矿业权招标出让的竞得标准研究

■ 涂亦楠/宦吉娥

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价重点实验室，湖北 武汉 430074）

矿业权招标出让的竞得标准研究

■ 涂亦楠/宦吉娥

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074；2.国土资源部法律评价重点实验室，湖北 武汉 430074）

矿业权招标制度主要按照公告公示、评标和定标、公示结果和签署出让合同的程序进行，在决定招标程序的胜出者时，相对于价格评价标准，综合性竞得标准融合了其它各项因素的要求，兼具了两类标准的优点，因而在现行的公共资源交易中，被更多地采用。综合竞得标准的主要权重考评因素有商务条件、技术条件、不良行为条件。完善我国矿业权招标竞得标准的建议：(1)进一步完善招标制度的程序；(2)多样化评标议标的权重评价标准；(3)建立竞买人信用积分体系；(4)尝试和推广联合体投标模式；(5)完善矿业权出让后的跟踪监督制度。

矿业权；竞争性出让；招标出让；竞得标准权重体系

0 引言

在2015年的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记提出了“供给侧结构性改革”的方略。中央希望通过加强矿业权市场建设，增强矿业市场竞争，应用矿业权竞争性出让制度，来提升矿产资源开发效率，提振矿业经济。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《矿业权出让制度改革方案》，对矿业权出让制度提出了全面改革的要求。矿业权招标出让是重要的竞争性出让制度，在全面推进出让制度改革的背景下，研究如何设置科学、合理和可行的招标竞得标准具有重要意义。本文将围绕矿业权招标的竞得标准问题，梳理回顾矿业权招标制度的目标、历史和现状，分析目前竞得标准体系应用中的问题，探讨提出竞得标准体系未来改进与完善的策略，以及对其它竞争性出让方式的借鉴意义。

1 矿业权招标出让制度概述

矿产资源具有战略安全性、公共性、稀缺性、不可再生性和生态性特征。我国矿产资源为国家所有，国家通过矿业权制度规范矿产资源的有序开发利用，实现其资源财产权益，保障国家的资源安全，为国民生产和生活提供物质支持。目前，我国已经建立了矿业权的两级交易市场，形成了包括省级和地市级共294个矿业权交易平台负责矿业权出让转让工作。特别是2017年2月，我国出台了《矿业权出让制度改革方案》，设置了三个阶段的改革执行计划，选取了山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省(区)开展矿业权出让试点。在试点经验的基础上，国家将不断完善并推进竞争性出让制度。

1.1 招标出让制度的目标

目前，我国的矿业权流转分为两级市场。一级出让市场由国家出让矿业权。二级转让市场由企业主体再次通过出售、出租、承包、合作、抵押、作价出资、非货币交换、债务重组等方式流转矿业权。在一级市场中，我国存在竞争与非竞争性出让两种模式。由于国有地勘单位和国家地勘资金完成了大量基础性、战略性和公益性的矿产地质工作[1]，在特定矿种和项目中，我国采取的是非竞争性的申请在先和协议出让矿业权的方式。在竞争性出让中，则主要采取招标、拍卖和挂牌的出让方式。

我国《招投标法》第3条规定，关系社会公共利益和公众安全的项目勘察、设计、施工、监理和工程建设设备、材料采购等应当招标。而矿业权招标主要是为了寻找并开采稀缺的矿产资源，以支撑社会经济发展，维系和保障国家资源安全。根据2003年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行) 》（国土资发﹝2003﹞197号），招标制度主要适用于国家出资勘查并已探明可供开采的矿产地；矿产资源储量规模为大型能源、金属矿产地；共伴生组分多、综合利用技术水平要求高的矿产地；对国民经济具有重要价值的矿区、新设矿业权位于环境敏感地区和未达到国家规定的环境质量标准的地区。这些区块对于保护国家所有权权益[2]，维护公众环境生态利益，开发稀缺资源并实现其经济价值具有重要意义。通过招标制度，国家和企业在等价有偿、双方自愿的基础上议价磋商，达成资源有偿出让合同。通过市场竞争，稀缺资源能形成最优成交价格，得到优化配置，减少单一行政审批制度下可能产生的权力寻租行为[3]。同时，通过招标也能选取资质过硬的企业，确保矿业勘查开发高效开展的同时，保护祖国的绿水青山。

