基于土地整治平台促进连片特困地区脱贫攻坚——以乌蒙山连片特困地区为例

■ 刘新卫/杨华珂

（国土资源部土地整治中心，北京 100035）

基于土地整治平台促进连片特困地区脱贫攻坚
——以乌蒙山连片特困地区为例

■ 刘新卫/杨华珂

（国土资源部土地整治中心，北京 100035）

乌蒙山片区近年来积极发挥土地整治在扶贫开发中的平台作用，取得了重要进展，但目前的脱贫攻坚任务仍然十分艰巨。如期解决包括乌蒙山片区在内的区域性整体贫困问题，土地整治需要结合地方实际扶持特色产业发展、保障生态移民搬迁、建设生产生活设施、增加农业非农就业机会和保护脆弱生态环境等，并应从精准确定土地整治项目、统筹整合涉农项目资金、组织实施重大工程项目、建立健全激励政策体系、创新土地整治实施模式和强化实施监管绩效考评等方面采取举措，保障土地整治的平台作用更好发挥。

土地整治；脱贫攻坚；乌蒙山片区；连片特困地区

0 引言

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义的本质要求[1]。改革开放以来，中国政府主导推动的扶贫事业取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困到基本解决贫困的转变，为世界减贫事业发展做出了突出贡献[2]。但是，由于经济社会发展总体水平不高，区域发展不平衡问题突出，特别是制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，中国目前仍面临着较为艰巨的贫困治理任务。据《全国国土规划纲要（2016－2030年）》，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，截至2015年底全国仍有5630万农村建档立卡贫困人口。研究表明，中国现有贫困人口集中分布在中西部深石山区、高寒区、生态脆弱区、灾害频繁区、民族地区和边境地区等[3-6]，尤其是《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定的六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区和西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等14个连片特困地区。目前，14个连片特困地区包括680个贫困县，其中440个为国家扶贫开发工作重点县[7]，这些地区经济社会发展相对滞后，扶贫对象规模庞大。

针对扶贫开发进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期后面临的减贫成本增加、脱贫难度增大等问题，中国政府于2015年11月出台《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出要围绕“精准扶贫、精准脱贫”这一基本方略，拿出超常规的举措和过硬的办法，确保到2020年让现行标准下农村贫困人口摆脱贫困。连片特困地区是脱贫攻坚的重中之重，这类地区精准扶贫、精准脱贫的进度和效果事关减贫目标能否顺利实现。鉴于此，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调，要重点支持包括连片特困地区在内的特殊地区脱贫攻坚。自《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出加大土地整治力度并在项目安排上向贫困地区倾斜后，土地整治近年来在促进贫困地区扶贫开发方面发挥了重要作用[8-13]。在“十三五”脱贫攻坚中，土地整治需要继续扮演重要角色。2017年初印发的《全国土地整治规划（2016—2020年）》针对性地部署开展“集中连片特殊困难地区土地整治工程”，工程建设规模1000万亩，总投资约300亿元，着力解决这类地区口粮田不足、生态环境脆弱、地质灾害频发等问题。本文以14个连片特困地区之一乌蒙山片区为例，在对土地整治促进连片特困地区脱贫机理进行阐释基础上，结合该区脱贫攻坚对土地整治的诉求，提出更好发挥土地整治平台作用，促进连片特困区脱贫攻坚的政策建议。

1 土地整治促进连片特困地区脱贫：基于系统动力学的分析

按照“贫困恶性循环论”和“低水平均衡陷阱论”的观点，连片特困地区都是一个个稳定的均衡系统，仅靠自身和市场的力量无法打破该系统的低水平均衡，必须对其合理施加外在力量[14]，才能在内外部要素的联合作用下实现脱贫。土地整治既是科学技术工程也是社会治理工程[15]，近年已经发展成为统筹城乡发展和消除城乡二元结构，解决经济社会发展结构性矛盾的重要平台[16-17]。连片特困地区实现脱贫攻坚也需土地整治搭建起合适的发展平台，让外部的资金、技术等生产要素，经由这个平台以适当的方式输入并与其内部要素有机结合，通过改变这些地区的生产、生活和生态条件达到解决区域性贫困问题的目的。鉴于系统动力学擅于处理长期、宏观和复杂的问题，特别是适合分析宏观政策影响和社会经济影响的特点[18]，现已有研究将其运用于分析土地整治社会经济影响并取得一定效果的案例[19]，本研究拟借鉴系统动力学模型中的反馈结构，剖析土地整治促进连片特困地区脱贫的机理（图1）。

