冷战视域下东南亚联盟解体原因探析

赵赵帅

（中山大学 历史系，广东 广州 510275）

美苏在东南亚的冷战加剧了东南亚地区的动荡，为避免成为美苏两国争斗的牺牲品，东南亚诸国逐渐意识到联合起来的必要性。1954年，美国牵头在东南亚成立了一个政治军事组织——东南亚条约组织，菲律宾和泰国参与其中。但该组织是一个跨区域组织，而且由西方强国主导，并非是由东南亚诸国自发组织。而真正标志着东南亚地区主义兴起的是1961年7月31日成立的东南亚联盟（Association of Southeast Asia，简称 ASA），由马来亚、菲律宾和泰国组建。这个本来被给予厚望的地区组织，却在1967年就解体了。这中间发生了什么事件，这些事件又为何导致东南亚联盟的解体？本文将从亚洲冷战这一背景入手，分析东南亚联盟的解体原因。

一、冷战背景下东南亚联盟成立之初的潜在隐患

1952年，美国出台《美国关于东南亚共产党侵略的目标和行动方针的政策声明》的文件。该文件充分肯定东南亚的战略地位，认为华府应该尽力避免东南亚落入中苏手中[1]，表明美国将把东南亚纳入美国的冷战战略布局之内，也标志着美国东南亚冷战政策的确立，东南亚被迫卷入到冷战之中。但是随着冷战的进行，东南亚诸国发现自己很可能成为美苏争斗的牺牲品。同时，随着国内民族主义的兴起，民众日益要求摆脱美苏的控制。而且此时东南亚的共产主义运动使马、菲、泰等国的政府感受到了极大危机，它们希望联合起来共同抵制共产主义的威胁。1961年2月，三国外长召开了一系列会议，商讨建立合作组织。7月31日，三国发表《曼谷宣言》，东南亚联盟正式成立。东南亚区域合作主义从理论变为现实，东南亚国家开始走上合作的道路，但是东南亚联盟自其成立之时便存在诸多安全隐患。

首先来看马来亚，1957年8月31日，马来亚联合邦宣告独立。此时美苏冷战局势剑拔弩张，面对复杂的国际环境，新生的马来亚政权希望维护国家的独立与安全。出于这样的考虑，马来亚与英国在1957年签订了《马英防务协定》，其中规定“在紧急时刻，为增强国家防御能力，准许英国军队使用基地及设施”[2]。马来亚在国防方面依靠英国，倒向了西方阵营。此外，在马来亚国内，一直存在由华人参与和领导的马来亚共产党组织，他们在马泰边境开展武装斗争，这引起拉赫曼政府对共产主义蔓延的担忧。因此马来亚政府选择了“亲英美、一边倒的反共、反华”[3]政策。

其次看菲律宾，1946年菲律宾独立后仍同美国保持着密切的联系。它与美国签订了一系列保留美国特权和利益的协议，其中有独立当天签署的《美菲总关系条约》《美菲关于菲律宾独立后过渡时期中的贸易和有关事项的协定》[4]，1947年3月14日和21日分别签订的《美菲军事基地协定》和《美国对菲律宾军事援助协定》[5]，这些协定保留了美国享有军事基地和贸易特权的权力。此外由于菲律宾长期是美国的殖民地，工业基础薄弱，经济部门单一，以出口原料为主。经过二战的破坏，面临百废待兴的局面，所以“在经济方面，菲律宾需要美国作为它的原料市场，同时还需要美国为其提供投资和贷款”[6]。菲律宾国内也存在反对派，菲律宾政府需要美国帮助其维护国内政权的稳定。因此，菲律宾并没有摆脱美国殖民的影响，反而在政治、经济和军事上对美十分依赖。所以菲律宾在外交上倒向美国一边。

再看泰国，二战结束后，由于美国的支持，英国不得不对泰国做出让步，未能实现控制泰国出口贸易的目的，与此同时，美国在泰国的影响力日益提升[7]。而且，1948年至1951年，泰国发生多起政变，披汶政府需要美国的军事援助来巩固自己的政权。为获得援助，披汶政府承认了印度支那的保大政权。随后又跟随美国参加了朝鲜战争，这标志泰国放弃了原来的均势外交，倒向了美国一边。

