中国国家公园的土地权属与人地关系研究

(清华大学中国农村研究院,北京 100084)

中国国家公园的土地权属与人地关系研究

方言吴静

(清华大学中国农村研究院,北京 100084)

建立国家公园体制是推进生态文明建设的重要举措之一。目前,我国启动了9个国家公园体制试点区建设工作,表明中国保护地管理体制机制改革已从理论层面进入到实践阶段。土地权属不明晰是我国保护地建立的历史遗留问题,引发保护地与周边社区的矛盾,导致保护地生态破坏和多头管理等问题。人多地少的国情使我国国家公园在建设过程中面临的人地矛盾更为突出。国家公园试点区内目前存在着的原住民和集体土地,有着极为复杂的产权问题,需要通过调整土地权属和明晰土地用途,进一步落实自然资源的归属管理和用途管制,最终实现资源的严格保护和永续利用。本文介绍了我国国家公园体制试点区的土地权属和流转问题的由来,剖析了钱江源国家公园的土地确权流转案例,并借鉴英美在国家公园的土地权属与管理方面的国际经验,提出了解决我国国家公园土地权属问题的设想,包括:因地制宜、分步开展土地确权和流转,建立长效生态补偿机制,建立试点区与社区共建共享机制等。

国家公园; 土地权属; 生态补偿; 自然保护地

0 引言

从2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出建立国家公园体制,到2016年12月中央全面深化经济体制改革领导小组通过《大熊猫国家公园体制试点方案》《东北虎豹国家公园体制试点方案》,我国国家公园体制已从理论层面进入实践层面。目前,我国已确定了三江源、神农架、武夷山、钱江源、南山、长城、普达措、大熊猫和东北虎豹9个国家公园体制试点区,试点时间为3年。国家公园体制试点表明中国开始在代表性区域进行保护地管理体制机制改革,对完善我国生态文明体制建设具有重要意义(钟林生,肖练练,2017)。其中大熊猫、东北虎豹两个试点区跨2～3个省区,意味着我国在有效推动生态保护和自然资源资产管理体制创新方面实现了跨省区的统一管理。

我国人多地少的国情决定了协调人地关系是生态文明体制建设面临的突出问题。无论自然保护区还是国家公园都还存在大量的原住民和集体土地,有着极为复杂的产权问题,涉及村民、村集体和国家等多方利益,处理不好极易引发矛盾和纠纷,不利于建立归属明晰、权责明确的资源保护管理体制。各类保护地是国家公园体制试点的载体,明确保护地内各类自然资源权属和各类资源用途,并进行统一登记,是我国自然资源产权管理的重要内容。在我国自然保护地,特别是自然资源富集的贫困地区,林草地既是生态保护的主要部分,又是当地农民赖以生存的重要条件,如何在保护生态的同时保证农民收入水平有所提高,是生态保护目标能否实现的重要因素。因此,国家公园体制试点需要通过调整土地权属和明晰土地用途,落实好自然资源的归属管理和用途管制,最终实现资源的严格保护和永续利用。

现有研究表明,国家公园体制试点不仅为国家公园体制顶层设计提供实践经验,而且为一些重大敏感问题的解决提供可能方案,是推动生态文明体制建设落地的重要载体(钟林生,肖练练,2017)。唐小平(2014)指出,解决土地权属问题是我国建立国家公园的前提,只能在国有土地或可以全面利用的土地上才能建立国家公园,对于保护价值较高的集体或个人土地,可通过赎买、置换、租赁等方式实现土地资源的全民所有。郭冬艳和王永生(2015)认为,我国国家公园体制试点的建设应在生态保护的前提下,强调农民的公众参与,充分尊重农民的意愿,并将土地征收限制在国家公园的核心区。保证社区发展与生态保护的协调是实现国家公园可持续发展的重点(虞虎,等,2017)。迄今为止,现有文献对国外国家公园的管理改革经验和启示的研究比较全面(周武忠,等,2014),国家公园体制试点建设路径选择和管理问题研究也不断出现(殷培红,和夏冰,2015),但很少有对国家公园土地权属问题的系统研究。因此,本文从土地权属问题入手,通过实地调研与访谈深入研究我国生态建设中的人地关系矛盾,对于促进人与自然和谐发展具有重要的理论和实践意义。

