国家治理模式转型中的公共资源公地悲剧治理对策

董士忠，董夏馨

(1.安阳师范学院，河南 安阳 455000；2.华东政法大学 商学院，上海 松江 200063)

2013年11月12日中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是中央首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，是党在治国理政理念上的重大理论创新，标志着党对中国共产党执政规律和社会主义建设规律的认识达到了一个全新的高度。2017年习近平总书记在中共十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中再次强调：“坚持全面深化改革。……不断推进国家治理体系和治理能力现代化，……。”报告中提出了“国家治理体系”“社会治理体系”“乡村治理体系”“网络治理体系”“社区治理体系”“环境治理体系”“全球治理体系”等概念，丰富了国家治理的内涵。

在国家治理、社会治理、乡村治理、社区治理、环境治理等领域中，公共资源的管理是治理的重要内容，如果公共资源缺乏管理或管理不当，常常会导致“公地悲剧”发生，治理的目标也就最终难以如期实现。因此，如何采取有效措施或有效治理模式加强对公共资源管理以防范公地悲剧的负效应，是提高公共资源管理能力和效能的关键所在。加强对公地悲剧治理问题的研究，是推进国家治理体系和治理能力现代化中的一个重大理论和现实课题。

一、公共资源、公地悲剧的界定

1.公共资源

一般来说，人类群体在社会生产和生活中公有共用的基本资源都属于公共资源，它包括自然界自然形成的自然资源，也包括社会中通过人类活动而形成的公共设施、公共物品，如各种公共教育、卫生、文化设施与服务，以及国防、司法、行政资源等。[1]这些自然资源(如森林、草原、矿藏、河流、空气、阳光等)、公共设施(如公路、桥梁、港口、铁路等)、公共信息(如政府公开信息、进入公共领域的技术信息等)、公共产品(如政府提供的社会福利、社会治安秩序、法律规范等)等，通常为国家或特定社区的人们共同拥有或共同利用，产权一般不归属于个人，因而具有公共性特征。

2.公地悲剧

1968年，美国学者加列特·哈丁在《科学》杂志上发表了《公地悲剧》(The Tragedy of the Commons)一文，提出了著名的公地悲剧理论，并迅速成为重要的经济学理论被人们所普遍接受。哈丁以假设的对所有人都开放的公共牧场(即自然资源)为基础，以理性经济人假设为条件，“在这样一个人人都被理性规则锁定的系统里，每个人都被驱使在一个有限的牧场上无节制地增加自己的牲畜，结果是每个人都在追求自己最大利益的道路上走向共同毁灭。”[2]也就是说，在理性经济人进行个体理性选择的逻辑下，对完全开放的稀缺性公共资源利用的结果必然导致资源的衰竭或毁灭，此即公地悲剧。公地悲剧理论最初应用的主要领域是与人类生存密切相关的自然资源利用问题，后来逐渐扩展到生态环境问题(如全球气候变化、大气污染、河流污染等)，进而突破生态环境领域而被广泛应用于各种公共资源治理问题。

二、公地悲剧治理的模式及利弊分析

造成公地悲剧的根源在于：个体对公共资源可以任意索取，个体的理性经济人行为使资源被无限度地索取，集体非理性行为加剧资源的破坏或枯竭，使用公共资源的人们可以将利用公共资源获得的收益全部归于个人，而将对公共资源利用带来的资源破坏或枯竭、资源利用无序或不公平等后果归由整个群体或社会共同承担。

在国家治理层面上，公共资源管理始终是国家治理的核心，正是公共资源支撑着整个国家、社会和公民体系的有效运转。随着现代社会日益严峻的自然资源枯竭、生态环境危机和人民群众对获得高质量美好生活所需要的公共产品需求的日益提升，高效能的公共资源管理成为国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的内容，也是防范公地悲剧产生的有效手段。国内外学者对公共管理中的公地悲剧治理提出了多种理论，提供了不同的公地悲剧治理思路。

(一)单一主体治理模式

1．政府治理模式

古希腊哲学家亚里士多德指出，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[3]亚里士多德在这里揭示了个人对公共事务不关心或关心不足的境况。曼瑟尔·奥尔森更透彻地指出，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同的或集团的利益。”[4]