根据笔者的实地调查结果和已有研究成果，连片特困地区的致贫因素可以归结为内生动力不强[20]、生存条件恶劣[4]、设施建设滞后[21]、就业机会缺乏[6-7]和生态环境脆弱[3]等五个方面，这五方面因素往往交织在一起，使得这类地区的贫困特征更加明显、贫困程度更深。促进连片特困地区实现脱贫必须努力缓解或消除前述致贫因素，而土地整治能在其中发挥重要作用。

在各种土地整治活动中，农用地整理（包括高标准农田建设和宜农土地开发）通过开展改善地块细碎零散状况的土地权属调整，以及实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等配套工程建设，能够有效改善耕作条件，提高耕地质量，还可以通过合理布局农业基础设施和降低田埂系数等增加有效耕地数量，为所在地区发展适度规模经营、种植特色农产品等创造条件；村庄用地整理通过配套建设农村基础设施，能够改善当地基础设施建设普遍不足的状况，通过改造利用闲置、低效建设用地可以优化村庄建设用地格局并为促进农村一、二、三产业融合和生态移民搬迁安置等提供必要的用地保障，以及通过改善居住环境，改变所在地区生存条件恶劣的状况；通过实施移民搬迁安置可以确保生活在这些地区的农民远离恶劣的生存条件，通过实施生态型整治模式可以加强生态环境保护，改善当地脆弱的生态环境；对农用地整理后形成的高标准农田和各类土地整治后建成的相关配套工程设施的有效利用和科学管护，能够促进所在地区发展现代农业和适合当地的特色产业，有效提高土地的利用效率和产出水平。另外，各类土地整治活动都能创造条件让当地有劳动意愿和有劳动能力的贫困农民参与相关工程建设或者管护行为，从而增加大量就业机会。

综上，土地整治活动的开展及其目标实现，为连片特困地区扶持特色产业发展、保障生态移民、建设基础设施、增加持续就业和保护脆弱生态环境等脱贫路径选择搭建了平台，并通过这一平台促进这类地区发挥后发优势实现转型发展。

图1 土地整治促进连片特困地区脱贫机理

2 乌蒙山片区脱贫对土地整治的诉求

乌蒙山片区位于云贵高原与四川盆地结合部，地跨四川、贵州、云南三省，包括三省毗邻地区的38个县（市、区），其中，四川省13个县、贵州省10个县（市、区）、云南省15个县（市、区）（表1），国土总面积10.7万平方公里。2015年末，乌蒙山片区总人口2112.8万，少数民族人口占总人口的20.5%。乌蒙山片区是典型的高原山地构造地形，山高谷深、地势陡峻；属亚热带、暖温带高原季风气候，降水时空分布不均；境内河流纵横、水系发达，水能资源蕴藏量巨大；煤、磷、铝、锰、铁、铅、锌、硫等矿产资源富集；生物物种丰富，植被类型多样，森林覆盖率38.1%，是长江、珠江上游的重要生态保护区。片区贫困面大、贫困程度深*，在38个县（市、区）中有32个国家扶贫开发工作重点县、6个省重点县。在该片区加强脱贫攻坚，有利于发挥区位资源优势，保障和改善当地民生，提升区域自我发展能力，加快少数民族地区发展，促进人口、资源、环境协调发展。