1 我国国家公园的土地权属及分类

1.1 土地权属类型

我国国家公园试点是在自然保护区、风景名胜区等保护地上进行的功能重组,区域范围是以上述保护地为基础的整合。上述保护地存在土地权属的遗留问题造成国家公园区域内的土地权属性质复杂,推动区域内土地与自然资源的确权登记,明确各类自然资源资产的产权主体是国家公园体制试点中的重点和难点。按土地权属性质划分,国家公园体制试点区所涉及的土地包括全民所有和集体所有。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表行使。集体所有的土地包括宅基地、自留地和自留山。按土地类型划分,国家公园体制试点区涉及国有林、集体林地,以及自留地和宅基地等集体土地。从产权构成及特点上来看,国有林的山权和林权属于国家所有;村集体林地属村集体所有;林改后分林到户,林地所有权归集体,而林木所有权和林地使用权均落实到户,农民依法享有承包经营林地的经济收益,也可以依法进行转包、出租、转让、互换、入股、抵押或将其作为出资、合作条件。国家公园区域内的土地和自然资源确权,需要划清全民所有和集体所有的边界。因此,通过建设国家公园,重组自然保护地体系,逐步解决自然保护地的土地和自然资源资产的产权问题,需要探索区域内科学合理的土地确权方式和补偿标准。

1.2 试点区的土地权属分类及对社区的影响

9个国家公园试点方案,按照统筹考虑试点区内生态保护和利用现状、社区居民生活和当地社会经济发展原则,将国家公园试点区内分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区4个功能区。由于9个试点所处区域的资源和经济状况不同,因此反映出的土地权属问题也具有差异性。

(1) 按照土地权属类型划分,可以将8个试点区分为3类,由于长城国家公园没有涉及土地权属纠纷,因此本文没有详述(见表1)。

表1 国家公园体制试点区的土地权属情况

数据来源:作者据上述国家公园试点方案整理。

注:①为国有林地。

第一类是三江源国家公园供体制试点区,以保护区为主,且地广人稀。三江源国家公园体制试点区有湿地29842.8平方公里、草地86832.2平方公里、林地495.2平方公里,主要包括可可西里国家级自然保护区和三江源国家级自然保护区的5个保护分区,因此,产权归属相对明确,土地确权产生的矛盾和纠纷较少。

第二类是神农架、武夷山、钱江源、南山等国家公园体制试点区,主要以集体林地为主,且所属区域人多地少,土地权属问题突出,是确权的重点区域。

第三类是黑龙江、吉林两省的东北虎豹国家公园体制试点区和横跨四川、陕西和甘肃三省的大熊猫国家公园体制试点区,区域内拥有大量的国有林场,土地确权产生的矛盾和纠纷相对较少。

(2) 按照国家公园试点所在地的经济、社会发展情况以及对生态资源的依赖程度划分,可以分为以下3类。

第一类,以集体林地为主,经济较发达,农民对林业资源的依赖性小。如武夷山国家公园体制试点区和钱江源国家公园体制试点区都属于我国人口密度大、地少人多且经济发达的省份,大多数当地居民不以林业为主要收入来源,但是都面临着试点区内集体土地占比较大、土地权属纠纷多、土地确权压力大等问题,而且土地权属分散造成统筹管制的经济成本非常高。武夷山试点区内的多数林权为集体林权,周边社区农民多而分散,当地的茶叶资源创造了较高的经济价值,成为农民的主要收入来源。武夷山试点区拟采取山上山下土地置换的方式保证试点区的完整性,将山上茶园与山下耕地置换,变茶园为生态公益林。山上茶园地若按照世界自然保护联盟的保护地分类体系实行严格保护,则需种阔叶生态林,但由于山下农地权属和农林地变性问题,土地无法置换,导致碎片化问题依旧无法解决。钱江源国家公园体制试点区的集体土地约占总面积的84%,周边社区居民多数外出打工,人均收入较高,农民的生产生活对林业资源的依赖性小。试点区内存在一定数量的原住民,异地搬迁涉及农户141户,共计421人。

第二类,经济欠发达,农民对林业依赖性大。如神农架国家公园体制试点区和南山国家公园体制试点区处于中西部地区,经济欠发达,农民的生产生活对林业资源依赖性大,协调保护区与周边社区居民发展的挑战性较大。神农架国家公园体制试点区主要以国有土地为主,集体土地占土地总面积的14.2%,但是试点区内的人类活动多,移民搬迁的压力较大,涉及500余户,共计2100人,移民安置资金需求较多。南山国家公园体制试点区的集体土地占总面积的58.50%,主要为各个村的集体用地,试点区内移民搬迁涉及90余户,共计280人;试点期内暂不对集体林地的所有权进行调整,通过共管协议,按每亩每年14.50元给予补偿,拟开展地役权试点的集体土地的补偿标准为30元每亩每年,每年需要投入较多的补偿资金。