最后看印度尼西亚，独立之初，印度尼西亚遭到荷兰的干涉，美国为拉拢印度尼西亚，帮助其与荷兰达成妥协，维护了印度尼西亚政权的独立。这使得印度尼西亚的领导人对美国抱有相当的好感。但是由于历史上印度尼西亚长期被荷兰殖民，它特别珍惜来之不易的独立，不愿走上结盟的道路。“无论其个人的意识形态是什么，在冷战中偏袒某一方面会在印度尼西亚中造成严重不和，对‘独立和积极的’外交路线的任何偏离将冒丢失政权的强烈风险。”[8]所以在美苏冷战的背景中，印度尼西亚决心奉行中立的外交政策。

综上所述，马、菲、泰三国倒向西方阵营，印尼奉行中立的外交路线，缅甸同印尼一样担心西方国家卷土重来，选择了中立的外交政策。而越南则走向分裂，北越倒向中苏，南越则被美国控制。基于此，我们来分析一下东南亚联盟成立之初的潜在隐患。

隐患之一：东南亚诸国外交上的差异——倒向西方和奉行中立，实际上使东南亚地区出现了分裂的局面。而区域合作的建立需要内部国家的团结一致，西欧的联合便是最好的证明。因此就这一点来讲，东南亚联盟就显得先天不足。

隐患之二：该组织带有明显的反共产主义倾向。拉赫曼在提出建立东南亚联盟的时候，计划它是一个经济性的组织，东南亚国家可以加强经济合作来削弱共产党的影响。菲律宾则坚决认为东南亚联盟应该是一个政治性的组织，它看重的是该组织的反共产主义倾向。而且这个组织的三个成员国在外交上都是倒向西方，所以东南亚联盟不可避免地遭到其他中立国家的排斥，阻碍了该组织扩张，使该组织仅仅局限于马、菲、泰三个国家。一个区域合作组织的强大显然离不开区域内国家的团结一致，东南亚有十个国家，而东南亚联盟仅仅只有三个成员国，其发展前景显得十分暗淡。

隐患之三：马、菲、泰三国合作的基础薄弱。菲律宾和泰国在政治上倒向美国，获得了美国的经济援助。美国帮助菲、泰两国建设了大量的基础设施，还使两国成为它的原料产地和产品销售市场。马来亚政治上倒向英国，在经济上同样与英国联系紧密。由于这三个国家的经济严重依赖西方国家的援助，导致三个国家在经济上合作成效甚微，使东南亚联盟缺乏坚实的合作基础。而坚实的合作基础是区域合作组织发展的原动力，欧盟之所以取得了巨大的成功，就在于它的成员国具有坚实的合作基础、共同的基督教文化、相差无几的经济制度和政治制度，这使欧盟产生了巨大的凝聚力。而东南亚联盟三个成员国之间缺乏这样的合作基础，其合作成效必然不可与欧盟同日而语。

隐患之四：1954年成立的东南亚条约组织加剧了东南亚地区的分裂。该组织是美英牵头组建的东南亚集体防御性组织，泰国和菲律宾是成员国。两国一方面想通过西方国家维护自己的安全，而另一方面又想通过加强东南亚的本土合作来维护自己的安全。从国家战略层面讲，这是灵活的。然而在一合作组织建立初期，如果成员国不能给以坚定的、一贯的支持，而搞两面讨好的政策，这对区域合作组织的发展是不利的。东南亚联盟在一定程度上受到了东南亚条约组织的冲击。

隐患之五：殖民时代遗留下来的领土问题没有得到解决，关于北婆罗洲的主权归属问题，英国和菲律宾各执己见，随着国内民族主义的觉醒，成员国很有可能陷入领土争端之中。从整个东西方的历史来看，领土问题非常棘手。领土问题的解决必须是双方性的，多边性的协商很难解决，必须要当事国双方和平签订确定领土边界的条约，出于本国历史、国内民意的压力，一国政府很难做出抉择，稍有不慎，可能会导致政府自身的垮台。所以东南亚区域合作的实现与区域内国家领土问题的解决有着密不可分的关系。

总之，整个亚洲冷战环境给东南亚联盟带来诸多隐患，使得刚刚成立的东南亚联盟呈现出先天不足的症状，为其后来的解体埋下了伏笔。

二、马来西亚联邦的建立与东南亚联盟的动荡

1961年5月，拉赫曼在新加坡的一次讲话中公布了想把新加坡、马来亚、文莱、砂拉越和北婆罗洲组建成联邦的计划。由于当时新加坡国内局势不稳，拉赫曼担心新加坡被共产党控制，进而威胁马来亚的安全，所以他想实现这几个地方的合并。1963年9月16日马来西亚联邦成立，包括马来亚、新加坡、砂拉越和北婆罗洲四个地区。然而却导致其同菲律宾、印度尼西亚关系的恶化。

