政府支出绩效评价指标设计研究

秦颖

【摘要】随着我国GDP的稳步增长，政府支出绩效评价指标过于注重经济效益的弊病开始凸显出来，评价结构的不合理将导致评价反映不出问题同时也就难以发挥其应有的作用。本文基于国内现有的政府支出绩效评价指标理论体系，参考国外较为成熟的财政支出绩效评价指标体系，针对我国现有的指标体系的一些问题进一步探讨。从更高的高度，更全面的角度提出“五位一体”目的导向型政府支出绩效评价指标模型，从政治、经济、文化、生态、民生五大方面全面立体的评价政府支出绩效评价指标中的支出绩效部分，以此为基础为改进现行政府支出绩效评价指标体系提出了全面的新框架。

【关键词】政府；政府支出；绩效评价指标

随着改革开放的进程不断推进，我国的经济步入快速发展的时期已有三十余年之久，在短暂的三十年里，我国经济取得了显著的成效，政府支出绩效評价也应运而生。对于政府支出绩效评价指标研究也越来越有意义。政府支出绩效评价指标作为政府支出绩效评价的一项重要工具，其旨在科学全面的评价政府行为，以提高政府公共服务的效率、增强政府的责任意识、激发政府部门的竞争意识、规范政府的行政行为、改善政府的形象信誉方面发挥重要的作用。国内外对于政府支出绩效评价指标体系的系统性的意义阐述，随着不同时期的人们不同的理念而都有所不同。

一、概念的理论研究

（一）绩效

绩效最早运用于投资项目管理方面，后来在企业管理，特别是广泛的应用到人力资源管理方面。对绩效的概念与内涵的把握便是我们理解和研究政府支出绩效评价的逻辑起点。绩效在不同时期和不同的文章中的定义不尽相同，但是大体可以区分概括为个人绩效和组织绩效两大区块。政府支出绩效便是属于典型的组织绩效。普遍的理论认为，在绩效的具体实践以及评价中，应该采用较为广义的关于绩效的概念，其应包含行为和结果。也就是说绩效既是需要考虑项目任务付诸实际的行为，也要考虑项目所产出的结果和效应。

（二）绩效评价

绩效评价这一词语第一次出现于百年前，从此人们对其的研究和讨论就未曾间歇过，经过如此漫长的时期，其内涵已经是相当的丰富。同样的对于这个词语不同学者提出的观点也是不尽相同。但是随着历史的发展，学者们渐渐达成共识，也从不同的角度对其进行分类规整。从评价对象来划分，我们可以将其分为对个体的绩效评价和对集体的绩效评价。从评价主体来划分，我们可以将其分为外部评价主体和内部评价主体。从被评价的组织的性质来划分，我们可以将其分为对企业的绩效评价和对政府的绩效评价等等。

（三）政府绩效

政府绩效是一个较为复杂的概念。不同时期对绩效的理解不同，不同政府的执政理念不同，不同民众的生产生活需求不同，人类社会是在不停的演变和发展的，那么相同的政府绩效的概念也应该从一个发展的角度和眼光去界定。政府的绩效应该适应其政府管理的国家的基本国情。我们可以从以下几个方面来理解其本质内容：第一、政府本身的特殊性决定其必然与政府本身的职能密切相关。第二、政府地位的特殊性决定其绩效的行为、方式和结果都应从政府的角度去评价。第三、政府绩效形成的过程是有一定的扩散性和滞后性的，所以政府绩效是一个应该综合政治、经济、文化、社会、生态、民生多位面的综合概念。

（四）政府支出绩效评价

政府支出绩效评价是一个复合型的概念，它所指的是特定的评价主体在接受特定的委托，包括法律法规规定与政府相关部门赋予的，按照政府的财政支出的政治性、经济性、生态文明性、效率性、针对性、全面性和有效性的总体要求，在运用科学、规范的绩效评价方法，制定统一的评价标准，对政府财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终全社会的效应进行科学、客观、全面、公正地衡量比较和综合评价，使政府支出的财政资金能够得到事前、事中和事后多方面的监督与控制。

（五）政府支出绩效评价指标

政府支出绩效评价指标是指度量绩效的目标现今实现程度的实际考核体系，政府支出绩效评价包括评价主体、评价对象、评价内容、评价指标等。其中评价指标是政府支出绩效评价最重要的组成部分之一。