第三类,国有林为主,当地居民就业渠道有限。如东北虎豹国家公园体制试点区主要以国有林场和国有林区为主,确权所产生的土地权属纠纷相对较少。但是试点区面积仅占东北虎豹栖息地的40%,且周边社区常住人口较多,社区居民的生产生活严重依赖于自然资源的开发和利用,林业收入是当地居民的重要收入来源。目前,吉林和黑龙江两省面临国有林场和林区改革,天然林全面禁伐。吉林省林区面积虽少于黑龙江,但是占东北虎豹国家公园体制试点区总面积的70%,由于禁伐补贴按原有木材采伐量计,未考虑到木材材质价差,导致禁伐后林业工人收入水平下降较多。试点区涉及生态移民9000余户,其中非林业人员占3/4。改革开放以来,林区外来人员增多,居民的生产生活不仅挤压了虎、豹的生存空间,而且影响了栖息地野生动物的繁衍,导致近年东北虎、豹因野生猎物不足转而捕食家畜的现象时有发生。可以说,东北虎、豹保护中的核心问题是人与虎、豹争夺生存空间和资源的问题。大熊猫国家公园体制试点区主要以集体土地为主,区域内属于自然保护区的土地以国有为主。

2 钱江源国家公园体制试点区土地确权流转案例

2.1 案例概况

浙江开化钱江源国家公园体制试点区(以下简称钱江源试点区)位于浙西地区的浙、皖、赣三省交界处,包括古田山国家级自然保护区、钱江源国家森林公园、钱江源省级风景名胜区以及连接以上自然保护地之间的生态区域(大部分为生态公益林)。目前,钱江源试点区需要确权的土地类型主要包括集体林地、集体和居民的宅基地,以及少部分的耕地。钱江源试点区面积252.16平方公里(37.824万亩),其中集体土地占总面积的79.6%,约30.108万亩,共涉及4个乡镇19个行政村72个自然村的9744人。钱江源试点区的集体林地占比较大,增加了国家公园管理机构统一保护的难度,为园区内的林地确权、流转和集体林权改革带来了较大的压力。

2.2 以租代征的土地流转方式

2.2.1 实施背景

国家公园体制试点需明确国家公园区域内自然资源资产的所有权人,鉴于国家公园公共产品的属性,其土地及自然资源应当归国家所有、全民所有。《国家发改委关于钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》规定,在试点建设过程中需对区内集体所有土地及其附属资源采取分区、分类补偿标准,通过协议、股份等方式实现使用权流转,完成集体林地流转。流转并不改变国家公园内土地(林地)的所有权关系,而是通过征用、租赁和抵押等方式来实现国家与农民之间的集体土地(林地)使用权的转变。如果采取征收方式使集体林地转为国有,仅钱江源试点区的核心区林地就要征收4.5万亩,实际操作难度较大,不仅给地方政府带来了巨大的财政压力,而且在征收过程中也极易产生林权纠纷,不利于园区及周边社区的和谐稳定。

钱江源试点区周边农民的资源保护意识较强,一方面,出于对大自然的敬畏和传统乡规民约的约束,许多林地被当地村民作为风水林,农民保护森林和环境的愿望非常强烈;另一方面,近年采伐指标申请困难,林木的市场价格不理想,农民对林木收入的依赖性减弱。针对上述情况,开化县探索新的林权改革模式——以租代征,通过租赁集体林权方式,对林地进行流转、整合,加强了对集体山林的统一管理,减少了碎片化。

2.2.2 征收和租赁的成本测算与比较

(1) 征收的成本测算

根据国家发改委《关于钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》中的标准对集体林地流转征收费用和生态补偿经费进行测算,总费用约为15.33亿元/年。钱江源试点区集体林地流转征收费用和生态补偿资金主要包括:核心保护区、生态保育区林地征收费用;核心保护区内其他的集体林地补偿金;生态保育区生态公益林补偿金;试点区内其他生态公益林的补偿金。扣除财政已承担的生态补偿金866.45万元,钱江源试点区当年需支付15.25亿元的征收费用和生态补偿款(见表2),给县级财政带来了较大的压力。