1.2 招标制度和竞得标准

当前，在决定招标程序的胜出者时，主要采取了“价高者得”和综合性竞得两类标准。“价高者得”标准操作简单便利，一定程度上能够减少人为干预，有效降低权力寻租的可能性，政府也能在短期内获取巨大的收益。但在实践中，“价高者得”标准往往加剧了企业的资金周转难度，政府在中长期需要付出更多的合规性监督和考评成本，矿山恢复等后期治理费用也非常高。而综合性竞得标准则全面考量竞标单位的出价、资质、财务状况和信用水平等多项因素，招标委员会能够根据矿业权的特点灵活设置权重标准，凭借丰富的矿业开发经验全面衡量竞标单位的综合素质。综合性竞得标准评标程序更为复杂，政府的短期、中长期各项成本更为均衡，但也存在评标人自由裁量权偏大，可能导致权力寻租行为等弊端，需要增加程序的透明度来确保结果的公平。但相比价格评价标准，综合性竞得标准融合了其它各项素质的要求，兼具了两类标准的优点，因而在现行的公共资源交易中被更多地采用（表1）。

表1 价高者得和综合竞得标准的对比

2 矿业权招标程序与综合竞得标准

目前，以《物权法》《招投标法》《拍卖法》《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和《国土资源部关于建立健全矿业权有形市场的通知》《矿业权交易规则（试行）》等相关规范为基础，我国建立了省、市、县三级的公共资源交易平台，并按期举办矿业权招标出让活动。

2.1 招标的方式与程序

目前，矿业权的竞争性出让采取招标、拍卖和挂牌三种方式进行。不同于非竞争性出让属于行政审批程序，竞争性出让主要是一种民事合同行为，但又具有公益性质。招标制度主要按照公告公示、评标和定标、公示结果和签署矿业权出让合同的程序进行。其中，评标委员会将对竞买人进行初审、评价和定标等审查和评议，并最终确定竞得人（图1）。

图1 矿业权评标的主要步骤

第一，公告公示。在出让环节的开始，国土资源主管部门将代表国家行使自然资源所有权人和管理权人的职责，委托矿业权交易机构编制出让方案，通过国土资源部和中国采购与招标网等网络和纸质媒体向社会发出招标出让公告，向社会公众发出交易邀请，并委托专业的矿业权交易机构组织招标出让活动。出让公告的主要内容包括：出让人和出让矿业权的简要情况，如项目名称、地理位置、拐点坐标、出让年限、勘查许可证和开采许可证有效期等；投标人或竞买人的资质条件；确定受让人的标准和方法；保证金的缴纳和处置；风险提示；对交易矿业权存有异议的投诉渠道和纠纷解决方式。公告的性质相当于矿业权出让人的要约邀请。而竞买人投标相当于要约。出让人确认竞买人中标后，做出正式承诺，双方达成合意，并最终签订成交确认书和矿业权出让合同。

第二，评标和定标。在招募到规定人数的竞买者后，矿业权交易机构将依法审核竞买人的资质，收取保证金，确认其交易资格。之后，交易机构将按公告在指定的时间、地点，召集出让人和竞买人进行竞争性招标程序，并依法初步确定胜出的竞买人为矿业权受让人。根据我国《招标投标法》及其《实施细则》，是否中标应当由依法组建的评标委员会评议并决定。评议委员会一般由7人组成，其中采购人代表2人，具有法定资质的技术、经济和法律专家5人。评标过程应严格保密，任何单位和个人不得非法干预和影响。评议一般采取综合评分的方法，确定竞买者的排名次序。