二、相关研究结论概述

政府支出绩效评价指标作为政府支出绩效评价的一项重要工具，其旨在科学全面的评价政府行政，以提高政府公共服务的效率、增强政府的责任意识、激发政府内部部门的竞争意识、规范政府的行政行为、改善政府的形象信誉方面发挥这重要的作用。国内外对于政府支出绩效评价指标体系的系统性的意义阐述，可以从以下几个方面进行概括：

1.政府支出绩效评价是适应我国基本国情的，研究政府支出绩效评价指标有利于绩效评价的发展、有利于我国民主政治的发展。不同的国家、不同的制度有着不同的民主的体现，18世纪启蒙运动是西方民主的起点，而马克思主义则是我们社会主义国家的思想和民主的源泉。我国是社会主义国家，一切的权力属于人民，政府从人民中产生，对人民负责，受人民监督。政府支出绩效评价是政府交给人民的行政答卷，对于我国民主政治的发展将会起强有力的推进作用。

2.政府支出绩效评价是符合我国政府现状的，研究政府支出绩效评价指标，有利于服务型政府的建设。政府部门是公权力的使用者，运用公共资源、履行公共责任、维护公共利益，一切行政活动的根本是为了人民。建立好政府支出绩效评价的体系机制，便是为提高我国政府的行政能力做准备，便是为提高政府在民众心中的公信力做铺垫，便是为了进一步建设起一个令民众满意的服务型政府。

3.政府支出绩效评价是顺应社会主义制度本质要求的，研究政府支出绩效评价指标，有利于构建透明政府。我国的一切权力来自人民，从人民中选举产生人民代表组成人民代表大会，赋予政府公权力，这是社会主义制度的本质要求。接受人民的监督的最基本前提就是政府的行政公开透明。建立和完善信息公开制度，依法规范的向社会公开政府的决策信息和行政过程信息，不仅有利于保障公民的知情权，提高全体公民的参政意识，而且对规范政府的行政程序，建立公开透明政府具有重要的作用。

三、我国政府支出绩效评价指标的现状

我国现行的评价办法是2011年财政部发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，其附件包括：绩效目标申报表，绩效目标申报表填报说明，绩效评价指标框架，绩效报告范本，绩效评价报告范本，绩效评价指标，绩效评价流程图。其中绩效评价指标框架便是我国现行的政府部门的财政支出绩效评价指标体系。该体系纵向分为三大部分：项目决策、项目管理、项目绩效，每个部分下细分子指标。横向分为三个等级的指标。我国很多政府部门、地方政府也都不同程度的推行了政府支出绩效评价措施。通过政府支出绩效评价来促进规范行政行为、提高行政效能和政府服务质量，把政府支出绩效评价同财政体制结合在一起，创造了丰富的评价形式。比如广东省的财政支出绩效评价指标体系，其财政支出绩效评价指标体系分为定量指标以及定性指标两大部分。指标本身是动态的，开放的，可替换的，所选定的指标既可从每种指标及其备选指标庫中挑选，也可以针对评价对象的个性特点重新替换和建立指标独立的指标，以此来保证绩效评价科学、合理、准确。但客观的说，我国施行的政府支出绩效评价指标体系还是很不成熟和完善的，甚至可以说还不能算作真正意义上的政府支出绩效评价指标体系。

四、我国政府支出绩效评价指标存在问题

与完善、成熟的政府支出绩效评价指标体系相比较，这些年以来，虽然我国政府部门就政府支出绩效评价指标体系在公共财政教育、农业的支出领域进行了一定程度的实践探索，取得了一定的成效，但我们的体系还存在着许多的问题和不足之处，其主要问题体现在以下几个方面：

（一）还不能有效的运用和处理指标定性与定量的关系

我国以往实施的政府支出绩效评价指标没有真正掌握、运用好定性和定量的关系，没有真正建立可量化的、综合的、多层次的指标体系，导致定性评价指标多、定量评价指标少，评价主要是凭借感觉打主观映像分。比如，评价中有类似的指标：优秀、良好、一般、较差四个等级，但对各个等级没有明确评价标准，最终结果仍旧是主观的感觉分。