菲律宾反对马来西亚联邦主要是因为北婆罗洲的主权问题。起因是1878年1月22日英国和苏禄苏丹国签订的《割让北婆罗洲条约》的翻译问题。因为在英国的翻译来看，苏禄苏丹国是将北婆罗洲的所有土地割让给了英国，所以英国对该地区享有主权。而在苏禄苏丹国的翻译来看，它只是将北婆罗洲的土地租借给了英国，但是它仍然对北婆罗洲享有主权[9]。1885年，英国、德国和西班牙签订了《马德里议定书》，在这个协定书中英国承认了西班牙对苏禄苏丹国的主权。与此同时，英国获得沙巴的主权，并且这个地区归英属北婆罗洲公司管理。1946年菲律宾从美国统治下独立，苏禄苏丹的主权也就归菲律宾所有。1946年7月10号，英国出台《北婆罗洲让渡法令》，将北婆罗洲转为英国皇室领地，菲律宾表示强烈反对。1957年苏禄苏丹更是宣布终结1878年和英国签订的《割让条约》，收回沙巴。这为菲律宾争夺沙巴的主权提供了强有力的证据。此外菲律宾国内的民众也主张收回北婆罗洲地区，而且1961总统选举还牵涉到了这个问题，奥斯达多·马卡帕加尔为赢得选举就曾向国内民众表达了要收回北婆罗洲的意愿。同时菲律宾国内的新闻媒体也发表了一些关于北婆罗洲的文章，要求菲律宾尽快提出对北婆罗洲的主权，以防马来亚吞并北婆罗洲。但是菲律宾的努力无果，马来西亚联邦还是在1963年9月16日成立，这极大地伤害了菲律宾的民族情绪，菲律宾宣布与马来西亚联邦断绝外交关系。作为东南亚联盟的主要成员国，两国关系的僵化无疑给东南亚联盟的发展蒙上阴影。

印度尼西亚则认为马来西亚联邦的成立会对自己构成威胁。在苏加诺看来，马来西亚联邦的成立束缚了印度尼西亚的扩张，因为南婆罗洲一直在印度尼西亚手里，苏加诺企图合并南北婆罗洲，进而控制整个地区。马来西亚联邦的成立破坏了苏加诺的计划。此外，若新加坡、马来亚、砂拉越和北婆罗洲合并，必然在本地区形成一个强大的经济体，这是苏加诺不愿看到的。从经济实力上看，马来西亚联邦的人均国内生产总值是279美元，而印尼只有大约80美元。经济实力上的差距将使马来西亚比印度尼西亚在东南亚地区更有影响力。此外印尼还希望在反对马来西亚联邦的运动中得到美国的援助。在当时的冷战环境下，美苏争相拉拢印度尼西亚加入自己的阵营，苏加诺对此加以利用，反对马来西亚联邦，让美国看到自己极有可能倒向苏联一边，从而获得美国的经济援助。马来西亚联邦成立后，印尼便宣布与其断绝外交关系。更严重的是，苏加诺发出了“粉碎马来西亚”的号召，要同其展开激烈的对抗。印度尼西亚共产党领袖艾地对此曾有过形象的描述：“在政治上，我们要不断揭露马来西亚联邦是英国企图在东南亚重新殖民的表现。在经济上，我们拒绝和他们进行贸易。我们要援助那些反对合并的地区，我们要同马来西亚斗争到底。”[10]