第三，公示结果、签订矿业权合同和履行合同。在出让环节完成后，国土资源主管部门将与受让人签订成交确认书和矿业权出让合同，并依法公开公示。相关公示内容主要包括：中标人或竞得人的名称、场所；成交时间、地点；中标或竞得的区块、面积的简要情况；矿业权成交价及缴纳时间、方式；申请办理矿业权登记的时限；对公示内容提出异议的方式及途径和其他内容。经过法定期限，没有他人提出异议之后，受让人向国土资源主管部门缴纳成交价款和交易服务费，国土资源主管部门将为其办理登记，发放矿业权证书。

2.2 综合竞得标准的主要权重考评因素

在招标中，评标委员会将围绕具体矿业权招标文件，依据商务和技术等条件判断竞买人是否满足招标文件的实质性要求；是否做到了投标价格最低，但投标价格不得低于成本。

第一，商务条件。矿业权招标中评议的商务条件主要指矿业权出价状况、公司运营状况、资金流情况，是否依法纳税和具有良好的商业信誉，是否设有健全的财务会计和内部管理制度，以及过去商业运营和招投标中的守法守信情况等。矿业权出让的不同阶段贯穿了评议委员对商务条件的综合判断。例如，在挂牌竞拍的准入阶段，首先竞买人需要按照挂牌出让公告和竞买须知的要求，提交公司法人资格、足额注册资金和具有良好资信的相关证明文件。资信状况需要竞买人在规定期间内向银行提交不低于相应要求的人民币存款资信予以证明。这是参与竞买的门槛条件。接着竞买者还应当按照竞标要求，按期、一次性、足额地缴纳保证金至专户中，才能取得竞买资格，进入后续的网上报价程序。再次，在网上竞价和矿业权评标阶段，竞买人需要提出满足招标文件要求的最优惠价格。最后，在获取足额的制胜分值，并得到评标委员会确认后，竞买人变为了竞得人。但竞得企业仍需按照国家标准，按期缴纳探矿权使用费或采矿权使用费和交易服务费等费用，并出资完成矿区土地、道路及周边环境等的土地使用（征用）、补偿工作。

第二，技术条件。除了商务条件之外，评标委员会还将考虑竞买者的技术资质和实际勘查开采能力。在具体评标定标中，评委将全面考量竞买者探矿、采矿和选矿等地质工作和矿业开发能力。考察的主要方式是追溯企业是否具有相关矿产地质的经验，有无从事过类似项目；企业是否具备相应的人员、技术和装备水平；企业对于工作区域是否进行过地质背景和初步勘查调查；对项目是否进行了工作部署、进行了技术路线和工作方法的思考；是否对项目有安全生产的预案；有无项目预期成果的规划；是否具备国土资源管理部门颁发的资质证书、ISO9000质量管理体系认证证书及其它的获奖和资质证书。技术条件主要是评判竞买者是否有能力在规定的出让年限中，在规定的矿区范围和开采深度内切实完成工作。

第三，不良行为条件。除了传统的商务条件和技术条件的评估，目前，我国还设置了招标投标违法行为记录系统，对特定的不良行为予以量化评估减分，甚至一票否决。国家发改委印发了《油气行业严重违法失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》，多个省（区、市）也都颁布了相应的招投标主体信用管理办法，建立了招投标资质的“黑名单”制度。例如青海省颁布了《国土资源管理相对人不良行为登记暂行办法》，浙江省建立了《采矿权人和地矿专家的信用信息监督管理制度》，安徽省的蚌埠和芜湖两市运行了《国土资源市场领域信用管理试点》，湖北省则建立了招投标的《招投标不良行为量化计分与记录系统》。以上不良行为监督系统旨在对招投标参与者进行量化评估，计分依据主要是国家行政和司法机关出具的法律文书（表），计分周期为相关司法、行政文书出具之日起一年内。若当事人受到的相关暂停、限制或取消资质的处罚长于一年的，以司法行政文书所载周期为准。根据情节严重情况将不良行为分为一般、较重和严重三个等次，分别计1分、4分和12分，竞买者所得分值将实时在招投标电子公共服务平台和违法违规行为信息发布平台上予以发布，供公众进行查询（详见表2）。但从总体看，目前不良行为在招投标竞得标准评价中的效力仍然不明。相关记录是否为竞买人资格审查的依据；能否影响评议委员会评标、定标的结果，影响程度大小如何；严重的不良行为能否作为中标的排除条件；全国相关信息评价标准是否一致，信息可否进行全国查询和评价等都缺乏明确的规定。