这些认知成为千百年来和当代的人们探索公共资源治理路径的理论基础。“如果人们想要在这个混乱的世界上避免毁灭，就必须对外在于他们个人心灵的强制力表示臣服。”[5]因此，人们在公共资源治理路径选择上自然而然优先选择了政府治理，即依靠政府权威、警察体制和制裁实现治理的模式。实践证明，人类社会共同体、国家、社区或团体想要维系其共同的生存环境和秩序，就必须由国家或团体中的权威者制定行为规范和制度，并要求成员共同遵循。创设制度规则从外部施加强制约束，可以有效克服或抑制人们在公共资源消费中的集体非理性。

在政府治理模式中，单一依靠政府管控公共资源，需要处理好中央政府与地方政府的关系、政府内部各职能部门之间的职能协调，需要政府颁行一系列的法律法规、政策、命令等规范，建立统一的制度体系，并且需要完备的政府组织机构和人员以科层制方式完成管理和监督事务。政府管理能力常常难以与社会生活的复杂性完全实现匹配，政府无力做到事无巨细均管理到位；政府在信息获取、决策有效性、公职人员责任心、处理问题的时效性等方面存在的信息不对称、决策偏差、管理成本过高、效率低下等方面的不足。这些不足抑制了政府单一主体治理的效能，政府失灵成为难以避免的现象。

2.产权私有下的市场治理模式

市场治理模式实质上是在价值规律、市场价格机制、市场供求机制和市场法律制度体系共同作用下，由市场发挥对资源配置的决定性作用过程中，各类市场主体按照市场规则而形成的对公共资源利用和公地悲剧治理的行为模式。

在公地悲剧理论提出后，西方主流经济学为公共资源治理和防范公地悲剧的负效应开出的第一剂药方是产权私有化。西方学者提出，“在自然资源和野生动植物问题上，要想避免公地悲剧，其唯一方法，就是创立一种私有财产制度来取代资源公有制度。”[6]公共资源产权私有化理论以心理激励理论和市场价值理论的结合为基础，对提高公共资源管理的效能具有科学的一面，因为清晰的产权把对公共资源利用的收益和风险与个体得失直接联系起来，只要市场供求关系、资源价格机制具有完备性，市场自身的资源配置功能必定对促进公共资源利用趋向最优状态具有推进作用。

然而，产权私有下的市场治理模式并不是全能的解决方案，其本身也存在不足。美国著名法学家和产权经济学家Heller在1998年曾指出，资源或产权过度分割将造成碎片化，导致公共资源局部排他性过强，进而造成资源使用不足，这就形成了“反公地悲剧”。因此，产权私有如果导致反公地悲剧，就大大减损了公共管理的效能。此外，比如流经一国或特定社区且属于共同生活基础的河流、政府为社会提供的社会治安等公共产品，根本无法进行产权划分；局部自然资源私有化诱发整个生态系统失衡将导致严重的整体负效应，等等。因此，并不是所有的公共资源都适合产权私有化。更为重要的是，由于市场主体信息不对称和利益诉求多元化，市场价格扭曲、市场机制失灵常常发生，由此造成的巨大资源浪费是市场治理模式自身所无法避免的。

3.社区组织的自主治理模式

2009年，美国经济学家艾利诺·奥斯特罗姆针对公共资源管理领域的公地悲剧，提出了社区自主组织自主治理模式的解决方案，为公地悲剧治理提供了又一条新的思路，此理论成就其获得了诺贝尔经济学奖。她认为：在共同享有公共资源的特定群体中，在没有政府管理模式和产权私有化下的市场模式存在的情况下，群体成员仍然可以在共同的价值、信念等共同意识的基础上，借助于群体内的舆论、信誉的约束力，通过合作在群体成员内部达成一定的规则或规范，这些规则能够对某些公共资源实现有效的自主治理。

但是，自主组织自主治理模式在某些类型的公共资源治理中具有独特作用，但对另外一些领域公共资源的治理往往也会出现失灵，并不能解决所有公共资源治理问题，这一点与政府治理模式和市场治理模式都存在失灵的情况具有相似之处。此外，自主治理模式能够形成并发挥作用，更多地依赖自主组织全体成员或大多数成员形成共同意识和持合作态度，在无政府状态下，自主组织形成自主治理的效率低下，组织成本偏高，治理能力普遍较低。

(二)多主体协同治理模式

协同治理理论是在自然科学领域的协同论和社会科学领域的治理理论融合的基础上，形成的一种新兴的社会治理理论。协同论是由西德的理论物理学家赫尔曼·哈肯于1971年创立的，是一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。[7]协同论产生后，不仅在自然科学领域被广泛应用，而且迅速迁延到社会科学领域，成为社会软科学研究的方法论。治理一词很早已经被人们使用，原意是控制、操纵和引导，自1989年世界银行首次使用“治理危机”一词后，治理就开始被广泛地应用于国家公共事务相关的管理活动或者政治活动领域之中。