根据前述土地整治促进连片特困地区脱贫的机理分析，乌蒙山片区脱贫攻坚对开展土地整治的诉求主要有：一是产业发展脱贫。乌蒙山片区农业生产受自然条件制约大，产业结构单一，人均耕地少，适农适牧土地产出低而且不稳，特色产业未形成规模。土地整治要立足发挥资源优势，促进区域性特色农业基地和产业园区建设，培育和扶持农民专业合作社等新型农业经营主体，促进农业分散生产向组织化、规模化、现代化生产方式转变。二是易地搬迁脱贫。乌蒙山片区内尚有相当数量的人口居住在生存环境恶劣、自然灾害频发地区和国家级自然保护区核心区、缓冲区等地，需要实施易地搬迁安置。土地整治要在解决好搬迁农户合理安置与后续发展问题、引导搬迁农户向城镇集中并转移就业等方面发挥作用。三是投资拉动脱贫。乌蒙山片区农业基础设施落后、综合配套差，农业生产防洪抗旱能力低、抗御自然灾害能力弱，交通通达能力差，公共服务设施少，亟需通过土地整治加大农业生产设施和农村生活设施建设投入力度，不仅改善所在地区的农业生产、农村生活条件，而且拉动这些地区的经济增长。四是就业帮助脱贫。目前乌蒙山片区脱贫攻坚的重点是扶持那些有劳动能力和意愿但缺乏就业机会和发展思路的贫困户，土地整治通过吸收农民参与项目建设和后期管护，以及推动适度规模经营等方式，可以促进这类农户增加非农务工收入和农业就业机会，实现自主脱贫。五是生态保护脱贫。片区内干旱、洪涝、风雹、凝冻、低温冷害、滑坡、泥石流等自然灾害频发，石漠化面积占国土面积的16%，水土流失严重。土地整治要配合生态退耕、天然林保护、石漠化治理等重点生态工程建设，实施山、水、田、林、路、村综合治理，让片区内贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。

近年来，国家和四川、贵州、云南三省在乌蒙山片区的扶贫开发和脱贫攻坚中高度重视土地整治工作。《全国土地整治规划（2011－2015年）》将乌蒙山片区的38个县（市、区）全部纳入500个高标准农田建设示范县予以支持；前述三省围绕落实《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》，通过编制实施省、市、县级“十二五”土地整治规划，引导土地整治项目和资金向省内乌蒙山区域倾斜。土地整治项目在各地实施后，一定程度上满足了前文提及的相关诉求。根据笔者2016年实地调研期间三省国土资源主管部门提供的材料，2011—2014年间，四川省各级财政在乌蒙山片区内安排土地整治项目156个，总投资19.76亿元，建设规模120万亩；贵州省在乌蒙山片区内安排土地整治项目（高标准农田建设项目）39个，总投资7.21亿元，建设规模46.92万亩；云南省在乌蒙山片区内安排土地整治项目75个，总投资16.59亿元，建设规模70.80万亩。以云南省所在该片区部分为例，通过实施土地整治项目，进行“田、水、路、林、村”综合整治，极大地改善了当地群众的生产生活条件，项目区土地成为“田成方、路相通、渠相连”的高产稳产农田，土地利用程度普遍提高3%以上，生产能力普遍提高10%以上，而生产成本降低10%以上；土地整治项目惠及80多万农民群众，人均增产粮食400余公斤，人均增加纯收入500余元，新增耕地解决了20多万农民长远生计，部分项目还为3万多异地扶贫移民安置提供了生产生活用地，保证了移民“搬得来、留得住、能发展，可致富”；土地整治中始终坚持“在保护中开发，在开发中保护”方针，采取与小流域治理相结合、实施“坡改梯”，以及种树、绿化等措施，有效治理了生态环境，最大限度地杜绝了水土流失，做到了经济、社会和环境效益协调统一，促进了区域经济社会可持续发展。在包括土地整治等综合措施下，乌蒙山片区扶贫开发工作近年取得重要进展，但要顺利实现全面建成小康社会决胜阶段的脱贫攻坚目标任务，土地整治仍然需要拿出超常规举措和过硬办法，特别是要针对性解决如何提高土地整治促进脱贫的精准性，如何发挥土地整治资金的聚合效应和土地整治项目的规模效应，以及如何健全完善土地整治组织实施保障体系等问题。

表1 乌蒙山片区行政区域范围

3 政策建议：更好发挥土地整治的平台作用

到2020年让农村贫困人口如期脱贫，是中国在全面建成小康社会决胜阶段的一项艰巨任务，土地整治要在总结先前经验做法的基础上更加找准定位、精准施策。包括乌蒙山片区在内的连片特困地区要按期解决区域性整体贫困问题，需要进一步充分发挥土地整治的平台作用，尤其需要做好以下几方面工作。

