界定，对因为召回而产生的费用（如运输费用、代用品等）的承担问题亦没有做出规定。

就执法而言，新《消法》第四章专门规定了“国家对消费者合法权益的保护”，对行政部门的监管职责做出了规定，包括商品抽查检验权、行政处罚权、消费者申述处理权等，这对于消费合法权益的保护是非常必要的。然而，与我国整体法治环境和行政执法水平相关，消费者权益保护领域普遍存在执法不力、执法不严、执法不公问题。也可以说，我国消费者权益保护已基本解决了有法可依问题，有法不依是目前面临的主要问题。究其原因，大致有以下几个方面：其一，在执法理念上，部门保护主义、地方保护主义客观存在。理性经济人寻求自身利益的客观规律仍然适用于行政机关，个别部门或领导为了部门利益、地方利益，而进行权力寻租等的现象并不少见。其二，在执法体制上，行政管理体制的窠臼。现行消费者权益行政保护体制是“以工商为主，其他部门为辅，多部门相互配合、各司其职”的理想化模式，由于监管部门多、环节多，且分工不够明确具体、各部门受理范围不清，导致部门之间互相“推诿扯皮”的现象并不少见。同时，又由于管辖权异议解决机制缺失，最终消费者投诉无门，合法权益难以得到有效保障。现实中，受利益驱使，监管往往造成两个极端：有利可图领域重复监管、行政资源严重浪费;无利地带则监管空白，整体呈现出“碎片化”管理状态。1其三，在执法模式上，仍然采取传统的运动式执法模式。运动式执法是“重事后追究，疏于事前防范”“只顾眼前利益，忽视长远利益”“头痛医头，脚痛医脚”的非常态化执法模式，以“严打”为代表。运动式执法短期效果可能比较明显，但它体现的是长官意志，违背了执法公正原则，不利于法治秩序的真正实现。

就司法而言，新《消法》确立了消费领域的公益诉讼，进一步完善了民事诉讼法中的公益诉讼制度，是我国立法的一大进步。但仍存在以下不足：第一，把消费公益诉讼主体仅限于省级以上消费者协会，同时也未对集团诉讼、小额诉讼做出规定。第二，在举证责任方面，瑕疵产品的责任举证责任倒置仅限于汽车、耐用消费品、装饰装修等特定商品服务，范围偏窄，且时间偏短。第三，我国民事诉讼中，针对消费者的行政机关援助制度阙如，无论是在单个消费者诉讼中还是消费者集体诉讼中，很难得到行政机关的援助。第四，民事诉讼后的进一步行政查处缺失。现实生活中，国家机关往往把消费纠纷视为涉及个人权利的普通民事纠纷，而非涉及社会权利的特殊经济纠纷，因而，其在调处消费纠纷时很少有后续的行政制裁，即通过被动启动行政权转为主动启动行政权，大大弱化了对消费违法犯罪行为的打击力度。

五、我国消费者权益国家保护的路径选择

投资、消费、出口被称为拉动国民经济增长的三驾马车。长期以来，我国消费增长速度远远滞后于经济增长速度，内需严重不足。在中美贸易摩擦的国际背景下，我国出口乏力、过分依赖非生产性投资的弊端日益显现，消费应成为推进经济增长的最强动力。因此，发挥消费这驾马车的威力和作用，使之与投资和出口形成互动，进而最大限度地发挥促进我国经济可持续发展的内在动力，具有重要意义。而消费经济的增长、消费比重的提升，在于提振消费信心，加大消费者权益保护力度，建立消费型社会。切实保护消费者合法权益，从消费者角度讲，主要是增强消费者权利意识、自我保护意识、文明消费意识，提高消费维权能力等;从经营者角度讲，主要是强化经营者自律，倡导企业社会责任等;从国家角度讲，要健全立法、严格执法、强化司法，这也是本文讨论的重点所在。

（一）进一步强化消费者权益保护立法规制

就我国目前而言，仍是经营者占主动權的“卖方市场”，消费者在市场经济中仍处于明显的被动地位、弱势地位，需要特别的倾斜保护。但是，与世界各国保护消费者权益规律——以经营者为主逐渐演变为消费者为主，以效率为主兼顾公平到以公平为主兼顾效率的过程相吻合，1我国消费者权益保护立法也不是一蹴而就的。随着经济的发展和社会的进步，我国应进一步强化消费者权益保护的立法规制。

第一，扩大消费者权益保护范围，加强服务领域的消费者权益保护立法。近年来，我国人民的生活水平有了极大提高，消费方式也有了很大改变，消费领域逐步拓展，医疗美容、金融保险、交通旅游、汽车产品、商品房消费等在整个消费市场中所占的比重越来越大，因此而产生的消费纠纷也呈明显的上升趋势。尤其是电信、电力、铁路、航空、公交、金融、生活用水等垄断领域，2亟需纳入消费者权益保护领域，扩大“消费者”概念的范围，3用特殊的法律进行规制。

第二，进一步完善惩罚性赔偿制度。前已述及，惩罚性赔偿的目的不仅仅在于简单地对消费者个体的损失予以填补，而且具有激励功能和遏制功能，即“吓阻经营者选择侵犯他人权益的行为模式，从而促使社会资源配置趋近最优化的选择”。 4我国虽然早在1993年《消法》中就首次确立了欺诈消费者的“双倍赔偿”规则，2009年颁布实施的《食品安全法》规定了“十倍赔偿”，然而，我国消费领域内的欺诈行为远未得到遏制，惩罚性赔偿的激励功能远未发挥。究其原因，主要有赔偿数额较低、过错（欺诈）难以认定、举证成本较高等制度因素。随着我国市场经济的逐步成熟，要进一步扩大惩罚性赔偿制度的实践效果，笔者建议，进一步完善惩罚性赔偿制度，应从最主要的两个方面——赔偿数额和过错认定入手。应当说，在目前的经济发展水平下，普通消费领域“三倍赔偿”、特别（食品）消费领域“十倍赔偿”是比较适宜的。但与消费维权所付出的巨大的心理成本、时间成本、经济成本、精神成本等相比，目前的惩罚性赔偿数额还是显得较低，远远小于经营者的违法收益，这在某种程度上助长了消费侵权行为。诚然，西方国家惩罚性赔偿“罚到倾家荡产”制度暂不适合我国国情，但是，随着市场经济的逐步完善，应增加惩罚性赔偿的额度，采取“下有保底、上不封顶”的立法态度。同时，对于过错——欺诈的界定应当具体、宽泛，不再苛求经营者的主观故意，不再苛求消费者的主观状态，更不再苛求消费者的缔约行为与经营者的欺诈行为之间有因果关系。5而应当采取客观标准说，即只要实施了欺诈行为，就应当认定“欺诈”已经成立，而不考虑经营者的主观心理状态，更不考虑消费者是否基于经营者的欺诈行为而做出了错误判断和意思表示，从而降低举证成本。也即是说，对于“知假买假”甚至是“职业打假”行为都应当予以认可和支持。1通过提高消费者维权的主动性和积极性，增加经营者的违法成本，实现风险成本向利益制约机制的转变，进而实现法律的外部强制性规制向经营者内部自律规制转变。