马来西亚联邦的成立导致其与菲律宾、印度尼西亚关系的恶化，前者阻碍东南亚联盟的正常运行，后者则为东南亚联盟的发展蒙上阴影。

三、东南亚联盟的解体及其原因

1963年菲律宾与马来西亚联邦断交导致刚刚成立不久的东南亚联盟陷入瘫痪。1965年费迪南德·马科斯当选为菲律宾总统，1967苏哈托掌握印尼实权，两国开始缓和同马来西亚联邦的关系。此外1963年新加坡退出马来西亚联邦，它希望通过与周边国家的建交来巩固自己的独立。此外越南战争的进行使东南亚诸国看到了在美苏夹缝中生存的危险性。它们想要学习联合起来的西欧，在东南亚建立一个广泛的区域合作组织。因此带有明显反共亲西方的东南亚联盟已不能适应形势发展的需要。东南亚需要一个更大、有着自己地区特色的区域合作组织。1967年3月，印尼外长发表声明：“印度尼西亚将于近期发起一个由东南亚国家参加的会议，共同商讨该地区合作问题。”[11]这一声明得到了马、菲、泰、新四国的积极响应。1967年8月，四国外长在曼谷召开会议，正式讨论区域合作问题。最终，会议决定建立一个“东南亚国家之间的地区性合作联盟，即东南亚国家联盟。”[12]8月8日，四国外长联合发表《东南亚国家联盟宣言》即《曼谷宣言》，东盟正式建立，同时也标志着东南亚联盟的终结。

东南亚联盟的建立是东南亚区域合作史上极具开创性的事件，它完全由东南亚国家自主组建，为东南亚的地区合作积累了经验，更是为后来的东南亚国家联盟的建立奠定了基础。但东南亚联盟仅仅存在了六年，而且自1963年马来西亚联邦成立后，便名存实亡。为何东南亚联盟的发展如此短暂，菲律宾和马来亚的领土争端固然是一个重要原因，但东南亚联盟的解体与当时东南亚的冷战环境有着密不可分的关系。

就内部因素而言，第一，东南亚联盟具有浓厚的反共色彩。如前文所讲，东南亚联盟成立之前，马、菲、泰三国就对这一组织的性质产生过争论。拉赫曼建立这一组织的初衷是促进本地区的经济合作以减弱共产党的影响力。在他看来“地区的贫困是促使共产主义运动得到发展的重要原因之一”[13]。但是为了赢得印尼、缅甸等中立国的参与，拉赫曼不愿强调东南亚联盟的政治性，菲律宾则坚决主张东南亚联盟应该是一个政治性的组织。泰国认为东南亚联盟应该是一个兼顾政治和经济的综合性组织。尽管后来由于冷战形势的变化，菲、泰意识到减弱该组织政治性的重要性，但是这个组织在“骨子里”还是反共亲西方的。这对于刚刚获得独立的印度尼西亚和缅甸等国来说，显然是无法接受的。它们更愿意奉行中立的外交政策，所以东南亚联盟组织很难得到它们的支持。

第二，马来亚和菲律宾的领土争端——沙巴争端。对于该争端，前文当中已经提及。当东姑·拉赫曼提出“大马来西亚”计划时，菲律宾国内的民族主义正变得强大，出于国内民众舆论的压力，菲律宾的领导人必须在沙巴问题上表现出强硬的一面，由此来赢得国民的支持。所以当1963年9月16日马来西亚联邦成立时，菲律宾同其断绝外交关系，两国的关系降到冰点。这两个国家关系的僵化给刚刚成立不久的东南亚联盟带来了极大的冲击，东南亚联盟因此停止开展活动。

第三，领导人执政方针的不同。由于东南亚联盟缺乏广泛的经济合作作为基础，成员国之间的合作较为松散，领导人在国内的决策中并不会将其放在极其重要的位置。菲律宾独立之后一直把美菲“特殊关系”作为菲律宾外交的基石。但是到了20世纪60年代以后，菲律宾国内形势发生了变化，民族主义抬头，在国内的影响力越来越强。在他们看来，菲律宾应该迈出重返亚洲的脚步，摆脱美国的影响。时任菲律宾驻美大使的洛佩慈更是这样评论国内的民族主义“源于美国文化在这个群岛打下的烙印，它会把菲律宾与其余亚洲国家分割开来”[14]。同时美菲之间的战争赔偿损失矛盾在1962年集中爆发，经济关系中的不平等和军事基地的纠纷更是助长了民族主义的影响力。在这样的国内背景下，上任的马卡帕加尔总统不得不回应国内民众的要求，在外交上开始疏远西方国家、亲近本地区的国家。1961年“马来西亚联邦”计划公布后，为马卡帕加尔迎合国内民族主义浪潮提供了一次绝佳的机会。当时菲律宾国内的报社叫喊：“大声说出来，行动起来，要么现在要么永远都不。”[15]1962年6月22日菲律宾正式向英国提出索求沙巴领土主权，此举使马卡帕加尔得到了国内民族主义者的支持。但是这一举动却为马、菲关系敲响了警钟。由于马、菲是东南亚联盟的重要成员国，二者关系的僵化无疑造成东南亚联盟的名存实亡。

