论地方政府信用评级指标设计

董宣成

【摘要】本文基于中国地方政府信用评级现状及需求，联系地方政府预算执行情况等指标，进行地方政府信用评级进行研究，期望能为人们投资决策及政府集资过程中提供一些有益的视角。

【关键词】地方政府；信用评级

经济的发展，政府各项职能也日渐完善，向着“服务型”、“责任型”政府目标靠拢，同时致力于完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，保障和改善民生，推进新型城镇化建设等等。而资金的筹集是实现这一系列目标的基础和源泉，如何确定地方政府筹集资金的数目成为亟待解决的问题。我国地方政府信用主体与投资主体间信息不对称程度较大，政府财政信息披露程度较小，尚未形成统一科学完善的地方政府信用评级指标体系，不利于地方政府集资进行经济发展和各项建设等。地方政府信用评级指标体系是指投资人或专业评级机构在对地方政府的信用状况进行评价时采用的评级要素、指标、方法、标准、权重、等级等项目的总称，能帮助地方政府筹资，以及帮助投资人进行科学的投资决策。而国内关于信用评级指标体系的研究构建多应用于企业和银行业，鲜有基于地方政府的信用评级指标体系的构建研究。因此，在我国，形成统一科学完善的地方政府信用评级指标体系势在必行且迫在眉睫。

一、地方政府信用评级的影响因素

地方政府的信用评级，是指对地方政府这一主体获取用于民生建设、城市建设等资金以及偿还其债务的能力和意愿。地方政府信用评级影响因素主要有以下几点：

（一）财政政策影响

切实落实符合当地实际的财政政策，着眼于改善民生能提高地方政府的偿债能力和公信力，从而提高政府的信用等级：反之，则使地方政府信用等级有所下降。

（二）财政收支状况

地方财政收支状况是指地方财政收入以及财政支出的具体情况，若是地方财政收入与以前年度相比有较为稳定的增幅，财政支出多用于民生建设，则判断该地地方政府有较好的偿债能力和政府公信力，有较为良好的政府信用。

（三）经济发展状况

一个地方的经济发展状况影响其财政收支情况，从而影响其地方政府的偿债能力和信用评级。一地经济长期处于平稳较快发展状态时，其财政收入定是较为稳定向好，且良性循环，有利于当地城镇化的顺利推进，以经济发展推动社会发展、带动文化建设以及生态文明建设，易被认定该地政府具备良好的信用。

（四）预算管理情况

我国的政府预算管理由预算审批、预算编制、预算执行、预算决算与绩效评价这几部分组成，是对政府财政收支活动有计划地进行管理的过程。一地政府预算审批、编制、执行、决算活动科学合理，绩效评价优良，则判断该地的政府具有良好的资金管理水平以及较好的信用评级。若该地政府缺乏审核预算的有效方法和手段，预算编制形式、程序、内容不尽合理，尚未建立健全预算执行过程中的监督体系和评价机制，则判断该地预算管理不够科学合理，该地政府管理水平不够高，不具备良好的信用评级。

二、地方政府信用评级体系的指标选择

（一）财政政策指标的设置和含义

通过上述分析，不难发现，地方政府信用评级指标体系中，具体评级指标的选择是至关重要的，且是地方政府信用评级的关键所在。地方政府信用评级条例将出，人们对地方政府的信用评级日渐重视，如大公国际、中债资信等公司相继提出评级的主要指标。

财政政策包括收入政策及支出政策，财政收入政策主要是指当地的税收政策，支出政策则主要包括政府采购制度及政府转移支付制度。

1、财政收入政策

税收政策。在我国，各地方政府均有其特定的税收优惠政策，用以吸引外地或国外的资金，发展当地的经济，完善公共基础设施，带动城镇化的推进。在判断一地的政府信用评级时，应充分考虑该地的税收优惠政策、以前年度的税收政策表现及其一系列后续影响。因此，地方政府的税收政策作为一项财政政策指标，是其信用评级指标体系的重要组成部分。

2、财政支出政策

（1）政府采购制度

我国的地方政府的政府采购资金运作纳入政府预算管理当中，采购制度的科学、公开与否直接影响地方政府的财政支出，与地方政府的信用评级直接挂钩。若一地的政府采购制度科学合理，采购过程公平、公正、公开且有竞争性，则对该地政府信用评级产生积极影响：反正，则产生消极影响。

（2）转移支付制度

转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分，是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度，是政府为了实现區域经济协调发展而采取的财政政策之一。转移支付是地方政府以税收形式筹集的部分资金，作为财政补贴和社会福利金的支付。在我国，现行的转移支付制度尚不科学完善，省以下地方政府转移支付相应的制度尚未建立，这使转移支付制度的作用受到限制，严重影响了地方政府的信用评级。同样，在这样一个政策大环境下，若一地政府转移支付制度较为科学完善，则能脱颖而出，获得良好信用。