3.1 精准确定土地整治项目

现行土地整治项目安排上“自上而下”的决策方式，容易错过脱贫的真实需要而出现“锦上添花”的情况。连片特困应结合先期或同期开展的贫困状况精准识别工作，在确定土地整治项目的布局、类型和规模时，采取“自下而上”与“自上而下”有机结合方式，使土地整治项目真正扮演“雪中送炭”的角色。在项目布局上，各地要根据片区脱贫攻坚规划的总体部署，科学编制省、市、县级“十三五”土地整治规划，引导土地整治项目向贫困地区布局，特别是要加大针对贫困程度较深、贫困村寨较多地区的项目倾斜力度；在项目类型和规模上，要基于当地开展的贫困对象建档立卡识别工作，深入分析每个贫困村寨的致贫原因，结合所在地区的土地资源禀赋、社会治理状况和产业发展方向等，合理确定土地整治项目的类型和规模，因地制宜、因村寨施策，实现土地整治项目目标靶向精准化，为促进所在地区农村产业发展、生活水平提升和生态环境改善搭建平台。

3.2 统筹整合涉农项目资金

目前，连片特困地区服务于脱贫攻坚的项目名目较多、资金总额不小，但项目资金部门管理和地方需求上呈“条块分割”，使得现有项目较为分散，难以发挥资金的聚合效应。鉴于此，连片特困地区应按照2016年国务院办公厅所颁《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》要求，加强政涉农资金的统筹整合。在加强顶层设计的前提下，要强化县级政府脱贫攻坚的主体责任，健全部门协作长效机制，按照脱贫攻坚规划的整体部署，有效整合目标相近、方向类同的涉农项目资金，“捆绑使用、集中投入”。以农用地整理的重要内容——高标准农田建设为例，要以县级行政单元为主，合理制定资金整合使用方案，改变新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金等专项资金分散使用的状况，集中投入、连片建设，真正“建一片、成一片”，提高资金使用的精准度和效益。

3.3 组织实施重大工程项目

连片特困地区目前普遍存在基础设施欠缺、生产生活不便、耕地质量偏低、自然灾害严重等问题，需要积极申报和实施土地整治重大工程项目，充分发挥重大工程项目整体改善所在地区生产、生活、生态条件的优势。以乌蒙山片区为例，针对贵州省2012年组织评审了贵州省乌蒙山区域“兴地惠民”土地整治重大工程项目可行性研究成果，四川省2016年启动了四川省乌蒙山区域土地整治重大扶贫项目申报工作的情况，四川、贵州、云南三省应加强协调，根据片区脱贫攻坚规划的统一安排，利用《全国土地整治规划（2016—2020年）》部署开展“集中连片特殊困难地区土地整治工程”的契机，抓紧做好乌蒙山片区土地整治重大工程项目可行性研究和风险评估并联合申报。土地整治主管部门要探索建立连片特困地区土地整治重大工程项目审批核准的绿色通道，加快核准审批进程，并且提前介入指导战略环评等工作。同时，要加强土地整治重大工程项目建设的指导和培训，提高管理人员和技术人员的业务素养，确保重大工程项目建设有序推进并取得实效。

3.4 建立健全激励政策体系

根据2012年国土资源部发布的《关于印发支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚若干意见的通知》，连片特困地区获得了实施城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等土地整治激励政策的优势。但截至目前，各项激励政策基本处于相互隔离的独立状态。有鉴于此，连片特困地区要努力打通各项激励政策之间的联系，健全土地整治激励政策体系，形成土地整治的“政策高地”。以乌蒙山片区为例，要进一步完善和拓展城乡建设用地增减挂钩工作，根据2017年9月乌蒙山片区区域发展与脱贫攻坚部际联系会议上的最新精神，增减挂钩节余指标不仅可以在省域范围内，而且可以在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转，为易地扶贫搬迁和特色产业培育等提供必需的资金支持和用地保障；在严格保护生态和做好风险评估的前提下，支持片区内有条件的地方有序开展历史遗留工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发等工作，探索建立土地整治增值收益分配机制，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务；合理制订土地整治项目后期扶持政策，为高标准利用、管护这些项目实施形成的土地和设施提供后续资金。

3.5 创新土地整治实施模式

笔者在乌蒙山片区调研中发现，当前仍有不少农户片面地认为脱贫攻坚只是各级党委政府的责任，在土地整治项目实施中普遍存在参与积极性不足、主体性不强等问题，但也不乏村集体通过加强自治带领村民积极承担和参与土地整治项目并摘掉“贫困村”帽子的成功案例。在当前脱贫攻坚的关键时期，连片特困地区要根据地方实际，创新土地整治组织实施模式，重点是改进政府单一主导的传统模式，加强村民自治，真正树立农民的主体地位。要围绕形成“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与”的土地整治工作机制，提高县级政府统筹整合扶贫资源的能力，发挥乡镇政府和村“两委”贴近群众、了解需求的优势，优化区内土地整治项目立项申报的审批流程，引导和鼓励农村集体经济组织和农民主动承担或参与土地整治，县级以上有关部门应根据项目建设内容，合理确定补助标准并指导建立项目资产管护机制，让农民从承担或参与工程建设与建后管护中获益。