在以上三项内容的基础上，评标委员会将根据出让人决定的分值，给予投标人综合评分（通常为百分制），并对实质条件符合招标标准的竞买人按照合同履行能力进行由高至低的评分排序，最终确定中标候选人选。

表2 招投标不良行为评价的主要依据

3 完善我国招标竞得标准的建议

随着《矿业权出让制度改革方案》的持续推行，我国将逐步建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度。为了优化竞争性出让制度，确保程序公平合理，限制人为干预和权力寻租等现象，我国可以考虑进一步完善现行的招标程序，构建综合性的竞得权重标准体系。

3.1 完善现行招标制度的程序

首先，可以考虑利用《招投标法》和《招投标法实施条例》的修订契机，优化招投标的程序。例如，我国矿业权招标的公示程序期和投标文件编制期、准备期可以适当延长。一般而言，我国的出让公示期约为一个月左右，投标文件编制期则不少于二十日。这一期限偏短，潜在的矿业权竞买人无法充分准备并参与竞标活动，无法深入进行地质资料的收集、筹措资金和商定理性的出价方案。根据英国的油气矿业权出让程序，出让需要在欧洲纸质出版物上发布招标挂牌和拍卖邀请。在邀请发布的九十天之后，才正式开始受理申请[4]。更宽裕的公示期限可以使得潜在的竞买人能够更充分地准备并参与竞标。我国可以考虑适度延长相关期限，也可以考虑在评标程序中增加出让方和竞买方的会谈和答辩时间。矿业权勘查和开发具有专业性和技术性，同时具有重大的社会经济与环境影响。相关的会谈与提问能够帮助出让人和评标委员会更好地了解投标者的技术资质和矿业工作经历；答辩程序也有利于竞买者们互相学习和交流相关技术与操作经验。通过会谈与评标程序，国土资源管理部门也可以增加矿业权出让的透明度，将矿业权规范、规划、标准、权属和地质资料等信息予以全面披露，减少竞买投资人的投资风险，便于其在充分认识风险的基础上进行理性决策，从而保障其权益，间接减少政府风险[5]。对竞争性出让的评委选择也应当增加透明度，增强社会监督。针对现实中存在的评委评标能力不强，实际工作经验不丰富，评标过程不规范，评标方法不科学，打分法分值设置不清晰，可大可小、可宽可严，人为操纵空间和评价弹性较大等问题，可以通过公示等方式加强评委资质的监管，也可以增设明确和具有可操作性的评标标准，避免标准的主观化和人为设置不合理条款以排斥潜在投标人等情况。

3.2 建立多样化的评标议标权重评价标准

从我国现行的竞争性出让制度实施结果看，价格因素仍然是招标竞争的关键因素。但片面强调价格会刺激竞买者做出非理性的行为，例如会造成竞买者在投标过程中高价围标、超低价抢标；在项目进行过程中，采富弃贫，大矿小开，跨界开采，环境污染侵权；还有可能激发投机性交易，例如在获得矿业权之后待价而沽、倒卖或转包，炒卖矿业权牟取暴利[6]；也会造成竞买人资金链紧张，无法切实完成环境整治、安全生产和基础建设工作。非理性的竞价将占用矿产资源储量，使得有限资源不能有效使用，并且会造成环境、社会等其它恶劣影响。片面强调竞价中的资金能力也阻碍了具有技术、经验优势的国有勘查开发企业参与矿业开发。当前，由于国有勘查开发企业融资渠道窄，融资成本高，直接融资市场不发达[7]，导致其难以竞争获得新的矿业权，也难以维系现有矿业权的良性运行[8]。因此，未来的竞争性出让制度应当注重综合性的竞得权重因素，例如从业经验、技术创新能力、节能环保条件等，综合确定资金雄厚、技术水平高超和社会责任强的竞得者。