（二）财政收支状况指标分析

地方政府财政收支状况是由地方政府财政收入状况和支出状况组成的。财政收入是地方政府借债的信用保证，也是其债务偿还的主要来源：财政支出则是地方政府按照其预算计划，为实现其职能或满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。二者共同影响地方政府的信用评级。

1、地方政府财政收入

（1）税收收入

税收收入作为地方政府财政收入、政府预算资金的主要来源，具有强制性、无偿性、固定性三大特征，对社会经济的运行和资源的配置均有重要的调节作用。税收收入所占比例较大且其绝对值稳中有升的地区，该地被认为社会经济发展形势良好，政府有较好的信用；反之，则地方政府不具备良好的信用。

（2）政府性基金收入

政府性基金收入是政府通过向社会出让、征收土地以及发行彩票等方式取得，并作为专项资金用于支持地方基础设施建设和社会事业发展的收入。政府性基金收入的绝对值以及执行情况同样影响地方政府的信用评级。

2、地方政府财政支出

（1）民生支出

民生支出是地方政府用于保障和改善民生方面的支出。传统意义上的民生支出包括教育、医疗、社保三大部分，目前全国范围内对民生支出界定口径不一，本文民生支出的界定在传统意义的基础上增加了住房保障支出部分，即共由四部分组成。民生支出在地方财政支出中所占的比例大小、在全国的排名情况，能很好地体现该地政府的公信力。地方财政民生支出比例较大，在全国范围内排名靠前，将取之于民的财政收入用之于民的，有助于政府公信力的提高，人们对政府偿债意愿判断较高，认为该地政府具有良好的信用，可被信任，为人民办实事、做好事。

（2）行政经费等一般性支出

一般性支出包括各级人大及其常委会、各级人民政府及其职能部门的活动费用，内容主要是“三公”经费、办公费用、会议费等。为了促进社会的和谐稳定发展，地方政府应从严控制行政经费等一般性支出，优化地方财政支出结构，缓解现行存在的财政收支矛盾，将更多的财政资金用于民生。行政经费等一般性支出在地方财政支出中所占的比例越大，说明一般性支出占用的财政资金越多，不利于该地政府的偿债能力和意愿较高的认定，不利于该地政府取得良好信用评级。

（3）“三公”经费支出

“三公”经费是一般性支出的重要组成部分，由于对地方政府信用评级有其特定的影响，故作为单独一项信用评级指标列出，对地方政府进行信用评级。

（4）财政支出的公开程度

地方政府财政支出的公开透明程度是其信用评级的基础之一，若一地财政支出透明公开、列支详尽、用途清晰且有迹可循，且接受群众广泛监督，则该地地方政府被认为具有良好的公信力、偿债意愿和信用评级，地方政府财政支出的公开程度指标作为其信用评级指标体系的一部分，影响当地政府的信用。

（三）经济发展状况指标分析

1、预算收入

（1）财政收入完成预算百分比

财政收入完成预算百分比的多寡直接反映了地方政府的偿债能力和信用。财政收入完成预算百分比越大，该地的偿债能力被认为越强，其地方政府信用愈发良好。

（2）执行财政预算收入增加值

执行财政预算收入增加值充分体现了地方的经济增长潜力以及地方政府的信用。执行财政预算收入增加值越大，表明该地越有经济增长潜力。该项指标具体判断如下（单位：亿元）：大于70，地方政府信用非常好；25～70，地方政府信用较好；0～25，地方政府信用一般；小于0，地方政府信用较差。

2、预算支出

（1）财政支出完成预算百分比

财政支出是政府将集中的财政资金按预算计划进行支付的过程，财政支出完成预算百分比作为一项经济指标，反映了地方经济的部分发展现状。财政支出完成预算百分比的大小，直接体现了地方政府的偿债能力和信用。财政支出完成预算百分比小于85%，则地方政府对预算支出控制力越强、越准确，地方政府被认为有良好的信用；大于85%，小于92%，地方政府被认为有较好的信用；大于92%，小于100%，地方政府的信用一般：若百分比大于100%，则地方政府对预算支出的控制力越弱，地方政府信用较差。

（2）执行财政预算支出增加值

执行财政预算支出增加值是与执行财政预算收入增加值相对应的一组指标，共同反映了当地的经济增长潜力和当地政府的信用。若一地的执行财政预算支出增加值大于0，则认为该地政府缺乏对财政预算支出相应的控制力，对当地经济增长潜力的判定产生消极影响，从而对该地地方政府的偿债能力及信用评级产生不利影响，判断该地地方政府信用较差：大于一200，小于0，地方政府信用一般；大于一800，小于一2 OO，则地方政府具有较好信用：小于一800，则地方政府具备良好的信用。