3.6 强化实施监管绩效考评

在社会各界高度关注脱贫攻坚、相关项目和资金加大支持背景下，连片特困地区要强化土地整治实施监管和绩效考评，确保土地整治促进所在地区脱贫取得实效。要创新监测监管方式，在运用现代科技手段实现实时动态监管的同时，充分调动农村集体经济组织和广大农民参与监管的积极主动性，及时掌握项目建设的进展、成效和问题；发挥驻村工作队、扶贫志愿者、社会组织、媒体等的监督作用，强化土地整治的社会舆论监督；加强专项审计，建立土地整治专项资金违规使用责任追究制度；加强土地整治促进脱贫攻坚绩效考评，完善针对连片特困地区的脱贫攻坚成效考核办法，强化脱贫攻坚实绩考核；开展土地整治项目区涉及贫困户满意度调查，推动建立促进脱贫攻坚成效的第三方评估机制，增强公信力和诚信度。

4 结语

土地整治为连片特困地区脱贫搭建了平台，通过输入外部生产要素并与内部要素有机结合，来有效改善这些地区的基础状况，为扶持特色产业发展、保障生态移民、建设基础设施、增加持续就业和保护脆弱生态环境等创造了条件，促进了所在地区发挥后发优势和实现转型发展，进而有助于解决区域性贫困问题。

乌蒙山片区实现脱贫攻坚意义重大，土地整治能从产业发展、易地搬迁、投资拉动、就业帮助和生态保护等方面有效满足相关诉求。近年来，该片区开展的土地整治工作在扶贫开发方面取得了较为显著的成效，但面对脱贫攻坚的艰巨任务仍需加大工作推进力度。包括乌蒙山片区在内的连片特困地区要顺利实现脱贫攻坚目标，需要进一步充分发挥土地整治的平台作用，尤其应该注意做到：在安排土地整治项目时，努力实现目标靶向精准化；有效整合目标相近、方向类同的涉农资金，捆绑使用、集中投入，重点解决所在地区最为关切、“短板效应”最为明显的突出问题；因地制宜组织实施重大工程项目，建立健全激励政策体系，创新土地整治实施模式，以及强化实施监管和绩效考评等。

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Promote Poverty Alleviation in Contiguous Destitute Areas based on the Land Reclamation Platform—Taking Wumeng mountain contiguous destitute area as example

LIU Xinwei, YANG Huake

(Land Consolidation and Rehabilitation Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China)

In recent years, Wumeng Mountain area has made important progress in poverty alleviation and development, by taking land reclamation as an active platform. However, the current task of poverty alleviation is still very arduous. To solve the regional poverty problem including Wumeng Mountain area as scheduled, land reclamation needs to support the development of characteristic industry, guarantee the relocation of ecological migration, construct the production and living facilities, increase the non-agricultural employment opportunities of agriculture and protect the fragile ecological environment, combined with the local condition. Measures should be taken from accurately determining the land remediation projects, integrating all funds of agriculture-related projects, organizing and implementing the important engineering, establishing and perfecting the incentive policy system, innovating the land reclamation implementation model and strengthening the performance appraisal of supervision, to guarantee that the land reclamation platform will play a better role.

land reclamation, poverty alleviation, Wumeng mountain area, contiguous destitute areas

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）12-0019-06

2017-09-19；

2017-10-01

国土资源部2015年度软科学研究课题”土地整治法治建设研究”(201530)

刘新卫（1977—），男，安徽省东至县人，国土资源部土地整治中心研究员，理学博士，主要研究方向为土地整治规划与政策研究。

*截至2014年底，乌蒙山片区仍有贫困人口352.71万，贫困发生率高达16.7%（全国平均为7.2%）。其中，四川省乌蒙山区域贫困人口42.7万，贫困发生率10.9%；贵州省乌蒙山区域贫困人口103.0万，贫困发生率 14.2%；云南省乌蒙山区域贫困人口207.0万，贫困发生率20.8%。