（二）指标的权重设计和分值安排欠合理

指标权重设计及分值安排基本上还是依靠部门主管确定，缺乏合理性。在以往的评价中会出现以下问题：第一，虽然明确了评价总分或评价包含的明确内容，但各个内容之间的分值比重大多缺乏科学根据。第二，虽然认识到了分类评价的重要性和科学性，但是没有找到区分不同评价对象的评价分值的权重。

（三）评价指标体系的设计缺乏科学性

评价指标体系的设计内容不全面，没有建立科学、综合的评价指标体系，片面的将经济业绩等同与政绩，等同于绩效的效益，在评价指标中更加偏向经济方面的效益，或者将公众的满意度评价等同于对政府支出绩效评价的全部；没有与社会主义市场经济相结合，使得评价的结果难以用市场的价值来表达出来。

五、借鉴及建议

（一）国际经验借鉴

1.美国

美国2011年度财政部报告中的政府财政支出绩效管理指标模型。指标分三大部分：效率（effiCiency）、结果（outcome）、产出（output）。每个部分有独立的指标和数据，都以相同的方式即确定一个目标指标，以是否达到目标为准分达标和未达标。

2.英国

为解决日益纷繁复杂的国内社会问题，减轻与日俱增的政府财政压力和债务负担，20世纪70年代以来，英国开展了以市场化为导向的，强调公众利益至上的公共行政改革运动。这场改革的主导理论是企业家政府理论，主张政府在行为模式上向企业借鉴学习，对企业经营过程中重视成本、产出效益、服务质量、顾客满意度等新颖而实用的理念进行引用，转化为适合政府行政管理的体系制度，利用企业成功的运转模型来深化对传统政府行政理念的改革，使政府的行政能力更加具有效率和活力，使民众对政府的执政更加具有信心和期待。这场政府改革运动被人们称为新公共管理运动，它强调以结果为本的新理念，追求以更少的投入获得更好的收益和效益，注重政府行政的效率、效益和效果，大力推广学习借鉴企业人力资源管理与开发中的重视绩效评价以及奖惩激励措施的管理模式，建立完善、健全的政府支出绩效评价指标体系，对政府的财政支出绩效进行全面的、有针对性的、有力的评价，并运用评价结果进一步提升政府的行政能力。

（二）建议

1.注重定性与定量

任何评价包括政府支出绩效评价都会设计到评价的定性和定量的问题，问题的关键便是如何定量、如何定性。

（1）定性优先于定量，也即在评价的体系中应该优先体现定性的评价。

（2）定量虽然在定性之后，却是必不可少的环节，在评价确定性质之后，如何在度中去区分量的界限，便是我们的思维方向。

2.建立科学合理的评价指标体系

定性与定量相结合的结果便是科学可行的评价指标体系，其中的内容应该是不仅包涵了单纯的经济业绩，更多的是社会的综合因素和评价本身的全面结合，比如评价对象对环境的影响，对社会民生的影响等等。我国现行的财政支出绩效评价指标框架中，可以看出真正属于经济业绩外的评价只有三级指标中的社会效益（8分），环境效益（8分），可持续影响（8分），而且体系较为模糊。

3指标的权重分配

确定指标权重设计及分值的安排。明确评价指标总分以及评价指标包含的明确内容，更要以科学的根据合理的分配各个内容之间的分值比重。认识和明确分类评价指标的重要性和科学性，对于不同的评价对象，评价分值的权重甚至评价的具体指标项目和内容都应该有所相适应。

六、政府支出绩效评价模型部分指标设想

“五位一体”目的导向型政府支出绩效评价指标模型

1、针对二级指标“项目效果”，从政治、经济、文化、生态、社会民生五个主要指标来改进。

2、将五个三级指标改为分别以政治、经济、文化、生态、社会民生。

3、每个指标的基准分为4分，即评价项目对该指标无正负面影响。有正面影响则增加分值，负面则反之。

4、再细分出四级指标，三级级指标基准分为4分的情况下，四级子指标对上一级指标依据正负面影响进行加减分。如政治指标下的政策稳定性，若该项政策长效机制稳定，则加2分到政治一级指标，一级指标则变为4+2=6分：若是并无政策的稳定性，则指标变为4—2=2分。

5、为了更加适应不同的支出项目的评价，对于四级子指标应该是可变动的状态，根据评价对象有针对性的设定子指标的条目是更加的科学合理的。