（四）预算管理情况指标的设置和含义

地方政府的预算管理是遵循责任制、有效性、经济效益等原则，通过预算审批、预算执行、预算决算等步骤进行的一种协调管理。地方政府的预算管理情况与其偿债能力以及信用评级不可分割。地方政府的预算管理情况由预算编制、预算执行、预算决算和预算绩效评估四部分组成，预算审批作为预算管理过程中的重要影响因素之一，从预算编制中独立出来，作为一项单独指标进行设置。笔者主要分析预算编制形式、程序、内容的合理性，预算审批方法、手段科学性，预算执行过程中的监督体系和评价机制，预算决算的信息公开、透明度以及预算绩效评估中的专项资金使用效益这些指标对地方政府信用評级产生的影响。

1、预算编制

预算编制是进行预算的编制工作，主要包括预算申报、预算审批、预算汇总、预算调整等一系列工作，其中预算审批作为一项独立指标单独进行设置分析。地方政府的预算编制工作是反映地方政府预算管理情况的基础性指标，通过预算编制，地方政府把所要达到的各项目标具体细化，并将责任进行落实，便于地方政府进行预算管理以及对相关的预算管理情况进行评价。预算编制形式、程序、内容的合理性以及与当地政府实际情况的契合程度影响着当地政府的信用评级，预算编制指标合理性越高，地方政府的偿债意愿越强烈，越能获得较好信用评级。

2、预算审批

地方政府预算审批是地方政府预算管理的基础，地方政府的预算审批方法、手段的科学性直接影响其预算管理情况，同时反映地方政府的信用状况。目前，纳入人民代表大会审批的政府预算仅为财政预算内资金，且编制粗略，无法从预算草案中找出财政经费预算与具体的部门工作间的对应关系，不便于审议的有序进行，也不利于地方政府的信用评级。因此，预算审批方法、手段的实质性以及预算审批机构人员的专业性对于地方政府的信用认定而言有一定的重要性。地方政府只有拥有科学合理且简洁明了的预算审批方法、手段，该地的地方政府易被认为有较强的偿债能力和意愿，其信用才会得到提升。同时，预算问责机制也是预算审批科学性的有效保障，能在一定程度上对地方政府偿债能力的认定和信用评级产生积极影响。

3、预算执行

地方政府的预算执行指标是地方政府预算管理情况的核心，最能反映地方政府的偿债能力和信用状况，而预算执行过程中的监督体系和评价机制是地方政府预算执行整体过程公正公开、科学合理的有效保障。若一地的地方政府有完善的预算执行监督体系以及科学合理的评价机制（如：有完备的预算问责机制且落到实处），那么该地政府预算执行指标对预算管理情况以及地方政府信用评级产生积极影响。

4、预算决算

地方政府的预算决算是预算管理过程的收尾部分，地方政府预算决算信息的公开、透明程度直接影响地方政府预算决算的准确性以及地方政府的偿债能力和信用状况。若地方政府将预算决算信息公之于众，且列支详尽，经得起专家和社会各界群众的推敲，那么该项预算决算指标对该地地方政府的信用评级产生有利影响，体现了该地地方政府预算管理中预算决算表现的优越性，值得推广学习。

5、预算绩效评估

地方政府的预算绩效评估是检验地方政府预算管理情况的有效手段，也是反映地方政府的偿债能力、信用状况的有力依据之一。地方政府预算绩效评估中，专项资金使用效益是关键，资金运用越高效，其评估指标表现越良好，地方政府越可信任。反之，当一地的专项资金使用效益低，则该地的预算绩效评估表现较差，从而为该地地方政府的信用评级带来消极影响，不利于该地地方政府公信力的形成及政府形象的树立。

三、地方政府信用等级评价标准

四、地方政府信用评级配套机制建设和展望

通过对全国31个省、自治区、直辖市（台湾省除外）地方政府进行信用评级，我们可以发现地方政府的信息披露不充分，如部分省市“三公”经费的数据至今尚未公布等，省级以下地方政府信息披露尤为欠缺，这严重影响了地方政府信用评级的科学性和有效性。而笔者在对地方政府信用评级指标体系的构建过程中，发现各地方政府对于一些财政指标的披露较为粗略，如公共财政收入完成预算百分比和政府性基金收入完成预算百分比，公共财政支出完成预算百分比和政府性基金支出完成预算百分比，这两组指标数据均未详细披露，仅就财政收入完成预算百分比和财政支出完成预算百分比进行披露，使得地方政府用于保障和改善民生、履行管理职能的执行计划的资金效率和用于专項建设执行计划的资金效率难以区分，影响评级结果。因此，要加快地方政府信息披露的步伐，使评级机构和投资者更能准确评级以及做出投资决策，提高地方政府的筹资效率和质量。

就20l6年而言，我国地方政府信用评级多处于二级、三级阶段，即偿债能力、政府信用一般，这与地方政府和投资主体之间信息不对称的现状有不可分割的联系，要想打破这个僵局，就必须加快推进财政政务信息公开，搭建信息公开平台、拓宽渠道；另一方面，加强资金的预算管理，完善监督体系和评价机制，如加快预算问责机制的推行，将责任进行落实，提高政府的管理水平和偿债能力及意愿，方能使地方政府的信用评级表现更加优良，更能进行集资用于经济、民生等各项建设，良性循环。