3.3 建立竞买人信用积分体系

信用积分体系对完善我国的市场经济体系、培育诚信守法行为有正面作用。矿业是社会环境影响时间长，涉及面广的行业。国家认可与鼓励矿业企业的优良开发行为，威慑、遏制和惩治违规行为；鼓励技术过硬、诚信守法的矿业企业做大做强，建立矿业企业的信用积分体系，让矿业开发所在区域的民众能即时查询和了解企业的行为记录，能促进双方的相互理解和支持。在矿业权评标议标中，应强化对竞买人信用积分的评价和审查。可以在当前公共资源招投标平台信用监督系统的基础上，进一步充实评价体系的内容，与其它的企业信用管理、环境执法监察等系统联网对接（表3），全方位地评估企业的从业状况，例如有无失信、严重失信的记录；有无无证勘查开采、圈而不探、超能力超指标开采，有无越界开采等违法违规行为的记录；有无环境污染的不良记录等。在丰富信用记录系统的同时，也应进一步确认记录在评标议标中的作用，将信用积分作为竞争性出让的重要评价依据，甚至形成严重违规行为的一票否决制度。透明的信用记录有利于鼓励企业诚信从业，采用高环保标准进行矿业开发，也能帮助技术过硬、注重环保、具有社会责任感的企业保持和形成竞争优势。

表3 可以纳入矿业权竞争性出让信用记录的其它信息来源

3.4 尝试和推广联合体投标模式

针对目前竞争性出让中，拥有先进技术和丰富经验的国有地勘单位由于缺乏资金基础难以中标；初次尝试进入矿业开发领域的民营企业有雄厚的资本支撑，但又没有相应技术和经验等问题，可以借鉴公私合营项目（PPP）中经常采用的“联合体投标模式”，促进资本与技术的结合，提升竞买人的资源整合能力，同时也放低门槛，引入多元投资主体[9]。在矿业开发领域中，技术和资本相结合能使得充沛的资本帮助推广和采用先进的技术，又能用技术提升资本的产出效率，减小矿业开发的风险，提升运营效率，发挥双方优势，保证竞标成功率和项目执行力，达成可持续的矿业开发目的。未来，合理引入联合体投标模式势在必行。允许国有地勘单位以技术入股，进行公平的勘查开发工作合作，科学设置牵头方，用公平的合同条款促成双方良好合作，既能提高国内矿业开发的效率，又能培育良好合作关系，增强全球竞争力。

3.5 完善矿业权出让后的跟踪监督制度

在应用严谨程序，科学合理地选择竞得人后，还应确保竞得人长期、持续地严格执行《矿产资源开发利用方案》，对擅自调整工作计划的行为进行及时记录与处罚，对其进行中长期的监督和评审。对此，英国设置了矿业权管理员和执行者制度，在矿业权出让后由其对中标者进行持续的跟踪和检查。如果出现了不符合矿业权授予条件，或者其他违法违规的行为，管理员有权申请撤销相关矿业权许可证、勘查开采批准和相关优惠待遇进行惩戒。我国也可以采取类似制度，设置矿业权的专管官员。针对擅自变更开采利用方案，擅自改变勘查设计，越界开采，以承包、参股、股权转让之名非法转让矿业权等违法行为进行及时的监管和查处[10]；对开采中资源储量和矿业权价值的变更，项目执行的变化进行及时的处置和应对[11]。同时，还应发挥专管官员的行政协调能力，帮助竞得人更好地在指定的时间内集中精力完成矿业勘查开发，帮助竞得人取得道路地役权、水使用权、矿地使用权、空间利用权和废弃物排放许可[12]。