再来看当时的印度尼西亚，60年代初，苏加诺在印尼建立了“有领导”的民主，掌握了国家大权。苏加诺个人具有极强的统治欲和扩张欲，并且具有充当第三世界领袖的野心[16]。在他的领导下，印尼先是发起了与荷兰争夺西伊里安的战争，之后又坚决反对马来西亚联邦的建立，开始对马来西亚进行军事渗透，甚至袭击马来西亚和英国驻印尼的大使馆。自此，印尼与西方世界的关系走向恶化。与此同时，苏加诺开始与新中国建立良好的外交关系。苏加诺的行为显然分化了当时的东南亚国家，与马来西亚联邦的直接对抗更是导致东南亚联盟扩大的希望化为泡影，严重阻碍了东南亚的区域合作进程。

就外部因素而言，第一，美英对东南亚地区的经济援助。上文所述，马、菲、泰三国在外交上都选择倒向西方。作为交换，其经济发展得到西方国家的支持。据统计，从1951年到1957年，泰国获得了1.47亿美元的经济援助[17]。此外泰国还得到了美国的技术支持。出于美英特殊关系，马来亚在经济上得到了这两个国家的资金和技术援助。菲律宾独立后，更是成为了美国的原料产地和商品销售市场。而且美国对来自菲律宾的货物给予优惠关税，促进了菲律宾向美国出售原料。据统计，1962年和1963年，菲律宾糖出口的100%输往美国，1963年椰油出口的93%进入美国[18]。由此可见东南亚联盟三个成员国对西方国家经济的依赖非常严重，缺乏密切的经济合作基础。

第二，东南亚条约组织的冲击。东南亚条约组织存在时间要比东南亚联盟的时间还长，但是它却并没有促进东南亚国家的联合，反而使他们走向分裂。为何会产生这么大的负面影响，这要从它成立的目的谈起。朝鲜战争结束后，美国全面遏制中国的远东冷战政策形成。这一组织的建立就是该政策的表现之一。1954年4月，美国国家安全委员会开会时指出：“建立东南亚地区组织的努力，就是要加强该地区的实力，使之强大到甚至可以无需进行军事干预的程度。如果能在东南亚及其附近地区打下良好的基础，也许我们就不必动用武力来进行干预。”[19]东南亚条约组织带有明显的反共产主义倾向，将东南亚分成两派，一派反共，一派不反，阻碍了东南亚区域合作主义的发展。后来建立的东南亚联盟同样没有跳出这一反共逻辑，而且泰国和菲律宾将自己的国家安全置于西方大国的保护之下，显然降低了这两个国家在东南亚联盟组织中的政治合作积极性。

第三，不结盟运动的影响。自战后到60年代初，有40多个国家先后摆脱了殖民枷锁，获得了独立。这些国家在独立后，拒绝听从任何国家的支配，选择独立、自由、不结盟的发展道路。在此基础上，不结盟运动发展起来。1955年在印尼召开的万隆会议更是拉开了不结盟运动的序幕。第三世界的兴起和不结盟运动的发展为那些刚刚获得独立的国家指明了外交方向，它们不愿意被美苏冷战中的任何一方控制。这种思想鼓励了东南亚地区奉行中立外交的国家，如印尼和缅甸。其中印尼最具代表性，它举办了万隆会议，总统苏加诺更是期望成为第三世界的领袖。在这种情况下，苏加诺显然不会参加带有明显反共亲西方的东南亚联盟组织。同时，东南亚联盟的这种性质也阻碍了它的进一步扩大。

四、结语

新现实主义的代表人物沃尔特·华尔兹认为系统结构决定着内部单元之间的关系[20]。东南亚联盟的成立和发展取决于当时整个东南亚冷战态势的变动，美苏在东南亚的竞争导致东南亚诸国在外交上的分裂，为东南亚联盟的发展埋下隐患，而后随着美国在东南亚影响力的上升，马、菲、印三国关系得到缓和，同时越南战争给东南亚诸国带来压力，促使东南亚在更大的范围内联合起来，狭隘的东南亚联盟不能适应形势发展的需要而走向解体。