(2) 租赁的成本测算

开化县古田山自然保护区自2007年开展核心区集体林权租赁试点,探索出了“保护区租赁经营集体林,自留山全额补偿到户,统管山分利不分林”的自然保护区集体林权改革模式,到2013年实现“三区”(自然保护区的核心区、缓冲区、实验区)同步租赁,试点经验已经推广至浙江全省省级以上的保护区。因此,开化县政府和钱江源试点区的管理者认为,部分征收与生态补偿结合模式所花费的代价太大,若在钱江源试点区全域采用古田山集体林租赁补偿机制,按照2017年集体林租赁的每年48.20元/亩的补偿标准,则试点区当年集体林的租赁总费用为1451.21万元。同样扣除已享受租赁及生态公益林补偿部分的866.45万元资金,则试点区全域租赁模式的财政支出约增加584.76万元(见表3)。从政府的年度财政压力和实施难度上来说,全域租赁模式具有更大的可行性。

表2 钱江源国家公园体制试点区集体林部分征收的当年(2017年)成本测算

数据来源:钱江源国家公园试点区实地调研数据。

表3 钱江源国家公园体制试点区全域租赁的当年(2017年)成本测算

数据来源:钱江源国家公园试点区实地调研数据。

3 我国国家公园土地确权、流转中的人地矛盾

3.1 确权导致林地纠纷增多

林地纠纷是国家公园进行集体林地流转时的主要障碍。目前,国家公园内出现的林地纠纷可以分为以下3种情况。第一,由于林权基础资料不完善而出现的山林产权纠纷问题。集体林权分林到户比较粗放且界至不清,主要是按林木蓄积、距离远近等标准分配,导致农户之间山林界限不明、产权不明晰,农户间所承包的山林面积误差较大。第二,集体林分林到户后,有部分农户通过签订流转合同,将分林到户的集体林地通过租赁或承包的方式流转给林业大户或当地的林业经济合作组织进行集约化、规模化经营,从而获取一定的地租或分红收入。对于这部分租赁未到期的林地,如果强行流转,极易引发各种纠纷和矛盾。第三,国家公园的保护区内还存在一定面积的人工林,这些人工林原来通过承包的方式由承包户经营,过了承包期的人工林会被所在村收回。建立国家公园试点后,保护区内禁止采伐,对这些人工林没有相应的补偿政策,承包户的利益受到损害,由此产生了一系列的纠纷。

目前,针对有林权纠纷的土地,如果仅采取林业局管理者、保护区管理者、村干部以及村民进行面对面的调解和协调,具有较高的行政成本。同时,仅仅通过政府和农户间的协调,而没有相关的政策优惠和补偿配套,也不利矛盾和纠纷的有效解决。

3.2 补偿标准低影响土地整合进度

建立补偿长效机制是国家公园体制改革的重点之一,国家公园试点对区内不同的林地类型,采用了不同的补偿标准。各地在国家公益林补偿统一标准的基础上,根据森林质量和经济条件制定了相应的标准,使各地的公益林补偿标准具有较大差异性。如钱江源国家公园体制试点区区内的自然保护区实行集体林租赁补贴,补偿标准为48.20元/亩·年;其他区域实行的是生态公益林补偿,补偿标准也在33.00元/亩·年至40.00元/亩·年不等;5A级景区还有一部分由旅游集团提供15.00元/亩·年的效益补偿,这种高标准在全国较为少见。武夷山国家公园体制试点区内原自然保护区的生态公益林补偿标准为21.75元/亩·年,原风景名胜区内集体生态公益林和上游保护地带集体公益林的补偿标准为18.75元/亩·年。补偿标准的高低主要取决于所在省的经济发展水平,相邻省区易产生攀比。此外,国家公园区域内还有很大部分的山林因不在现有补偿政策范围内,产生了诸多的矛盾和纠纷,其中既包含国家公园范围内居民受损害的农作物补偿问题,也包含划入保护区内已过承包期的人工林的补偿问题。上述种种因素都影响了国家公园的土地整合。