公地悲剧治理是国家公共事务领域的一个复杂的系统性工程。一方面，从治理对象看，由于公共资源自身的多样性使不同资源具有不同的特征和层次，防范公地悲剧的治理措施需要具有针对性、灵活性和层次性，偏离特定的条件就会失灵；另一方面，从治理主体角度审视，政府治理模式、市场治理模式和社区组织的自主治理模式各有其有效运行的特定条件和领域，本身的局限性难以自行弥补。正是基于这些认识，公共资源多主体协同治理模式的明显优势和可适用性逐步得到人们广泛的重视。

协同治理理论内容包括：一是治理主体的多元化；二是多主体所处子系统之间的协同性；三是制定出各治理主体都认可的共同规则。也就是说，协同治理是政府与自组织之间、自组织与自组织之间达成协同，“协同治理的前提就是治理主体的多元化。这些治理主体，不仅指的是政府组织，而且民间组织、企业、家庭以及公民个人在内的社会组织和行为体都可以参与社会公共事务治理。由于这些组织和行为体具有不同的价值判断和利益需求，也拥有不同的社会资源，在社会系统中，它们之间保持着竞争和合作两种关系。因为在现代社会没有任何一个组织或者行为体具有能够单独实现目标的知识和资源。”[8]协同治理“强调政府不再仅仅依靠强制力，而更多的是通过政府与民间组织、企业等社会组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来管理社会公共事务”[8]。正如治理理论的创始人之一罗西瑙(James. N. Rosenau)在其代表作《没有政府的治理》一书中对治理与统治两个概念给出区分时所指出的那样：治理与统治两者虽然都涉及目的性行为、目标导向的活动和规则体系，但是政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行；而治理则既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。[9]格里·斯托克(Gerry Stoker)指出：“治理所指，是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界线均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。”[10]

目前，协同治理理论作为新兴理论，理论架构尚不完善，实证研究不足，运用于实践中的效能尚不能验证，但其在公地悲剧治理中的适用前景十分广阔，具有极大的生命力。

三、构建有效防范公地悲剧的治理对策体系

(一)充分发挥政府治理模式的主导作用

公共管理是以政府为核心，整合各种社会力量，运用政治的、经济的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升管理绩效，向社会提供公共产品，从而实现公共福利与公共利益。政府管理在公共管理中居于主导地位。

政府掌控着宪法和法律赋予的统治权，在对公共资源的管理中始终处于领导地位。政府对公共资源的归属、利用方式、管理方式、资源管理体制的改革等，拥有顶层设计、制定法律制度、推动资源利用和管理制度变革的权力；政府对公共资源利用的理念引领着全民对公共资源的思想文化观念走向；法律责任体系是推动全民接纳并遵守政府对公共资源管理政策的巨大强制力。因此，在对公共资源进行管理和对公地悲剧治理过程中，政府治理始终处于主导地位。

政府治理模式充分发挥作用，需要政府从以下几个方面作出安排：一是政府必须承担起社会整体利益代表者的角色，在公共资源管理中不能缺位，不能错位，不能虚位；二是政府必须对公共资源管理和公地悲剧治理做好顶层设计与宏观指导，从宏观上对自然资源利用、生态环境保护、基础设施等公共产品的提供等涉及公共资源的事项做好科学规划，防范短视行为，防止中央和地方政出多门、政令不一，克服资源归属和制度管理的碎片化，培育“国家—社会—市场”多元共治格局；三是政府要制定和完善公共资源相关的公共政策、法律法规，规制公共资源管理、分配、归属关系，促进公共资源在城市与农村、沿海与内地、发达地区与非发达地区、中心城市与非中心城市均衡配置，提高公共产品供给的质量和数量；四是进一步提高政府对公地悲剧治理的意志力、执行力、协调力，能够充分动员、协调、利用社会公众力量形成共治。

(二)培育社会组织发挥自主治理功能

国家治理体系“包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是国家治理体系中三个最重要的次级体系”[11]。十八届三中全会《决定》就“国家与社会的关系”给予高度关注，并把社会组织自治作为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在公共资源管理方面，社会组织自主治理无疑是实现公地悲剧治理的有效途径之一。

我国目前处于“强政府弱社会”的现状，国家权力具有极强的控制力，而社会组织在公地悲剧治理和社会全面治理中作用十分薄弱。规制国家权力，让国家权力适度合理地收缩并规范权力的运行，释放社会活力，逐步建立起“强政府强社会”的治理格局，必然依赖对社会组织的培育和对社会组织自主治理能力的认可。

