品质旅游治理的关键要素及结构搭建

马海鹰

从实践发展看，越来越多的旅游者开始追求异地的生活体验和文化日常;旅游市场不断涌现的商机让不同类型的市场主体都有可能成为旅游经营者;旅游目的地里除了旅游景区外，其他各种客观的存在都可能成为新的旅游吸引物，当然也有可能成为游客非愉悦体验的新来源。游客在目的地能否获得一次满意的、有品质的行程，几乎会涉及当地政府中所有的部门。政府动员、组织、部署多个部门参与旅游治理的过程，就是复杂的品质旅游协同治理过程。

以推进制度化和有效跨界合作以增进公共价值为核心的“整体政府”改革，是21世纪以来西方发达国家政府改革的新趋势。围绕“整体政府”改革开展的部门间关系优化，其目的就是摆脱固化的部门结构，通过跨部门的协同治理，对社会各种复杂的诉求做出整体性回应。跨部门协同治理也是我国深化行政体制改革的重要内容，党的十九届三中全会提出深化党和国家机构改革要遵循“优化协同高效”的原则，为推进旅游治理能力现代化指明了具体方向。

当前，旅游业发展中的游客需求变化、网络技术进步、市场模式创新等不断带来新挑战，旅游市场秩序混乱、低水平开发和资源破坏、游客不文明行为等矛盾问题依旧存在，都在不断考验着政府的旅游治理智慧。全域旅游发展让来自政府部门的合法化治理主体越来越多，部门间治理的跨界交叉地带日益增多，治理主体相互之间因为职能、理念和治理方式的不同，造成各种性质的部门冲突在所难免，需要进行跨部门的协同治理。旅游业跨界融合的趋势，决定了旅游业的治理过程可能不断突破政府部门的管辖范围，任何一个部门都无法包揽所有的旅游治理活动，无论整合多大的部门，都依旧要实施跨部门协同治理。跨部门协同治理将成为今后一段时期实现品质旅游治理的关键手段和重要保障。

实现品质旅游的协同治理需要相应的制度设计，同时要保证其有效的运行，才能实现预期的目标。制度是内生的博弈规则，而外生的博弈规则则由参与人集合、行动决策集合和参与人决策组合与后果的对应规则来描述，参与人集合和每个参与人在随后各个时期的行动集合组成了博弈的域（青木昌彦，2006）。博弈的域中的参与人是部门间关系的主要行动者，既包括个体人，也包括机构，还包括协调机构。参与人在互动过程中自觉或不自觉地塑造着组织的生态，促进正式或非正式组织模式的形成，发挥好它们的作用构成了品质旅游协同治理的关键。

品质旅游协同治理中的参与人个体通常包括领导者、旅游工匠、通才和伙伴，领导者是旅游领导工作的决策者，旅游工匠是实现品质治理的一线协调者和实施者，伙伴包括和旅游发展密切相关部门的负责人，通才是政府旅游类决策的经办人和协调人。发挥好领导者的作用，就要明确领导者的协同职责，同时要求相关部门主动与领导者的思维行动保持一致。旅游工匠要做好工作必须具备影响领导者的政治意识能力，掌握各种知识可与各部门有效对话的善治能力，能为旅游部门获得切实利益的行政协调能力。伙伴与旅游工匠的正式和非正式关系决定了能给旅游业带来的利好程度。通才的作为及如何作为，对旅游业发展也会产生直接影响。品质旅游协同治理中的参与人机构包括了旅游主体机构和相关机构。主体机构指旅游行政管理部门，相关机构包括核心和非核心相关机构。在既定的环境或条件下，参与人的行动组合可以产生在特定条件下的结果。对主体机构来说，要通过体制机制的改革，不断强化其统筹协调的能力。对促进旅游主体机构和相关机构的良性互动，保证其高效协同运行，则需要构建合理的治理结构。

“决策式”结构。旅游工作是党的工作的重要内容。党的全面领导是具体的，党的领导要体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中。党中央设立决策和议事协调机构，就是加强党对重大工作领导的行之有效的制度设计。深化党和国家机构改革，地方可根据实际设置符合地方特点、简约高效的决策议事协调机构。进一步强化党对旅游工作的领导，不同地方可根据旅游发展情况，构建党领导下的、党政统筹的决策协同结构，主要承担发展旅游業的领导责任，加强对旅游发展重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调，加强旅游跨部门治理的权威协同。同时从制度上落实党的领导职责，在法律法规层面明确党组织在旅游发展中的作用。

“联动式”结构。即通过搭建某种有利于互相配合的机制型结构来推进旅游发展，如以权威为依托的等级制协同模式，可细分为“职务权威”和“组织权威”两种。“职务权威”指由党政领导者担任总协调入，这种协调机制权威大、成效快，不足之处是领导者易受到各种非权力因素的影响。“组织权威”指由某个核心相关机构作为旅游协同机制的牵头部门，这类部门长期在党委政府运作体系中处于强势地位，协调力度大、成效快，缺点是旅游工作非其主业，需要不断交流和促进。还有一种常规型的横向协同模式，较为常见的有联席会议形式，一般由旅游主体机构具体负责，其权威性和协调能力相比其他类型较弱，但较为常态化，适合推进日常性协同工作。

“统分式”结构。通过搭建有统有分、统分结合的结构，主要是针对协同治理中各部门的责权利不明晰而设计，是一种体制一机制型的架构方式。统分式协同治理，首先要由领导者出面，明确旅游发展目标制订、规划编制、干部和人力资源配备、财政预算安排等方面“统”的要求，“分”的问题则是要明确旅游主体机构和相关机构各自应完成的具体任务。要设计明确的考核奖惩机制，考核奖惩机制规定得越具体越容易实施，目的是避免统分结合的设计规定流于形式。较好的案例如重庆武隆区，它要求党委政府各个部门都必须参与景区营销工作，并按省份将全年景区门票的销售目标分解到各部门，年底时通过在景区登记的游客身份证数目来兑现奖励。

“主次式”结构。指根据不同的旅游治理事项，搭建有主有次、主次有别的治理结构，一般从应对型、重大型、扩展型三个层面来构建。应对型协同主要针对广大游客最关注、反映最强烈的诉求做出的协同反应，如旅游市场秩序治理、旅游突发事件应对，这些问题如果解决不当可能直接影响政府的形象和公信力。重大型协同针对旅游发展中重大但相对不紧急的事项，如便于旅游发展的高铁、民航等交通基础设施建设，游客中心等旅游公共服务设施建设，虽然游客对这些方面的诉求比较高，但还是能做到逐步接受改变的速度。扩展型协同针对外围的旅游环境、旅游氛围营造，在这些领域的协同治理，一开始可能直接目的不是为旅游业发展服务，但对旅游业发展却能起到锦上添花的作用，如很多地方的文明城市创建，这需要旅游主体机构能够充分利用好这些机会，把旅游诉求有效地契合进这些方面的跨部门协同中。当然，应对型、重大型、扩展型协同都是相对的，会随着不同的地区和不同的时期而发生转变。“应对一重大一扩展型”协同推进的过程也是政府职能不断转变的过程，这种转变也会从内在层面不断形成跨部门协同的新动力。