3.3 部分生态移民缺乏后续收入保障

生态移民是国家公园体制建设的重要内容,是保护区周边社区居民改变生产方式和生活方式的过程,也是整合并连通各类保护地、形成大规模的生态系统完整性保护的过程。目前,各国家公园试点生态移民数量由60人～9000人不等,且移民情况较为复杂,既有国有林区职工,也有社区农民。生态移民虽然有各种移民优惠政策的支持,但多为一次性搬迁安置费用,是农户短期利益的实现,而无法实现农户家庭的长期可持续发展。从搬迁的实际情况中也可以看出,各试点区差异很大。目前已经搬迁的多为年轻且有就业能力的农户,如钱江源试点区,已经搬迁的70人基本已经不从事农业生产,而剩余的未搬迁户中存在因病致贫的贫困户,若这部分农户脱离传统的生产经营方式,极易造成进一步的家庭贫困。对于搬迁后丧失生产能力的农户,应适当调整移民搬迁相关补偿和政策帮扶。经济相对发达地区,对这部分生态移民有托底政策,但是中西部地区的生态移民工作压力较大。

另外,生态移民也不仅是物理空间的变化,还涉及搬迁户与移民地的社会互动和文化融合,因此,如何合理地选择搬迁地点,如何最大限度地保存农民的传统森林文化,使搬迁户获得更多样性的生计结果,是试点区域的移民搬迁需要兼顾的重要问题。

4 英美国家公园土地权属与管理的经验

4.1 美国

美国国家公园致力于保护生态系统的完整性和自然文化资源价值的内在统一性,当生态保护和资源利用发生冲突时,始终将保护放在第一位,有着明显的公益性特征。美国已形成了联邦、州郡和非政府组织3个层面共20个类型的保护地体系(李晓莉,2010)。美国国家公园体系属于联邦层面的保护地体系,明确由国家公园管理局管理,国家公园内的土地、自然资源及文化遗产的产权均归联邦所有,归属于国土部。

美国不同保护地产权清晰、职责法定且定位明确。美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和产权,因此享有对遗产资源的绝对支配权,能够有效杜绝外来干扰(苏杨,2005)。而美国国家公园内的私人土地产生于国家公园形成以前,属于历史遗留问题。对于国家公园内的非联邦所有土地,为了防止土地碎片化,通过制定严格的保护计划,明确需要纳入公共土地的范围和保护措施,通过与业主协商对土地进行收购,无法协商解决则采取征收措施。土地收购资金主要来源于土地和水保护基金,收购方式包括以预算或捐赠资金购买、互换、捐赠、廉价出售、从公共领域转移或退出等多种方式。当收购不可行时,可与所属州协商进行合作管理*国家发展改革委“2016年国家公园体制建设公共决策能力培训报告”。。因此,通过采取这些措施,国家公园内私人土地的面积也越来越小。

4.2 英国

目前,英国共有15 个国家公园,国家公园总面积占国土面积的12.7%*Department for Environment,Food and Rural Affairs.English national parks and the broads [EB/OL].London:UK Government Vision and Circular,http://archive.defra.gov.uk/rural/documents/national-parks/vision-circular 2010.pdf.。如何处理国家公园的自然生态性与居民生产性的冲突,以及资源的私有性和公共性的矛盾,英国国家公园的经验值得我们学习和借鉴。英国的国家公园是开放式的共管景观,国家公园内的多数土地属于私人或者慈善机构所有,是土地私有制国家(程绍文,等,2013)。英国采取灵活而复杂的“分权制”管理模式代替没收土地变为国有的形式,并通过鼓励各利益相关方共同参与国家公园的管理,形成了独特的土地私有的国家公园管理方式。土地私有的权属关系要求国家公园的建立必须通过公众听证,从而促进了社区参与国家公园管理(徐菲菲,2015)。英国的国家公园大多具有半乡村性,如今国家公园内仍有大量的原住民,他们的生产和生活都依靠于国家公园,使得国家公园具有一定的生产性。

但是,英国国家公园的土地权属的私有属性和国家公园维护公共利益的公有性特征也形成了冲突和矛盾,给国家公园的管理带来了不便。没有土地所有权不仅阻碍了国家公园的统一管理,也极大地限制了国家公园管理局的权力。英国新森林国家公园是英国人口密度最大的国家公园,涉及周边社区居民约1万多户,其区域内的土地权属涉及林业委员会、国家信托、私人业主和地方议会等众多部门(Xu,et al.,2014)。土地的私有属性导致国家公园内核心区的增减和管理方式的变更很难通过公众听证。