我国改革开放以来，社会组织的地位、作用在不断增强。形成这种新格局的原因，一方面由于经济体制改革使计划经济下的政府统制转向市场经济体制下的市场主体自主，公民、企业、社区、社会组织逐步成为具有自主性的独立主体；另一方面，政府开始有意识、有选择地逐步从部分社会领域中收缩权力，通过“放管服”、政府权力清单等措施，减少权力对社会的束缚，公民、企业、社区、社会组织获得了更大的自主自治空间。十八届三中全会《决定》进一步强调，要增强社会自我调节能力，激发社会组织活力，这表明党和政府在社会管理体制方面发生了观念的变革，已经充分认识到社会组织自主治理对实现国家治理体系和治理能力现代化的重大价值。

培育社会组织重点要关注两类组织体：一是社会团体的培育和自主治理能力的提升。社会自治组织在此主要指社会团体*根据2016年2月6日修改的《社会团体登记管理条例》第二条的规定，“社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”，包括经济意义上的社会自治组织(如经济领域的各种行业协会、中介性职业的行业协会组织等)、社会公益组织(如环境保护社团、消费者权益保护协会等)等等。这些社会组织是增强市场主体、社会主体参与公共资源管理和公地悲剧治理的结构性力量，需要大力培育。在社会团体培育过程中，要改革社团登记制度，对行业协会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会团体成立和登记实行直接登记制，既要对社团成立给予便利，又要促进其依法成立并在法律范围内活动。在治理能力培养方面，赋予相应的社会团体参与社会治理的主体资格，鼓励社会团体参与公地悲剧治理。比如，经过多年的探索，我国在环境保护领域已经初步形成社会团体参与公地悲剧治理的法律制度机制：环境保护公益社团可以自发成立并在民政部门登记；2012年《中华人民共和国民事诉讼法》、2014年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和2014年修订的《环境保护法》，均赋予了环境保护公益社会团体参与自然资源保护、环境污染治理、生态环境保护的权利和提起公益诉讼的主体地位；在实践中，环境保护公益社会团体参与自然资源、环境污染、生态保护的公益诉讼如雨后春笋般不断涌现，*2018年3月9日最高人民法院院长周强在《最高人民法院工作报告》中指出，过去5年社会组织提起的环境公益诉讼案件有252件。对生态环境领域的公地悲剧治理取得了良好社会效果。*如腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案等。二是培育社区自治组织。城乡社区无疑是社会治理的基本单元，是公地悲剧治理的参与者、利益共享者甚至是治理的组织者。2017年6月中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，要求增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、政府治理和居民自治良性互动。社区和居民自治组织将成为我国未来国家治理体系中的重要主体。*2017年10月1日施行的《民法总则》确认了村(居)民委员会具有基层群众性自治组织特别法人资格的法律地位。此后，国务院发布《关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》，民政部迅速在全国范围内部署开展赋予村(居)民委员会基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码工作，将为全国10万多个居民委员会、55万多个街道村民委员会颁发统一社会信用代码。社区组织身份的法制化，将进一步提高城乡社区治理法治化，有助于激发基层活力，提升社区治理水平，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化。11月3日，民政部部长黄树贤向北京市东城区东华门韶九社区颁发了全国首张基层群众性自治组织特别法人统一社会信用代码证书，这标志着我国基层群众性自治组织正式开始获取特别法人“身份证”。

(三)制定和完善公地悲剧治理方面的法律法规，加强制度供给

无论是单一主体治理模式还是多元主体协同治理模式，人们对外部强制力在治理中的作用形成了基本共识：实现公共资源有效治理和防范公共资源陷入公地悲剧的有效途径之一，就是建立外部强制力量，加强制度供给，通过创设制度规则从外部施加约束，克服或抑制人们在公共资源消费中的集体理性缺陷以及各治理主体之间的不合作行为带来的消极后果。

公共资源管理和公地悲剧治理必须纳入法治框架，这是公地悲剧治理的制度化、法治化，也是依法治国的必然要求。全社会首先应当培养公地悲剧治理的法律意识和法治文化；其次，应当建立和完善法律制度体系，通过立法弥补公共资源管理领域存在的制度漏洞，增加公地悲剧治理的制度供给；最后，加强公地悲剧治理方面既有法律法规的贯彻实施，真正做到严格执法、公正司法、全民守法，为公地悲剧治理保驾护航。