4 结语

随着我国矿业权出让制度改革的不断深入推进，矿业市场的竞争激烈程度不断提高，矿业开发效率不断提升。此时，完善和优化矿业权竞得标准体系意义重大。科学合理的竞得标准将为矿业市场健康可持续运行打下良好的基础，有利于优化配置矿产资源，提升行业效率，鼓励我国诚实守信的优势矿业企业整合优势资源，做大做强。

[1] 谢贵明.矿业权价值和矿业权价款初步研究[J].中国国土资源经济,2016,(5):31-38.

[2] 康纪田.论国家在矿业制度中的民事主体地位[J].中国煤炭,2007(3):29-32.

[3] 宦吉娥,刘莎莎,邹谢华.探矿权竞争性出让的政府风险及其防范[J].中国国土资源经济,2017(1):18-23.

[4] UK Oil and Gas Authority, Licensee Criteria[EB/OL].(2017-01-30)[2017-09-01].https://www.ogauthority.co.uk/licensing-consents/licensing-system/licensee-criteria/.

[5] 宦吉娥,涂亦楠.探矿权招拍挂出让公告中风险提示条款的设置[J].中国国土资源经济,2016(1):51-54.

[6] 夏敬楠.采矿权市场化中“价高者得”的思考:以南京为例[J].中国国土资源经济,2012(1):22-25,54-55.

[7] 邵风雨.“新常态”下矿产勘查企业对策分析[J].中国国土资源经济,2016(8):69-72.

[8] 刘述敏,王帅,张建伟.国有地勘单位探矿权经营问题与建议[J].中国国土资源经济,2016(2):52-56.

[9] 于文轩.环境资源与能源法评论: 应对气候变化与能源转型的法制保障[M].北京: 中国政法大学出版社, 2017:134.

[10] 刘建芬.矿产资源勘查开发监督管理制度的思考[J].发展研究,2014(11):82-84.

[11] 姜学磊,宋旭光.矿业权出让转让及矿产资源开发整合审计主要内容和方法[J].国土资源情报,2017(3):52-56.

[12] 郭威.“净采矿权”出让实践的法律分析[J].中国矿业,2015(9):17-21.

Research on Competitive Bidding Standard for Mining Rights Transfer

TU Yinan, HUAN Ji'e

(1.China University of Geosciences School of Public Administration, Wuhan Hubei 430074, 2. Ministry of Land and Resources Law Evaluation Key Laboratory, Wuhan Hubei 430074, China)

The public announcement, evaluation and selection, publishing bidding results and signing transfer contract is a line of the tendering system of mining rights. The requirements of other factors are integrated in comprehensive competitive standard, then what is used more commonly than price evaluation standard in currently public resources transactions for the bidding victors. Commercial conditions,technical conditions and deviant behavior conditions are the weight of primary factors in comprehensive competitive standard. This paper gives such suggestions for improving competitive bidding standard of mining rights transfer: perfecting the procedures of bidding system,diversifying the weight evaluation standard of bid assessment and bid negotiation, establishing a credit score system for bidders, promoting the consortium bidding model, improving the tracking supervision system of mining rights transfer.

mining rights, competitive mining rights transfer, bidding mining rights transfer, competitive weight system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）12-0029-05

2017-09-01；

2017-09-11

中央高校“优青基金”项目（CUGW170207）；国土资源部法律评价工程重点实验室开放基金（CUGFP-1607、1701）；中国地质大学一般教学研究项目（2016B23）

涂亦楠（1985—），女，湖北省武汉市人，中国地质大学（武汉）讲师，法学博士，主要研究方向为矿产资源法。