5 对策建议

5.1 因地制宜、分步开展土地确权和流转

中国人多地少,资源相对集中,人地矛盾突出。我国特有的国情使我们在解决人地矛盾方面可借鉴的国际经验有限,英国的土地私有制不适用于中国,而采取美国经验将集体土地完全收归国有也不具备可行性。因此,我国在推进国家公园体制建设中,应根据各地的实际情况来开展土地确权及流转工作,逐步解决土地破碎化问题。首先,最大程度对国家公园内严格保护区实施整体保护,加快对核心保护区的集体土地确权,有条件的试点区将其所有权和使用权收归国家所有,由国家公园管理机构统一管理。对于居住在核心保护区内的原住民,进行生态移民搬迁。其次,对于国家公园生态保育区、游憩展示区和传统利用区的集体和个人的土地确权,因地制宜、分步制定工作方案,为下一步土地流转打下基础。我国国家公园体系建设尚处于探索阶段,可选择经济条件好、农民对林业资源依赖性小的地区先行开展集体土地确权,取得试点经验后逐步推广。

5.2 建立长效生态补偿机制

对于农民来说,土地不仅仅是一种基本的生活保障,更是他们的生活来源。生态补偿是解决国家公园土地权属问题的关键。建立生态补偿机制,不仅能有效缓解土地纠纷以及土地使用权限变化造成的负面影响,也能促进民众参与国家公园的生态环境保护。国家公园体系建立中,要针对拥有不同禀赋特征的资源的原住民,实行多渠道、多形式安置补偿,补偿的方式也不应限于资金补偿,还可包括就业、培训、教育等政策补偿,变“输血式”安置补偿为“造血式”安置帮扶。通过提高试点区内流转以及限制用途的土地、资源的补偿标准、优先安排当地居民就业等来解决社区居民的后顾之忧。对于国有林区转出的林业职工,当地政府可增加天然林管护、森林培育、生态公共服务等公益岗位,同时有针对性地对职工进行职业教育和技能培训,拓宽就业渠道,促进转产就业。

5.3 建立试点区与社区共建共享机制

人类生产活动与自然生态系统演替相互影响、相互作用。居住在保护地周边的居民对土地和当地特有的生态系统有天然的情感,适当引导当地居民参与国家公园的建设和管理,能使自然资源得到有效保护和合理利用。同时,建立自然生态完整保护和文化资源合理利用的国家公园体制,可以对地方经济发展起到直接的促进作用。因此,国家公园土地权属问题的解决可以通过协调公园与周边社区居民的关系,建立试点区与社区共建共享机制。一方面,国家公园建设可以将传统文化习俗、生态保护与农民意愿三者有机结合。根据农民意愿适当保留试点区的原住民,但需严格规定居民的生活范围,控制生产活动类型,通过开展旅游类经营活动或相关政策补贴提高家庭收入。另一方面,通过发展绿色经济减少农民对土地的依赖性,减少国家公园的设立对社区民众造成的经济影响。相关部门协助社区发展绿色生态产业,引导和帮助农民从事农家乐、手工制品加工等旅游经营活动。

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AResearchontheLandOwnershipofNationalParksandMan-LandRelationshipinChina

FANGYan,WUJing

(ChinaInstituteforRuralStudies,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

One of the most crucial initiatives for promoting ecological civilization construction is the establishment of a national park system. Up till today, China has initiated9pilot programs suggesting mechanism upgrade reform of protected areas management from theory to practice. The un-clarified land property subject to historical problems during the establishing of protected areas in China leads to the conflicts between protected areas and peripheral communities, the ecological destruction in protected areas, and the risk of multi-channel management. Land dispute is the primary conflict during the establishing of national parks in China. Due to the large quantities of aborigines, collective land and the complicated property rights in the pilot areas of the national parks, initiatives including the readjustments of land property rights, the clarifications of land use, and the implementation of the management of ownership and use of natural resources are necessary for the strict protection and sustainable use of natural resources. This study did a detailed description of the land ownership and circulation problems in the pilot areas of Chinese national parks, as well as the international experiences of land ownership and management in Europe and North America. According to the analysis of Qianjiangyuan National Park based on the land dispute during the land approval and circulation, several suggestions are raised for solving the problems of land ownership in national parks in China, including accelerating the promotion of land approval, differentiating the land circulation, establishing a long-term compensation mechanism, and establishing sharing mechanism between pilot areas and communities.

national park; land ownership; ecological compensation; protected area

邓 屏)

F 301.2

A

1006-575(2017)-03-0014-10

2017-05-30;

2017-06-03

方言(1956-),女,清华大学中国农村研究院特约研究员、首席专家,国家发改委农经司原副司长,研究方向为农业经济、生态经济,E-mail:fangy@mx.cei.gov.cn。吴静(1986-),女,清华大学中国农村研究院博士后,研究方向为资源与环境经济。